CC BY
33
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
то теперь учитываются два предшествующих календарных года. При этом для расчета берется количество календарных, а не реально отработанных дней.
В юридической литературе на протяжении последних десяти лет доказывается, что система уголовных наказаний, закрепленная в ст. 44 УК РФ, к сожалению, не несет карательного содержания, заложенного в них. Это в первую очередь касается обязательных и исправительных работ. Правда, в отличие от первых, исправительные работы являются более строгим видом наказания и назначаются только в качестве основного вида наказания: а) по основаниям, предусмотренным ст. 64 или ст. 80 УК РФ; б) взамен штрафа в случае злостного уклонения от его уплаты. Но, как свидетельствует практика, большинство осужденных к исправительным работам все-таки уклоняются от их отбывания. Может показаться странным, но уклоняться от отбывания исправительных работ осужденным выгодно. Теоретически, даже в случае если их определят на максимальный срок в два года, в соответствии с ч. 4 ст. 50 УК РФ исправительные работы могут быть заменены на 8 месяцев лишения свободы (240 дней исправительных работ разделим на 3 дня лишения свободы). Отбывать лишение свободы они будут в колонии-поселении, где на них распространяется закон об условно-досрочном освобождении. Реальность такова, что они уже через четыре месяца могут быть освобождены в соответствии со ст. 79 УК РФ. ф
Подполковник внутренней службы
а. в. перевозчиков,
слушатель факультета управления Академии ФСИН России, кандидат юридических наук
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МАТЕРИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СОТРУДНИКОВ УИС
Вопросы материальной ответственности сотрудников УИС представляют несомненный научный и прикладной интерес ввиду их недостаточной разработанности в научной литературе и законодательстве и одновременно большой актуальности и практической значимости. Так, по словам директора ФСИН России, в результате только одной коррупционной схемы «государству... был нанесен ущерб на десятки, а то и сотни миллионов рублей»1. В этой работе мы кратко остановимся на отдельных правовых и управленческих проблемах, которые возникают в практике работы руководителей учреждений и органов УИС при реализации ими юрисдикционных полномочий в этой сфере.
Говоря о правовой составляющей, следует отметить, что по данным анонимных опросов только 9,5 % сотрудников удовлетворяет качество нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление ведомственного государственного финансового контроля в учреждениях и органах ФСИН России; 23,8 % - скорее удовлетворяет, чем нет; 28,6 % - скорее нет, чем да; 19,0 % - совершенно не удовлетворяет2.
Если спроецировать эти цифры на моменты, которые касаются собственно материальной ответственности сотрудников как формы компенсации выявленного материального ущерба, то ситуация должна быть еще хуже. В нормативных правовых документах, регламентирующих порядок прохождения службы в УИС, вообще нет упоминаний о материальной ответственности сотрудников3. Вместе с тем многие положения о материальной ответственности нанимателя в них заложены, хотя термин «материальная ответственность» не употребляется
[эо]
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9 - 2011
[email protected] www.orfsin.ru
у_09_11.1паа зо
25.08.2011 14:20:52
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ни в том, ни в другом случае. При этом не следует думать, что такой перекос на практике всегда оборачивается в пользу сотрудника. Не урегулированы и большинство сопутствующих форм компенсации сотрудниками материального ущерба нанимателю, которые формально не рассматриваются как материальная ответственность. Например, невыплаты денежных средств за время прогула, за период отстранения от службы по вине сотрудника и т. д.
На практике этот правовой пробел восполняется за счет субсидиарного применения (по аналогии) норм главы 39 и иных положений Трудового кодекса Российской Федерации, регламентирующих материальную ответственность работника как стороны трудового договора, и другие схожие правоотношения. Применительно к государственным гражданским и муниципальным служащим это правило прямо закреплено в законе4, применительно к военнослужащим - по данному вопросу даже издан отдельный федеральный закон5, применительно же к сотрудникам правоохранительных органов - это правило предусмотрено лишь рядом ненормативных межведомственных программных документов и сложившейся судебной практикой6. Такая ситуация существует не один десяток лет, что естественным образом порождает немало сложностей.
Во-первых, с научно-теоретической точки зрения абсолютно ненормально, когда вопросы юридической ответственности решаются на основании аналогии закона.
Не исключается восполнение аналогией правового пробела в отношении отдельных процедурных или содержательных моментов, связанных с реализацией норм о юридической ответственности. Но в нашем случае законодательством не предусмотрена сама по себе возможность привлечения сотрудника к материальной ответственности как таковая. И, строго говоря, в настоящее время привлечение сотрудников УИС к материальной ответственности не основано на законе, а доводы высших судебных инстанций больше походят на поиск выхода из сложной юридической ситуации, чем на сугубо правовое и юридически безупречное решение.
Во-вторых, возникает резонный вопрос о том, почему в качестве аналога взят именно ТК РФ. Ведь в настоящее время существуют нормативные правовые документы, регламен-
тирующие правоотношения, которые значительно ближе и имеют больше общего с отношениями, возникающими при прохождении службы в правоохранительных органах, чем трудовые отношения. Это и федеральный закон о государственной гражданской службе, и федеральный закон о статусе военнослужащих, и другие документы.
Это отнюдь не праздный вопрос. Так, например, законодательством предусмотрено, что за большинство нарушений «военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и граждане, призванные на военные сборы, несут материальную ответственность в размере причиненного ими ущерба, но не более одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет»7. В большинстве же территориальных органов УИС по аналогии с документами, регламентирующими прохождение военной службы, до сих пор распространена практика ограниченной материальной ответственности сотрудников, но в еще меньших пределах (до одного оклада денежного содержания). А ТК РФ, в свою очередь, устанавливает значительно больший предел ограниченной материальной ответственности в размере до среднемесячного заработка. Этим же путем идет и судебная практика.
Таким образом, финансовые интересы учреждений и органов УИС в большинстве регионов ущемляются применением по аналогии одних правовых норм вместо других (гораздо более «аналогичных» по содержанию).
В-третьих, еще больше неопределенностей при реализации компенсационных мер, формально не связанных с материальной ответственностью сотрудников. Здесь также остро чувствуется дефицит прямого правового регулирования на фоне отсутствия в законодательстве единообразных подходов.
Если говорить о невыплате денежных средств за время прогула, то следует упомянуть действовавший ранее до 2002 года в УИС порядок, который предусматривал, что «сотрудникам, отсутствовавшим на службе без уважительных причин, оклад по занимаемой должности за время прогула не выплачивается»8. В настоящее время в органах внутренних дел действует другой порядок: «За время отсутствия на службе без уважительных причин (прогул) денежное довольствие не выплачива-
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9 - 2011 [email protected] www.orfsin.ru
Е
ется» .
у_09_11.1п<И 31
25.08.2011 14:20:53
ОРГАНИЗАЦИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аналогичным образом и во многих учреждениях и органах УИС сложилась практика полного вычета денежного довольствия за рабочий день (дежурную смену) сотрудника, допустившего прогул10. В некоторых регионах она подкреплена положительными судебными решениями со ссылками на статью 155 ТК РФ, регламентирующую порядок оплаты труда при невыполнении работником трудовых (должностных) обязанностей11.
Однако здесь могут возникнуть другие вопросы, в частности:
если исходить из этой аналогии, то не подлежит оплате не только время прогула, но и время опоздания на службу (самовольного убытия со службы). И наоборот, фактически отработанное время должно быть оплачено, хотя по установленным сейчас формам табелирования учет при прогуле отработанной части рабочего времени не обязателен;
сотрудник в период прогула не утрачивает специального звания и от выполнения связанных с ним юридических обязанностей не уклоняется. Поэтому насколько обосновано фактическое удержание у него за время прогула оклада по специальному званию и ряда компенсационных выплат в составе денежного довольствия, - пока до конца не ясно.
По нашему мнению, окончательные ответы на все поставленные вопросы должен дать подробный закон, регламентирующий прохождение правоохранительной государственной службы, или специальный закон о службе в уголовно-исполнительной системе. Без них юридически корректное и единообразное их решение невозможно.
В заключение обратим внимание еще на один - управленческий аспект проблем материальной ответственности сотрудников. И попробуем взглянуть на них не только глазами юрисконсульта, но и глазами руководителя учреждения или органа УИС.
ТК РФ предоставляет работодателю возможность привлечь своими правами работника к материальной ответственности и лишить его среднемесячного заработка. Учитывая, что заработная плата для большинства из нас является основным источником средств к существованию, это очень серьезная мера воздействия. Поэтому вполне оправданно желание законодателя «перестраховаться» от злоупотреблений работодателя, произвольного применения им подобных санкций без достаточных основа-
ний. Это выражается в различных правовых гарантиях работнику, которые в совокупности выливаются в сложную и ступенчатую процедуру привлечения его к материальной ответственности. Как следствие, возрастает и риск нарушений при реализации этой процедуры в процессе правоприменения. Поэтому следует признать законной и рациональной распространенную в УИС практику привлечения сотрудников к материальной ответственности только в исключительных случаях, когда сам подчиненный отказывается добровольно компенсировать причиненный по его вине материальный ущерб. Это значительно снижает риск ошибок и негативных правовых последствий, многие из которых сложно предвидеть до начала судебного разбирательства. Компенсация материального ущерба в добровольном порядке на основании письменного заявления работника - самый простой и предпочтительный вариант и для руководителя, и для юрисконсульта организации.
Другим источником затруднений при реализации мер материальной ответственности нередко становится одна из наиболее сложных проблем управления в УИС - проблема «работы на рейтинг» (а не на реальный результат). Это заметно и на примере работы ряда контрольно-ревизионных служб12. Когда размеры выявленного ущерба и количество лиц, привлеченных к материальной ответственности, становятся мерой качества их деятельности13, нередко получается так, что этот ущерб придумывается (например, за реально возникший выдается потенциально возможный ущерб) либо завышается, остается недоказанным, взыскивается не с того, с кого следует по закону, а с того, с кого легче взыскать, используя административные рычаги, и т. д.
Формализм финансового контроля порой порождает противоположную крайность -формализм при реализации мер материальной ответственности. И тогда якобы компенсированный по результатам ревизии ущерб через некоторое время возвращается руководителями (под предлогом «премиальных» и (или) других выплат) в обратном направлении реальным или мнимым нарушителям.
В таком случае, ни о каком воспитательном воздействии и педагогической эффективности мер материальной ответственности говорить уже не приходится. Определенный отрица-
Ф Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9 - 2011 [email protected] www.orfsin.ru
у_09_п.шаа 32
Ф
25.08.2011 14:20:53
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
тельный эффект системы рейтингов и крайне низкий уровень доверия к ведомственной статистике хорошо известны и практическим работникам, и специалистам, и руководству страны.
1 Коррупционеры чуть не оставили исправительные зоны без систем охраны // Росс. газ. 2010. № 259. 17 ноября.
2 См.: Карпов Э. Финансовый контроль в УИС // Ведомости УИС. 2009. № 12. С. 30.
3 См.: Постановление Верховного Совета РФ от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» и приказ Минюста России от 06.06.2005 № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» / СПС «КонсультантПлюс».
4 Статья 73 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статья 3 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / СПС «КонсультантПлюс».
5 Федеральный закон от 12.07.1999 № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» / СПС «Консультант-Плюс».
6 См., например: Определение Верховного Суда РФ от 26.12.2005 № 78-Г05-72 / СПС «Консультант-Плюс».
7 Статья 4 Федерального закона от 12.07.1999 № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» / СПС «Консультант-Плюс».
8 Приказ МВД РФ от 25.06.1993 № 300 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» / СПС «КонсультантПлюс».
9 Приказ МВД РФ от 14.12.2009 № 960 «Об утверждении Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» / СПС «КонсультантПлюс».
10 См., например: указание УФСИН России по Ярославской области от 28.07.2006 № 78/014-5544.
11 См., например: архив Кировского районного суда г. Ярославля дело № 2-394/09 по иску Кошлева Д. А. к УФСИН России по Ярославской области и ФБУ «Управление по конвоированию УФСИН России по Ярославской области».
12 См.: приказ Минюста России от 14.07.2008 № 467 «Об утверждении форм отчетности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний о результатах контрольно-ревизионной работы и инструкций по их заполнению» / СПС «КонсультантПлюс».
13 Об объективных критериях оценки эффективности работы контрольно-ревизионных подразделений УИС см.: Белов М. Ю. Система контрольно-аналитического обеспечения приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы. Автореф. дис... канд. эконом. наук. Воронеж, 2009. С. 17-19. ф
Ведомости уголовно-исполнительной системы № 9 - 2011 [email protected] www.orfsin.ru
[зз]
у_09_11.1паа зз
Ф
25.08.2011 14:20:53
