CC BY
87Казбаева Асель Габиденовна,
ведущий научный сотрудник сектора антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук
Ь
актуальные вопросы практической реализации законодательства республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса
Государственное регулирование игорного бизнеса установлено во многих странах мира. Однако спецификой такого регулирования определяется мерой развития игорного бизнеса. так, например, в турции сложился негативный опыт, который выразился в бесконтрольный рост игорных заведений, что привело население страны к полному обнищанию. Результаты такого опыта показали, что необходимо со стороны государства установить контроль над индустрией азарта. Поэтому в настоящее время легальный игорный бизнес официально запрещен в турции, в Азербайджане и ряде мусульманских странах, а также в ряде Европейских государств данный бизнес очень жестко регламентирован, либо игорная индустрия разрешена только на определенных территориях государства (например, в Ирландии и Кипре запрещена деятельность только казино).
Учитывая современные тенденции развития дуализма частного права, следует указать на то, что согласно Концепции проекта Предпринимательского кодекса Республики Казахстан, предпринимаемые меры по систематизации законодательства в сфере предпринимательской деятельности не затрагивают Закон Республики Казахстан «Об игорной деятельности» от 12 января 2007 года №219. в связи с чем, актуальность проработки вопросов эффективности нормативного регулирования общественных отношений по ведению игорного бизнеса не теряет своей актуальности.
Данный Закон является базовым законодательным актом и регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением деятельности в сфере игорного бизнеса. Однако в настоящее время в нем отсутствует четкое разграничение между понятиями: «игра», «игорный бизнес» и другими общественными, досуговы-ми мероприятиями, связанными с розыгрышами призов, лотерей, не предусматривающими
исключительно денежную форму выигрыша. Наряду с этим гражданско-правовое регулирование общественных отношений в сфере игорного бизнеса и иных сфер индустрии развлечений недостаточно урегулированы на законодательном уровне (проведение лотерей, иных мероприятий, не предусматривающих исключительно денежную форму выигрыша).
Следует заметить, что до принятия в 2007 году Закона Республики Казахстан «Об игорном бизнесе» имелись случаи препятствования в выплате крупных выигрышей в казино, например, в таких крупных городах, как астана и алматы. в настоящее время Закон на данный случай не дает ответа, соответственно, остро стоит вопрос взыскания выигрышей с организаторов игрового бизнеса, недостаточно развит механизм защиты прав участников азартных игр.
Недобросовестность либо намеренное введение в заблуждение потребителей услуг разного рода лотерей, розыгрышей, предоставление неполной и недостоверной информации граничит с уголовно наказуемыми деяниями, в частности, мошенничеством. Следовательно, в Казахстане востребована разработка отвечающего современным условиям рыночных отношений правового механизма, устанавливающего прозрачность проведения азартных игр, и необходимы действенные меры охраны и защиты прав потребителей услуг в сфере игорной индустрии.
Понятийный аппарат, содержащийся в статье 1 Закона «Об игорном бизнесе», необоснованно ограничивает содержание азартной игры. так, п.7 закрепляет «азартная игра - основанное на риске соглашение, заключенное участниками между собой либо с организатором игорного бизнеса, на исход события, предполагающий выигрыш, в котором они принимают участие». Однако из содержания Закона определено, что «пари» также является основанным на риске соглашением, заключенным участниками между собой либо
с представителем игорного заведения, на исход события, предполагающий выигрыш, в котором они не принимают участия. Следовательно, определение «азартная игра» нуждается в доработке, так как неясно, является ли «исход события» конечным результатом заключенного соглашения, известен ли итог события участникам пари, даже при условии того, что они не принимают участия в этом исходе и не могут на него влиять. В данном определении вызывает вопрос касательно формулировки «предполагающий».
При толковании понятий «пари» и «азартная игра», содержащихся в нормах Закона «Об игорном бизнесе», следует, что данные понятия сходны. Кроме того, азартная игра и пари представляют собой одно явление с той лишь разницей, что в пари участники не принимают участия в исходе события, а в азартной игре принимают. Однако следует заметить, что понятие «азартная игра» шире, чем понятие «пари». При этом нельзя указывать на то, что пари не является азартной игрой. Исходя из законодательного определения данных понятий, следует, что законодатель разграничил эти понятия таким образом, что пари не может являться азартной игрой.
Для структурирования терминологического ряда в законодательстве в сфере игорной деятельности полагаем целесообразным внести в п. 1 ст. 6 Закона термин «пари» как «форму азартной игры», наряду с такими видами деятельности в сфере игорного бизнеса, как тотализатор, казино и т.д. Следовательно, в статью 1 Закона следует включить определение «пари». Так, под понятием «пари» понимается форма азартной игры, при которой исход основанного на риске соглашения о выигрыше, заключенного участниками между собой либо с представителем игорного заведения, зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет, при условии, что участники пари не участвуют в процессе наступления этого события. Продолжение внесения в Закон таких изменений потребует проработки и законодательного определения азартной игры. Вместе с тем, требуют своей доработки виды деятельности в сфере игорного бизнеса, указанные в ст. 6 Закона. Так, статья 1 Закона определяет казино, зал игровых автоматов, букмекерская контора, тотализатор как здание, помещение, сооружение, в котором проводятся азартные игры и (или) пари, предусматривающие получение выигрыша. Тем самым, прослеживается терминологическое противоречие между понятиями «вид деятельности» (ст. 6) и «здание, помещение, сооружение» (ст. 1). Эту коллизию необходимо устранить, сформулировав ст. 6 Закона «Об игорном бизнесе» следую-
щим образом:
«1. В Республике Казахстан осуществляются следующие виды деятельности в сфере игорного бизнеса:
1) проведение азартных игр в казино;
2) проведение азартных игр в зале игровых автоматов;
3) проведение азартных игр в букмекерской конторе;
4) проведение азартных игр в тотализаторе».
На наш взгляд, данное нововведение позволит предусмотреть признание участия в пари как формы азартной игры, а значит, что потребуется пересмотр положений, на полноту и качество законодательного регулирования организации и осуществления игорного бизнеса, проведения азартных игр.
Исходя из вышесказанного, также необходимо внести соответствующие изменения в статье 28 Закона Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 214-Ш «О лицензировании», в которой определяются виды деятельности в сфере игорного бизнеса, подлежащие лицензированию. Следует отметить, что управление координации игорного бизнеса Агентства Республики Казахстан по делам спорта и физической культуры осуществляет контрольные и реализационные функции в области регулирования туристской деятельности и игорного бизнеса, а также выдает лицензии на отдельные виды деятельности игорного бизнеса.
Далее, в результате анализа контрольно-разрешительных полномочий Комитета индустрии и туризма, считаем целесообразным в целях оптимизации разрешительной системы и в качестве поддержки предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса, объединить лицензирование букмекерской конторы с лицензированием тотализатора. Другими словами, если предъявляемые для получения лицензии к указанным видам деятельности требования схожи, то предлагается выдавать одну общую лицензию, где единственным отличием является разница в размере суммы вкладов, вносимых субъектами предпринимательства, размещаемых в банке второго уровня при условии выдачи вклада по первому требованию. При этом следует предусмотреть императивную норму об обязательности предоставления информации о движении денег на данном счете, для предотвращения растраты денег. Данную новеллу предлагаем изменить, тем самым сумма вклада будет единой - в размере 15000 МРП для букмекерских контор и для тотализаторов. Соответственно, предлагаем предусмотреть возможность обращаться заявителю
за лицензией в сфере игорного бизнеса на срок, равный либо менее 10 лет, поскольку действующее законодательство предусматривает срок выдачи лицензии исключительно на 10 лет.
Другой причиной неэффективности действующего законодательства в сфере игорного бизнеса является изобилие отсылочных норм. Например, в пункте 1 статьи 5 определено, что «государственное регулирование деятельности и контроль в сфере игорного бизнеса осуществляют уполномоченный орган и иные государственные органы в пределах их полномочий». Исходя из текста Закона, можно определить, что иными государственными органами в сфере игорного бизнеса являются Министерство финансов и бюджетного планирования, который осуществляет налогообложение игорного бизнеса, местные исполнительные органы, определяющие размещение казино и залов игровых автоматов, Национальный банк, осуществляющий контроль за исполнением банковского законодательства по формированию обязательного резерва организаторами игорного бизнеса. Целесообразно указать в Законе полномочия органов с целью исключения отсылочных норм.
Социальный и экономический эффект воздействия игорной индустрии в крупных городах имеет нераскрытый потенциал, в частности, в городах Астане и Алматы, сотрудниками Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) выявляются многочисленные факты деятельности нелегальных казино. Совершенствование правового регулирования игорного бизнеса положительно скажется на пополнении бюджета налогами, правовой защищенности работников, занятых в этой сфере. В этой связи требуется пересмотр положений, на полноту и качество законодательного регулирования организации и осуществления игорного бизнеса, проведения азартных игр. Так, согласно пп.2) п. 2 статьи 6 Закона «Об игорном бизнесе», деятельность он-лайн-казино запрещена на территории Казахстана. Однако, принимая во внимание современные тенденции и финансовые обороты, которые имеют место в онлайн-азартных играх по всему миру и запрет, закрепленный Законом на проведение игр в онлайн-казино. Поэтому казахстанские игроки играют на иностранных сайтах, оставляя свои деньги на зарубежных счетах. Тем самым бюджет Казахстана теряет значительные налоговые поступления. Следовательно, необходимо решить сложившуюся порочную практику, поскольку гражданин Казахстана без особых усилий может играть в онлайн-казино, где его права, как участника азартной игры, не запрещены.
Развитие технического и телекоммуникационного процесса страны, а именно доступность к глобальной сети интернет позволяет организации игорного бизнеса, например, усовершенствовать уровень его технического обслуживания, что представляет практический интерес к созданию в республике современного парка игрового оборудования, который бы соответствовал техническим стандартам мирового уровня. Следует сформировать в республике конкретные меры в мероприятиях по мониторингу обеспечения деятельности специальной компьютерной кассовой системы, которая наряду с защитой прав участников азартных игр, окажет практическую помощь в области налогообложения.
Выявлены другие слабые стороны законодательства. Так, в Законе весьма слабо урегулированы вопросы процедуры выплаты выигрышей, взаимоотношения между игорным заведением и клиентом практически никак не регламентированы. Например, выявленный в п. 4 ст. 14 Закона коррупционный фактор - широта дискреционных полномочий - позволяет двояко трактовать компетенцию организатора игорного бизнеса: как возможность совершать установленные нормой юридически значимые действия, так и возможность не предпринимать никаких действий. Другими словами, оценочное понятие, закрепленное в норме, позволяет свободно оценивать юридически значимые действия.
Далее, п. 2 ст. 15 Закона устанавливает «Правила проведения организатором игорного бизнеса азартных игр и (или) пари должны быть установлены в игорных заведениях на видном месте для ознакомления с ними участников азартных игр и (или) пари». Однако эти правила Законом нигде не оговорены. Следовательно, в стране до сих пор нет единых правил, по которым проводятся азартные игры. А это означает, что каждое заведение де-факто может проводить любые игры - хоть в рулетку, хоть в наперстки. Использование в норме формулировки «должны быть» не обязывает организаторов знакомить всех участников игорных заведений с правилами проведения игры или пари, т.к. законодательно не предусмотрена ответственность организатора игорного бизнеса за отсутствие таких правил на видном месте.
В ходе изучения Закона на предмет антикоррупционного анализа его реализации были выявлены дефекты норм, которые сами по себе не являются коррупциогенными факторами, однако могут способствовать совершению коррупционных правонарушений. Так, постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 февраля 2012 года № 244 утверждено Положение об
агентстве Республики Казахстан по делам спорта и физической культуры. так, в п. 1 данного Положения закреплены основные компетенции уполномоченного органа, где основной задачей является выработка предложений по формированию государственной политики в области физической культуры и спорта, а также государственное регулирование деятельности и контроль в сфере игорного бизнеса.
Отметим, что п.14 Положения установлены функции в соответствии с возложенными задачами на орган. Например, закрепленные в 2), 4), 34)-35) и 37)-38) функции касаются правосубъектности юридических лиц, их обязанностей и ответственности, а также основ организации и деятельности государственного органа, являющегося уполномоченным органом в сфере игорного бизнеса. вместе с тем, Положение регламентирующего деятельность агентства по объему шире, чем закрепленные в ст. 8 Закона полномочия государственного органа. Поэтому, считаем целесообразным привести нормы в соответствие.
в Законе используется термин «представитель казино» (п. 16) ст. 1), при этом сущность понятия не раскрывается. Представляется возможным, сформулировать данное понятие следующим образом: «Представитель игорного заведения - физическое лицо, состоящее в трудовых или гражданско-правовых отношениях с игорным заведением, уполномоченное на участие в азартных играх от имени организатора игорного бизнеса».
также пп. 13 ст. 1 Закона необходимо расширить организационно-правовую форму, в которой возможна организация игорного бизнеса. Следовательно, данная деятельность в сфере игорного бизнеса могут осуществлять индивидуальные предприниматели или коммерческие организации, созданные и зарегистрированные на территории Республики Казахстан. Предлага-
ем новую редакцию нормы: «Организатор игорного бизнеса - лицо, осуществляющее организацию и проведение азартных игр (пари) в форме индивидуального предпринимателя или коммерческой организации, созданной и зарегистрированной на территории Республики Казахстан, на основании лицензии, выданной в соответствии с требованиями, установленными законодательством Республики Казахстан.
Кроме того, п. 6 ст. 14 Закона устанавливает обязанность организаторов игорного бизнеса представлять справку в уполномоченный орган о наличии и движении денег по банковским счетам, открытым при заключении договора банковского вклада, не реже одного раза в шесть месяцев. Однако в ст. 388-1 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 30 января 2001 года № 155 предусматривающего административную ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан об игорном бизнесе не выявил норму, закрепляющую ответственность организатора игорного бизнеса при непредставлении справки о движении денег и (или) вкладов.
Игровой бизнес является специфичной сферой оказания услуг, обладающей в связи с уровнем развития общества потенциальной угрозой социальной стабильности. Поэтому необходимо усилить ответственность за допуск несовершеннолетних, увеличить налогообложение, утвердить перечень разрешительных игр - это только часть проблем, которые необходимо решить в ближайшее время. Более того, целесообразно ввести запрет на допуск и ведение специального списка лиц, признанных судом ограниченно дееспособными, а также лиц, одетых в форменную (уставную) одежду, за исключением случаев выполнения должностных обязанностей сотрудниками следствия, дознания, прокуратуры, иных должностных лиц, осуществляющих государственный контроль.
Бул мацалада К,азацстанныц цазгргг цогамыныц нацты талаптарына жауап берет1н ойын бизнес мэселелер1 бойынша Казацстан Республикасы зацнамасыныц практикалыц ЖYзеге асырылуыныщ взектг мэселелер1 царастырылган.
Негiзгi свздер: цуцыцтыц мониторинг, коррупцияга царсы талдау, зацшыгармашылыц, нормативт1к-цуцыцтыц актыер, мемлекетт1к органдар, ойын бизнес!.
В данной статье рассмотрены актуальные вопросы практической реализации законодательства Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса, которые отвечают реальным запросам современного общества Казахстана.
Ключевые слова: правовой мониторинг, антикоррупционный анализ, законотворчество, нормативно-правовые акты, государственные органы, игорный бизнес.
This article describes actual questions the practical realization of the legislation of the Republic of Kazakhstan on the issues the gambling business that are responsible the real needs of a modern society in Kazakhstan.
Keywords: legal monitoring, analysis of anti-corruption, lawmaking, regulations, government agencies, gambling industry.
Эсел Габиденкызы ^азбаева,
КР Зац шыгару институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгы ^олданыстагы НКД-ныц сыбайлас жем^орлывда ^арсы сараптамасы секторыныц жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к.
Ойын бизнес мэселелерi бойынша ^азакстан Республикасы заннамасынын практикалык жузеге асырылуыныц взектi мэселелерi
Казбаева Асель Габиденовна,
ведущий научный сотрудник сектора антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н.
Актуальные вопросы практической реализации законодательства Республики Казахстан по вопросам игорного бизнеса
Kazbayeva Asel Gabidenovna,
leading research fellow of the Center of legal monitoring of the Institute of Legislation of the Republic of Kazakhstan, c.j.s.
Actual questions of practical realization of the legislation of the Republic of Kazakhstan about the gambling business
