CC BY
66
УДК 332.122
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ
© Владислав Васильевич ГУРЕЕВ
Управление ФНС России по Тамбовской области, г. Тамбов, Российская Федерация, начальник аналитического отдела, e-mail: [email protected]
В конце 2011 г. Всероссийским советом местного самоуправления были направлены в Правительство Российской Федерации предложения по укреплению доходной базы местных бюджетов. Вопрос децентрализации налоговых полномочий также прозвучал в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В статье рассматриваются перспективы реализации предлагаемых инициатив.
Ключевые слова: местные бюджеты; местные налоги; нормативы отчисления; расходные обязательства.
В последнее время вопросы перераспределения финансовых ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов, изменения структуры межбюджетных трансфертов достаточно оживленно обсуждаются на всех уровнях власти.
Толчком к возобновлению дискуссии о децентрализации налоговых полномочий, соотношении федеральных и местных налогов стало выступление Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на состоявшемся в ноябре 2011 г. в г. Хабаровске президиуме Госсовета. На заседании президиума Д.А. Медведев отметил: «Распределение
бюджетных средств должно смещаться в пользу регионов и муниципалитетов... нам нужна понятная и прозрачная система финансовых стимулов. И ввести их нужно и можно прежде всего через межбюджетные отношения, продолжая работу по разграничению полномочий между отдельными ветвями власти» [1].
После состоявшегося в ноябре 2011 г. «круглого стола» на тему: «Справедливое распределение финансовых средств в регионы и муниципалитеты как условие повышения качества жизни граждан» конкретные предложения по укреплению доходной базы местных бюджетов Всероссийским советом местного самоуправления (далее - ВСМС) были направлены в экспертные группы двух вице-премьеров Д.Н. Козака и А.Г. Хлопонина.
Уже в декабре 2011 г. в качестве приоритетного направления, требующего пристального внимания Правительства Российской Федерации, вопрос расширения полномочий
регионов и органов местного самоуправления прозвучал в ежегодном послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию: «В Государственную Думу будет внесен пакет законопроектов о децентрализации. Его реализация позволит провести серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов.
Будут значительно расширены источники доходов региональных и местных бюджетов, в том числе собственные... В частности, будут постепенно отменяться федеральные льготы по региональным и местным налогам. В ряде регионов начнется взимание налога на недвижимость взамен имущественных налогов.
Муниципалитеты должны получить солидную и прогнозируемую финансовую основу для своей деятельности» [2].
Рассмотрим основные предложения ВСМС и Президента Российской Федерации Д.А. Медведева по совершенствованию налогового и бюджетного законодательства с проекцией на Тамбовскую область, а также предложим свое видение перспектив реализации предлагаемых инициатив.
- Введение местного налога на недвижимость, который заменит земельный налог и налог на имущество физических лиц. Налог предполагается взимать на основе рыночной стоимости недвижимого имущества.
На налог на недвижимость возлагаются большие надежды в части пополнения местных бюджетов. Налог должен был появиться уже в 2013 г., но единый налог получится
ввести не ранее 2017 г. «У нас долго не будет единого налога на недвижимость. Это наша общая позиция - Минфина, ФНС и наша позиция», - заявила министр экономического развития Э.С. Набиулина [3].
Это связано, во-первых, с незавершенностью формирования единого кадастра недвижимого имущества; во-вторых, - с отсутствием достаточного массива регулярно обновляемых и достоверных данных о реальных рыночных ценах сделок с недвижимостью.
Вместе с тем даже при условии введения единого налога на недвижимость не стоит переоценивать его значение. Так, по итогам
2010 г. (в 2011 г. налог на имущество физических лиц не исчислялся в связи с изменениями, внесенными федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 229-ФЗ) поступление земельного налога и налога на имущество физических лиц в целом по Российской Федерации составляли всего 15 % всех налоговых доходов местных бюджетов, по Тамбовской области - 23 % [4, 5].
Помимо существенных государственных расходов на поддержание актуальности налоговой базы (проведение регулярной переоценки, включая компьютерное обеспечение и поддержку в актуальном состоянии программного обеспечения, подготовка и содержание профессиональных оценщиков), ожидается достаточно низкая его собираемость. Несмотря на предполагаемые льготы для малообеспеченных граждан, при исчислении налога от рыночной стоимости недвижимого имущества многие граждане будут не способны его заплатить. Естественно предположить более низкий уровень собираемости налога на недвижимость по сравнению с аналогичным показателем отдельно по действующим в настоящее время земельному налогу и налогу на имущество физических лиц.
Таким образом, налог на недвижимость не будет определяющим в структуре доходов местных бюджетов, предоставит намного меньше предполагаемых средств и, естественно, не сможет покрыть значительную часть расходных обязательств муниципалитетов.
- Закрепление в полном объеме за местными бюджетами поступлений от налога, взимаемого в связи с применением
упрощенной системы налогообложения, а также налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения.
Закрепление в полном объеме за местными бюджетами вышеуказанных доходных источников (сейчас налоги в полном объеме зачисляются в бюджет субъекта) также практически ничего не меняет. Рассмотрим вероятность подобного перераспределения налогов на примере Тамбовской области.
В 2011 г. потребность муниципалитетов в ресурсах оценивается в целом по Тамбовской области на уровне 16,7 млрд руб., из которых по данным отчета по форме № 1-НМ «Отчет о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации» за 2011 г. налоговые доходы составляют 4,2 млрд руб., или всего лишь 25 %. Поступления в 2011 г. налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, составило почти 600 млн руб. (включая поступление налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения) [5].
При условии передачи в местные бюджеты вышеуказанных доходных источников по нормативу 100 %, доля налоговых доходов муниципалитетов увеличится всего лишь на 4 процентных пункта и составит 30 % от потребности местных бюджетов в финансовых ресурсах.
- Взимание налога на доходы физических лиц по месту жительства (регистрации) налогоплательщика.
В последнее время все чаще звучат предложения о взимании налога на доходы физических лиц по месту жительства (регистрации) налогоплательщика. Проблема заключается в том, что в бюджеты субъектов Российской Федерации не поступает налог на доходы физических лиц от жителей, основное место работы которых расположено на территории других субъектов Российской Федерации, при том, что основные государственные (в т. ч. и муниципальные) услуги они получают по месту жительства.
Обсуждение подобных изменений Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) в отношении перераспределения налога на доходы физических лиц на фе-
деральном уровне ведется довольно давно, в т. ч. на уровне Правительства Российской Федерации. Однако в связи со значительными техническими сложностями реализации таких инициатив, в реальные конкретные решения они до настоящего времени не воплотились.
С августа 2011 г. в Государственной Думе на рассмотрении находится законопроект № 535738-5 «О внесении изменений в статью 226 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (об обязанности налогового агента уплачивать налог на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика)».
В действующей редакции п. 7 ст. 226 НК РФ совокупная сумма налога, исчисленная и удержанная налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, уплачивается в бюджет по месту учета налогового агента в налоговом органе [6]. В случае самостоятельного исчисления и уплаты налога физическими лицами, в соответствии с п. 6 ст. 227, п. 4 ст. 228 НК РФ налог на доходы физических лиц уплачивается по месту учета (жительства) налогоплательщика [6].
Вместе с тем Минфин России дал отрицательное заключение на законопроект, т. к. он не содержит конкретных механизмов исполнения работодателями обязанности перечислять налог на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика. По мнению финансового ведомства, принятие законопроекта приведет к усложнению налогового администрирования. Работодателям придется учитывать место прописки каждого своего сотрудника и вместо одного платежного поручения выписывать платежные поручения на каждого работника на перечисление налога в зависимости от его места жительства, либо работники будут вынуждены самостоятельно подавать налоговую декларацию в налоговый орган по месту регистрации. Это приведет к усложнению налогового контроля за правильностью удержания и перечисления в бюджет налога на доходы физических лиц и вполне вероятное в связи с этим снижение поступлений налога.
Кроме того, предлагаемый порядок уплаты налога на доходы физических лиц может привести к ограничению права на труд в крупных мегаполисах, где работодатель при
трудоустройстве будет отдавать предпочтение тем работникам, на которых отдельно не нужно будет формировать платежку на перечисление налога на доходы физических лиц.
Еще одна проблема заключается в том, что многие граждане фактически проживают не там, где зарегистрированы, а также могут и не иметь регистрации по месту своего жительства, несмотря на то, что они проживают в данном субъекте. Например, в случае, когда ими уже приобретена квартира или дом, а объект недвижимости еще не сдан в эксплуатацию.
Следует отметить, что предложение по взиманию налога на доходы физических лиц по месту жительства (регистрации) налогоплательщика справедливое и соответствует идее децентрализации финансовых потоков в масштабах страны и должно положительно отразиться на пополнении доходной базы муниципалитетов. Хотя, в этом случае велика вероятность роста у муниципалитетов иждивенческих настроений, тогда как их основная задача - это создание новых производств, рабочих мест и привлекательных условий жизни для населения, для того, чтобы жители не уезжали на заработки в другие регионы.
Вместе с тем данное предложение должно быть реализовано без участия работодателей, т. е. на уровне бюджетного законодательства, где должны быть закреплены принципы перераспределения налога между бюджетами. Перераспределение должно осуществляться только на уровне налоговых органов и органов федерального казначейства. Работодателей предлагаемые изменения затрагивать не должны.
В соответствии с п. 2 ст. 230 НК РФ налоговые агенты обязаны ежегодно до 1 апреля представлять в налоговый орган по месту своего учета сведения о доходах физических лиц за истекший год и суммах начисленных, удержанных и перечисленных в бюджетную систему Российской Федерации за год налогов по форме 2-НДФЛ «Справка о доходах
физического лица за 20____год» [6]. Справка
содержит информацию об адресе места жительства в Российской Федерации физического лица - получателя дохода, т. е. куда налог должен быть зачислен. Таким образом, на основании справок о доходах физических лиц по форме 2-НДФЛ возможно определить, какую сумму налога, например, город-
ской бюджет должен перечислить в соседние муниципалитеты.
Стоит также отметить, что проблема справедливого перераспределения налога на доходы физических лиц наиболее остро стоит в г. Москве и граничащих с ней регионах. Поэтому, прежде чем применять разработанный механизм на территории всей страны, необходимо апробировать его в рамках отдельного пилотного проекта на г. Москве, предусмотрев переходный период.
Кроме того, целесообразно предусмотреть механизм пересмотра сумм отчислений налога на доходы физических лиц при отсутствии у муниципалитета положительной динамики в организации новых производств, увеличении жилищного строительства, развитии социальной инфраструктуры и улучшения условий жизни проживающих на территории граждан.
- Отмена преференций по земельному налогу для ряда федеральных учреждений.
В настоящее время в соответствии с п. 3 и п. 2 ст. 389 НК РФ не признаются объектом налогообложения земельным налогом земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд [6]. В основном это объекты Министерства обороны Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии со ст. 395 НК РФ освобождены от налогообложения организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации - в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций, а также организации - в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования [6].
В связи с представлением вышеуказанных преференций, по оценке УФНС России по Тамбовской области, муниципалитеты региона ежегодно недополучают порядка 500 млн руб., в т. ч. более 15 млн руб. по льготам, установленным ст. 395 НК РФ.
Включение в налогообложение земельным налогом земель для обеспечения обороны и безопасности должно побудить государственных собственников к инвентаризации самих объектов налогообложения, а в
дальнейшем, к их рациональному использованию. В большей степени это касается земель Министерства обороны Российской Федерации. «Вводя даже минимальные ставки по налогу, мы тем самым стимулируем работу по анализу того комплекса имущества, который есть, и возможную реализацию части этого комплекса», - отметил глава Минфина России А.Г. Силуанов1.
- Закрепление за местными бюджетами дополнительных отчислений от налоговых доходов, на развитие налогооблагаемой базы которых могут влиять органы местного самоуправления (от налога на прибыль организаций, налога на добавленную стоимость, в какой-то мере, налога на имущество юридических лиц и транспортного налога).
Увеличение нормативов отчислений отдельных налогов в пользу муниципалитетов, естественно, подразумевает распределение полномочий. Вместе с тем к увеличению расходных обязательств по полномочиям в ближайшем будущем многие органы местного самоуправления просто не готовы ни организационно, ни материально. А отсутствие в муниципалитетах квалифицированных управленцев ставит под сомнение качественную реализацию подобных инициатив.
Как было уже показано на примере закрепления за муниципалитетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, увеличение размеров нормативов отчислений от налогов, по большому счету, ничего не меняет. Данная мера способна лишь обеспечить в полном объеме такие необходимые расходы как выплата заработной платы и оплата коммунальных услуг.
Кроме того, единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов делают систему перераспределения доходов более прозрачной, но менее гибкой, не учитывающей особенности функционирования каждого муниципалитета (численность и структура населения, степень развития основных видов экономической деятельности, торговли, социальной сферы).
1 Высказывания А.Г. Силуанова информационным агентствам на III ежегодном деловом форуме «Финансовый форум России».
Например, закрепление за муниципалитетами отчислений от налога на добавленную стоимость (далее - НДС) весьма рискованно. Дело в том, что налоговая база НДС очень мобильна и по территории размещена крайне неравномерно.
Для муниципалитетов, на территории которых реализуются крупные инвестиционные проекты, может возникнуть риск значительных сумм возмещений НДС из бюджета за счет превышения суммы налоговых вычетов, предъявленных по подрядным работам заказчиками-застройщиками при проведении капитального строительства. Такая ситуация, при которой возможно только возмещение из бюджета значительных сумм НДС (суммы возмещения могут многократно превышать объемы поступлений всех собираемых на территории налоговых доходов), может коснуться, в основном, небольшие сельские поселения, которые составляют преобладающую часть территории Российской Федерации, и может продолжаться на протяжении ряда лет.
В отношении закрепления за местными бюджетами отчислений транспортного налога стоит отметить, что этот налог является одним из доходных источников созданных в
2011 г. дорожных фондов.
Решение проблемы видится в перестройке самих межбюджетных отношений, в развитии программно-целевого метода формирования местного бюджета. Данный метод заключается в определении муниципалитетом в рамках своих полномочий приоритетных направлений развития муниципального образования с составлением экономически обоснованных расчетов потребности в финансовых ресурсах. Однако в муниципалитетах, как уже было отмечено, практически отсутствуют специалисты, способные сформулировать приоритетные направления развития и произвести квалифицированный расчет необходимых финансовых ресурсов.
Таким образом, предлагаемые инициативы способны, в какой-то мере, повысить финансовую независимость муниципалитетов. Однако при соотношении потребности органов местного самоуправления в финансовых ресурсах и налоговых доходов на уровне один к трем в полной мере обеспечить финансами муниципалитеты для качественной реализации свои полномочий в соответствии
с федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» только предлагаемых мер не достаточно.
Вместе с дополнительными финансовыми ресурсами органам местного самоуправления придется взять на себя часть полномочий, делегированных до этого федеральным и региональным органам власти. К увеличению расходных полномочий муниципалитеты пока не готовы.
Кроме того, в предлагаемых изменениях отсутствуют механизмы стимулирования органов местного самоуправления к самостоятельному повышению собираемости налогов, наращиванию собственного налогового потенциала, обеспечению достойного качества жизни на подведомственных территориях. Проблему самостоятельности местных бюджетов предлагается решить только за счет фискального инструмента без существенной перестройки всего механизма предоставления межбюджетных трансфертов. Предоставление дополнительных финансовых ресурсов также потребует пересмотра самой структуры органов местного самоуправления, возможно создание в регионах т. н. центров роста, вокруг которых будут развиваться остальные муниципальные образования.
В любом случае реформа давно назрела, однако проводить ее надо достаточно продуманно и взвешенно в комплексе с вопросами реорганизации механизма предоставления межбюджетных трансфертов и организационной структуры самих органов местного самоуправления.
1. Центр перемещается в регионы // Российская газета. 2011. 14 нояб.
2. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 г. // Российская газета. 2011. 23 дек.
3. Информационный материал с официального
сайта Информационного агентства ФИНМАРКЕТ. URL: http://www.finmarket.ru/z/nws/
hotnews.asp?id=2653904.
4. Статистическая налоговая отчетность с официального сайта ФНС России. URL: http:// www.nalog.ru/nal_statistik/statistic/otchet_svod/ 3827842/.
5. Статистическая налоговая отчетность с официального сайта Управления ФНС России по
Тамбовской области. иКЬ: http://www.r68. nalog.ru/statistic/sv_otch68/3752175/.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (ред.
от 30.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. № 32. Ст. 3340.
Поступила в редакцию 12.04.2012 г.
UDC 332.122
ACTUAL QUESTIONS OF FINANCIAL RESOURCES DECENTRALIZATION
Vladislav Vasilevich GUREYEV, Office of Federal Tax Service of Russia in Tambov region, Tambov, Russian Federation, Head of Analytical Department, e-mail: [email protected]
The All-Russian Council of Local Government directed to the Government the proposals to strengthen the revenue base of local budgets in late 2011. The question of decentralization of fiscal powers sounded in annual message of President of Russian Federation Federal Assembly. The article discusses the prospects of implementing the proposed initiatives.
Key words: local budgets; local taxes; regulations charges; expenditure commitments.
