CC BY
64
ИССЛЕДОВАНИЕ
1 1 Сысоев А.П. , Суханова Н.В.
1 Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
Актуальные проблемы развития высшего образования
в российских регионах
АННОТАЦИЯ:
В статье исследуются институциональные изменения, которые произошли в региональном высшем образовании в связи с принятием ФЗ № 273 «Об образовании в Российской Федерации». Показана роль майских (2012 г.) Указов Президента РФ, законодательных и нормативных правовых актов субъектов РФ, приказов и распоряжений Минобрнауки РФ в модернизации и развитии регионального высшего образования. В заключении статьи содержатся краткие выводы, отражающие позицию авторов по совершенствованию организации регионального высшего образования, улучшению его содержания и качества. Данная публикация может быть полезна сотрудникам региональных министерств (департаментов) образования, научным и практическим работникам, интересующимся вопросами повышения креативности отечественного высшего образования.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: высшее образование, объединение вузов, оптимизация деятельности вузов, платное обучение, Минобрнауки РФ, субъекты Федерации
JEL: C61,123, I28, R10
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Сысоев А.П., Суханова Н.В. Актуальные проблемы развития высшего образования в российских регионах // Креативная экономика. — 2016. — Т. 10. — № 3. — С. 259-278. — doi: 10.18334/ce.10.3.35039
Сысоев Александр Петрович, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник лаборатории институционального анализа, экономический факультет, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова ([email protected])
Суханова Наталия Виленовна, кандидат экономических наук, научный сотрудник лаборатории институционального анализа, экономический факультет, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
ПОСТУПИЛО В РЕДАКЦИЮ: 15.03.2016 / ОПУБЛИКОВАНО: 31.03.2016
ОТКРЫТЫЙ ДОСТУП: http://dx.doi.org/10.18334/ce.103.35039
(с) Сысоев А.П., Суханова Н.В. / Публикация: ООО Издательство "Креативная экономика"
Статья распространяется по лицензии Creative Commons CC BY-NC-ND (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/) ЯЗЫК ПУБЛИКАЦИИ: русский
Введение
В соответствии со ст. 69 ФЗ №273х целью высшего образования (ВО) является обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагогической квалификации. В связи с чем основной задачей отечественного высшего образования по реализации вышеназванной цели является подготовка высококвалифицированных кадров через систему высшего образования: бакалавриат, магистратуру и специалитет.
Недостаток в России вышкоквалифицированного кадрового потенциала, в первую очередь в сфере научно-инновационной деятельности, является одним из сдерживающих факторов при разработке крупных инвестиционных проектов национального и международного масштабов, тормозом успешного развития инновационных секторов российской экономики. При этом в нашей огромной стране государственные задачи в области подготовки кадров, повышения их квалификации и переподготовки не могут быть успешно решены без активного участия в этом процессе субъектов РФ. Конституция РФ рассматривает вопросы образования как находящиеся в сфере совместного ведения федерального и регионального законодательства.
Сфера правового регулирования в рамках образовательных правоотношений, находящаяся в компетенции субъектов РФ, способна оказывать существенное влияние на уровень и качество развития всей системы образования в стране. В настоящее время для России и ее регионов, представителей частного бизнеса весьма актуальной является проблема обеспечения потребностей экономики квалифицированными кадрами. Не менее остро перед отечественной экономикой стоит и вопрос об обеспечении баланса между количеством и качеством выпускников вузов и реальными потребностями социально-экономического развития страны в целом и отдельных ее регионов.
В условиях динамично меняющегося общества региональная система высшего образования не может оставаться неизменной. Несмотря на то, что общегосударственные стандарты и требования в
1 Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации».
области образования едины для всех субъектов РФ и зафиксированы в соответствующих законодательных и нормативно правовых актах, каждый регион имеет свои социально-экономические, национальные и территориальные особенности развития, которые находят отражение в региональном законодательстве.
Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между различными уровнями публичной власти и самостоятельность субъектов РФ в сфере правового регулирования отечественные юристы признают одними из самых сложных. Данные положения прописаны в Конституции РФ и регулируют законотворческую деятельность субъектов РФ. Более детально разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти в нашей стране определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в ред. от 13 июля 2015 г.). Что же касается сферы высшего образования, то кардинальные изменения здесь в отношении полномочий органов государственной власти субъектов РФ произошли с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273 «Об образовании в Российской Федерации». В соответствии со статьей 29 данного закона к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования относятся:
— принятие законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ в области образования;
— установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансового обеспечения образовательных учреждений;
— разработка и реализация региональных программ развития образования;
— участие в разработке на основе государственных стандартов основных образовательных программ с учетом региональных, национальных и этнокультурных особенностей и т.д.
Характеристика региональной системы высшего образования
Необходимо отметить, что принятый 29 декабря 2012 г. ФЗ № 273 дал толчок к активному нормотворчеству на региональном уровне, послужил своеобразным импульсом для качественной переработки ранее действовавших законов и нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам высшего образования. Так, в соответствии с законом
г. Санкт-Петербурга «Об образовании в г. Санкт Петербурге»2, пересмотрены направления деятельности органов власти города по развитию образованию; разработаны новые формы участия органов государственной власти и органов городского самоуправления, образовательных учреждений и организаций в этом процессе; закреплен порядок разработки целевой государственной программы развития образования в городе, а также формы реализации инновационных проектов и программ образовательными организациями и т.д.
С принятием закона Архангельской области «Об образовании в Архангельской области»3 создаются организационно-экономические условия для развития научно-образовательного потенциала в профессионально образовательных организациях региона и обеспечивается стимулирование их экспериментально-инновационной деятельности в интересах социального и экономического развития области.
Законом Краснодарского края «Об образовании в Краснодарском крае»4 установлены правовые, организационные и экономические особенности функционирования системы образования в крае, определены полномочия органов государственной власти края в сфере образования, установлены меры социальной поддержки участников образовательных отношений; рекомендован порядок привлечения работодателей к разработке учебно-программной документации и т.д.
Проведенное исследование показало, что все реже в субъектах РФ принимаются законы, идентичные по названию с ФЗ № 273, многие регионы принимают более конкретные, специальные законы. Например, не об образовании вообще, а о государственной политике в области образования, о государственной поддержке образования, об особенностях организации образования. Все больший упор делается на управление образованием в конкретном субъекте Федерации с учетом социально-экономических особенностей региона. По аналогии с федеральным законодательством на уровне регионов правовые нормы, регулирующие отношения в сфере образования, могут содержаться как в «профильных», так и «непрофильных» законодательных и нормативных правовых актах.
2 Закон Санкт-Петербурга от 17.07.2013 № 461-83 «Об образовании в Санкт-Петербурге».
3 Закон Архангельской области от 02.07.2013 № 712-41-ОЗ «Об образовании в Архангельской области».
4 Закон Краснодарского края от 16.07.2013 № 2770-КЗ «Об образовании в Краснодарском крае».
«Непрофильные» правовые акты — отдельный блок региональных нормативных правовых актов, регулирует вопросы трудоустройства молодежи, вопросы социальной и трудовой адаптации, определяет порядок оказания помощи некоторым категориям обучающихся граждан (сиротам, инвалидам, одиноким матерям и т.д.). Отдельные нормы образовательного права могут также содержаться в региональных актах, регулирующих деятельность образовательных учреждений в сферах, смежных с образованием. Например, в законах субъектов РФ «О науке и научно-технической деятельности», «О молодежи», «Об адаптации молодых специалистов на производстве» и т.д.
В рамках реализации региональных программ развития образования, разрабатываемых на основе аналогичных федеральных целевых программ, разрабатывается нормативная правовая база, необходимая для обеспечения целей, задач и механизмов реализации государственной политики регионов в области высшего образования. Одной из ключевых особенностей мероприятий региональных программ развития ВО является институциональный характер планируемых изменений: развитие образовательной инфраструктуры и методов среднесрочного прогнозирования потребностей субъектов РФ в кадрах высокой квалификации; внедрение механизмов разработки и профессионально-общественной экспертизы образовательных программ.
Проведенное исследование показало, что все рассмотренные нами региональные программы развития высшего образования содержат план мероприятий, предусматривающий разработку и реализацию мер, направленных на модернизацию систем ВО с учетом требований ФЗ № 273, а содержание программных мероприятий по развитию образования в регионах (на 2013-2015 годы) предусматривает широкий спектр мероприятий. Среди них:
— внедрение новых финансово-экономических механизмов;
— обновление материально-технической базы;
— совершенствование региональной системы высшего образования;
— формирование профессионально-образовательных кластеров;
— более широкое использование государственно-частного и муниципально-частного партнерства;
— совершенствование методов формирования и выполнения государственного регионального задания на подготовку специалистов на
основе системы прогнозирования и мониторинга кадровых потребностей субъекта РФ;
— обновление содержания профессиональных образовательных программ по приоритетным для региона направлениям; внедрение современных методов оценки качества высшего образования, включая создание единой системы оценки и сертификации квалификации выпускников и т.д.
Следует отметить, что региональные программы развития ВО разрабатываются на среднесрочный либо долгосрочный период и реализуются на принципах межведомственного взаимодействия и частично на основе государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
В соответствии с ФЗ № 273 участие регионов в реализации приоритетов и целей государственной политики в сфере высшего образования планируется через координацию плана деятельности Минобрнауки РФ на 2013—2018 годы и план мероприятий («дорожную карту»), в которых для каждого субъекта РФ определены ключевые задачи и направления развития. Так, например, в Москве успешно реализуется городская целевая программа (ГЦП) развития образования «Столичное образование», которая устанавливает цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере образования города. В рамках программы осуществлен переход на новые федеральные государственные стандарты, изменена региональная системы оценки качества образования, введена система целевых индикаторов ее реализации, позволяющих объективно оценить выполнение поставленных задач.
Основными задачами программы «Столичное образование» являются:
— обновление содержания и технологий образования в соответствии с образовательными запросами населения и перспективными тенденциями рынка труда;
— формирование инфраструктуры образовательных услуг;
— ликвидация диспропорций и зон низкого качества в системе
ВО;
— расширение предложения образовательных услуг для иностранных специалистов, работающих в городе;
— превращение вузов в «локомотивы» модернизации образования
и т.д.
Комплексная программа развития образования на 2013—2020 годы5 принята и в Санкт-Петербурге. Целью программы является кадровое обеспечение модернизации и технологического развития экономики; развитие системы ВО и его взаимодействие с рынком труда; повышение эффективности использования потенциала системы ВО; разработка предложений и оказание содействия формированию сетевых университетов (консорциумов); оказание содействия в проведении эксперимента по созданию прикладного бакалавриата и перехода на многоуровневую систему подготовки специалистов; организация разработки методики формирования государственного заказа по подготовке специалистов; развитие материально-технической базы вузов и т.д.
Анализ многих региональных целевых образовательных программ позволяет обратить внимание на следующие трудности в их разработке и реализации: слабая увязка заявленных целей с задачами и мероприятиями по их достижению; ограниченное финансирование мероприятий по приоритетным направлениям развития высшего образования; дисбаланс между ожидаемыми и реальными результатами; дублирование и неправомочное финансирование родственных программных мероприятий; отсутствие единой для всех участников программы оценки их эффективности, и т.д.
Следует отметить, что региональными программами развития образования среди направлений развития не предусматривается мониторинг и выявление пробелов и недостатков в правовом регулировании деятельности ВО. Хотя оценка полноценности, достоверности и качества правового регулирования высшего образования является весьма важной для всех 85 субъектов РФ.
В последнее время стратегия социально-экономического развития РФ все в большей мере ориентируется на переход к политике поляризованного развития, т.е. к определению и поддержке регионов — «локомотивов роста». Однако, как показывает зарубежный опыт, принцип такого развития эффективен только тогда, когда в регионах появляется сеть полюсов роста разного уровня (наличие в регионе научно-образовательного центра мирового или федерального значения; регион имеет высокий научно-технический, интеллектуальный,
5 Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 23.04.2013 № 32-рп «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы образования и науки в Санкт-Петербурге на период 2013-2018 годов».
кадровый и социально-экономический потенциал и т.д.). В связи с чем в высокоразвитых субъектах РФ в качестве одной из точек роста должен более широко использоваться механизм создания системы региональных кластеров в области образования, направленный на развитие и реализацию конкретных преимуществ регионов.
Институциональное регулирование высшего образования в субъектах РФ
Как известно, 7 мая 2012 г. Президентом РФ В.В. Путиным был подписан ряд Указов, определивших основные направления социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу6. Значительная часть положений данных Указов прямо или косвенно касается сферы образования. Так, с учетом поставленных в Указах задач во всех Федеральных округах разработаны стратегии социально-экономического развития до 2020 г., учитывающие и вопросы высшего образования. Например, в стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа (ЦФО) обращается внимание на необходимость постоянного повышения качества высшего образования, изменения содержания образовательных программ в высших учебных заведениях с учетом потребности рынка труда.
В стратегии указываются и направления реализации данных
задач:
— оптимизация учреждений ВО;
— создание широкой сети образовательных учреждений профессионального образования, реализующих образовательные программы разного уровня;
— организация системы общественной сертификации и контроля качества высшего образования и т.д.
В документе подчеркивается, что развитие высшего образования должно быть направленно на полное обеспечение потребностей экономики округа в квалифицированных трудовых ресурсах. Примерами такого развития являются проекты создания в ЦФО: университетского комплекса инновационного типа в Калужской области с включением в его состав структурных подразделений в рамках начального и среднего профессионального образования, а также ресурсных центров коллективного пользования научным оборудованием; университета комплексного развития сельских территорий в Тамбовской области.
6 Целевые показатели и основные направления реализации Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Кроме того, стратегия социально-экономического развития ЦФО предусматривает интенсивное формирование центра кластерного развития промышленности на базе Тамбовского государственного технического университета.
Помимо этого, во исполнение майских Указов Президента РФ в рамках госпрограммы «Развитие образования на 2013—2020 годы» увеличено финансирование государственной поддержки ведущих высших учебных заведений страны в целях повышения их конкурентоспособности среди лучших мировых научно-образовательных центров.
Так, в соответствии с данной госпрограммой намечено, что к 2020 г. не менее пяти российских университетов должны войти в число 100 наиболее престижных мировых вузов: «Топ-100» по версии QS World University Rankings7. На реализацию этой задачи 15 лучшим российским университетам (помимо МГУ им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета), отобранным по результатам конкурса, планировалось выделить около 76 млрд рублей. Следует отметить, что в ноябре 2015 г., в соответствии с решением Правительства РФ, количество университетов, участвующих в данной программе, увеличилось еще на 6. При этом намечено увеличить и общее финансирование этих университетов: с 12,5 млдр рублей в 2015 г. до 14, 5 млрд рублей в 2016 и в 2017 годах8.
Важно отметить, что в число лучших попали 12 ведущих региональных университетов: Дальневосточный федеральный университет, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Новосибирский государственный университет, Самарский аэрокосмический университет им. С.П. Королева, Казанский федеральный университет, Томский государственный университет, Томский политехнический университет, Уральский университет им. Б.Н. Ельцина, Балтийский федеральный университет им. И. Канта,
/О и 1 «_» гр и «_»
Сибирский федеральный университет, Тюменский государственный университет и Южно-Уральский государственный университет. Это
7 В соответствии с данным рейтингом оцениваются более 2,5 тысяч вузов мира по следующим основным показателям: уровень преподавания, активность и качество научно-исследовательской деятельности, материально-техническое обеспечение, мнение работодателей, потенциал карьерного роста, количество обучающихся из других стран. В 2014 г. из отечественных высших учебных заведений лучшие показатели по данному рейтингу имели МГУ им. М.В. Ломоносова (114 место), Санкт-Петербургский госуниверситет (233 место) и МГТУ им. Н.Э. Баумана (322 место).
8 Российская газета - Федеральный выпуск. - 2015. - № 6823. - 9 ноября.
говорит о достаточно высоком уровне развития отдельных направлений высшего образования в целом ряде субъектов РФ.
Следует сказать, что в настоящее время увеличивается финансирование не только ведущих российских организаций высшего образования. Так, по заявлению министра образования и науки РФ Д.В. Ливанова, в 2015 г. расходы на образование федерального, региональных и муниципальных бюджетов увеличились и должны были составить вместе около 3,3 трлн рублей9. Это позволило Минобрнауки РФ довести в 2015 г. численность бюджетных мест в вузах страны до 524 тысяч человек вместо 484,9 тысяч человек в 2014 г., т.е. в 2015 г. количество бесплатных мест в российских вузах возросло почти на 16%10. Продолжая линию на увеличение бюджетных мест в вузах страны, Минобрнауки РФ утвердило контрольные цифры приема на 2017 г. Всего в следующем году отечественные университеты и вузы смогут принять на бесплатное обучение в системе бакалавриата, специалитета, магистратуры, а также в аспирантуру около 576 тысяч человек11.
Напомним, что в соответствии с пунктом 2 статьи 100 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273 «Об образовании в Российской Федерации» в вузах за счет бюджетных средств должно обучаться не менее чем восемьсот студентов из каждых десяти тысяч человек в возрасте от семнадцати до тридцати лет, проживающих в РФ. При этом не следует забывать о том, что в условиях нынешней экономической нестабильности могут возникнуть определенные трудности с финансированием и исполнением некоторых ранее намеченных мероприятий в области развития высшего образования.
В РФ помимо студентов, обучающихся за счет бюджетных средств, примерно такое же число молодых людей вынуждено платить собственные (порой немалые) деньги за получение высшего образования. Причем при объявленной в 2015 г. инфляции 12,9% стоимость обучения в 2015/2016 учебном году во многих вузах страны подорожала в среднем на 30-35%, а в некоторых вузах подорожание превысило в несколько раз стоимость обучения в предыдущем учебном году. Так, по данным Комитета по образованию Государственной Думы РФ, сильнее всего в стране платное обучение в 2015/2016 учебном году подорожало (почти в четыре раза) в магистратуре филологического
9 Известия. - 2015. - 26 февраля.
10 -Г
Там же.
11 Российская газета. - 2016. - 22 февраля.
факультета Дагестанского государственного университета по специальности «Журналистика». Правда, справедливости ради надо отметить, что стоимость обучения в предыдущем учебном году в этом университете была всего 20 тыс. руб., а стала 77,37 тыс. руб. В Ивановском государственном социальном университете в этом же учебном году стоимость обучения в бакалавриате по направлению «Конфликтология» стала 119,67 тыс. руб., а годом ранее была 45 тыс. рублей и т.д.12
Если же говорить о наиболее престижных отечественных университетах, то темп роста стоимости платного обучения в них в 2014/2015 учебном году был существенно ниже, чем в среднем по вузам в стране, хотя сама стоимость данного обучения в них по-прежнему остается самой высокой. Так, средняя цена платного обучения на 1 курсе бакалавриата и специалитета в 2014/2015 учебном году составляла: в МГИМО — 350 тыс. руб., в НИУ ВШЭ — 348 тыс. руб., в МГУ им. М.В. Ломоносова — 331 тыс. руб., в МГЮУ им. О.Е. Кутафина — 277 тыс. руб., в РЭУ им. Г.В. Плеханова — 240 тыс. руб.13
Напомним, что в условиях рынка каждый вуз волен сам устанавливать плату за обучение. Поэтому стоимость обучения в российских вузах, вероятнее всего, будет и дальше расти. Вопрос в том, какими темпами будет происходить этот рост. Если вузы будут игнорировать требования Минобразования РФ по данному вопросу и станут чрезмерно «задирать» цены, то они могут попасть в список нарушителей и лишиться значительного количества бюджетных мест, число которых для каждого вуза утверждает министерство.
В настоящее время из-за снижения курса рубля по отношению к доллару и евро, а также высокой стоимости получения высшего образования в странах Запада, учеба в высших учебных заведениях России становится более привлекательной для иностранных граждан. Среди желающих обучаться в российских вузах граждане стран СНГ, Африки, Юго-Восточной Азии, Китая, Индии, Бангладеш и других регионов и стран мира. Касаясь данного вопроса, Президент РФ В.В. Путин еще в декабре 2013 г. отмечал, что «мы также должны значительно нарастить экспорт качественных образовательных услуг, создать условия для получения образования в российских вузах для иностранных граждан и наших соотечественников, прежде всего из
12 Сайт Комитета Государственной Думы по образованию.
13 Сайт Рейтингового агентства RAEX («Эксперт РА»).
государств СНГ. Это очень серьезный инструмент укрепления культурного, интеллектуального влияния России в мире»14. По нашему мнению, этим должны воспользоваться, в первую очередь, ведущие отечественные университеты — участники проекта «5-100». Данную позицию мы объясняем тем, что, как уже говорилось выше, среди основных показателей мирового рейтинга вузов «Топ-100» по версии QS World University Rankings присутствует и показатель «количество студентов, обучающихся из других стран».
Важной стратегической задачей всей отечественной системы ВО на ближайшие годы является образование в субъектах РФ опорных университетов путем добровольного объединения нескольких региональных вузов и при обязательном согласии на это их ученых советов. Причем в состав этих университетов могут войти образовательные организации (учреждения), принадлежащие различным отраслям (ведомствам) экономики (Минобрнауки РФ, Минздраву РФ, Минкультуры РФ и др.).
Основной целью данного объединения является создание в каждом субъекте РФ как минимум одного сильного университета, где будут готовить специалистов для высокотехнологичных, инновационных и наукоемких областей экономики. По мнению экспертов, опорные университеты помогут регионам реализовывать масштабные научные проекты и готовить квалифицированные кадры. Министерство образования и науки РФ, инициатор данного проекта, обязуется профинансировать слияние региональных вузов в соответствии с программой развития новых опорных университетов, рассчитанной на период с 2016 до 2020 г., а также обеспечит им организационную поддержку.
Всего планируется создать около 80 опорных университетов (практически в каждом субъекте РФ), что позволит сократить общее число высших учебных заведений в стране примерно на 25%15. Уменьшение количества региональных вузов произойдет в основном за счет слабых вузов, которые не имеют возможностей обеспечить достойный уровень образования. Окончательно программа создания опорных региональных университетов должна быть разработана в 2016 г.
Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в системе ВО объединение вузов происходит не только за счет присоединения слабых
14 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12.12.2013.
15 Российская газета - Федеральный выпуск. - 2015. - № 6717. - 7 июля.
учебных организаций к более сильным, но и путем объединения двух и более весьма креативных вузов, например, в Москве. Так, в 2015 г. Минобрнауки РФ одобрило создание нового экономического исследовательского университета путем присоединения Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭСИ) к Российскому экономическому университету (РЭУ) им. Г.В. Плеханова.
С просьбами об этом в министерство обратились ученые советы данных университетов, по мнению которых такое объединение позволит создать в стране еще один крупный экономический исследовательский университет для проведения комплексных научных исследований и подготовки студентов по широкому спектру программ на уровне международных стандартов. При этом следует обратить внимание на то, что оба объединившихся университета являются старейшими учебными заведениями страны (МЭСИ был образован около 80 лет назад, а РЭУ им. Г.В. Плеханова приступил к учебной деятельности более 100 лет назад).
Помимо данного объединения, в 2015 г. произошло присоединение Московского государственного гуманитарного университета (МГГУ) им. М.А. Шолохова к Московскому педагогическому государственному университету (МПГУ). По мнению членов ученого совета МПГУ, анализ результатов мониторинга эффективности деятельности данных университетов в 2014 г. показал как взаимную дополняемость их потенциалов в некоторых областях образовательной деятельности, так и наличие общих проблем, которые могут быть более эффективно решены путем объединения и оптимизации их деятельности.
Весной 2015 г. было также принято решение об объединении Московского государственного технического университета радиотехники, электроники и автоматики (МИРЭА) и Московского государственного университета тонких химических технологий им. М.В.Ломоносова (МИТХТ). Объединенная структура получила название Московского технологического университета (МТУ).
Своеобразным рекордсменом в сфере объединения является Московский государственный машиностроительный университет (МАМИ): в 2011 г. к нему присоединился Московский государственный университет инженерной экологии, в 2012 г. — Московский открытый университет им. В.С. Черномырдина и Московский государственный
вечерний металлургический институт, а в 2015 г. — Московский государственный индустриальный университет. Осенью 2015 г. все вновь образованные в результате объединения университеты начали работу.
В последние годы одним из заметных трендов в развитии регионального ВО стала работа по оптимизация деятельности вузов. Данная работа началась после принятия Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Согласно подпункту а пункта 1 данного Указа, Правительству РФ было поручено обеспечить повышение к 2018 г. средней заработной платы преподавателей образовательных учреждений высшего образования и научных сотрудников до 200 процентов от средней заработной платы в соответствующем субъекте РФ. При этом Минобрнауки РФ считает, и мы с этим согласны, что большая часть (6570%) этой зарплаты должна быть фиксированной, а остальную сумму составлять различные премии и бонусы.
Только такой подход может придать преподавателям и научным сотрудникам вузов ощущение стабильности и уверенности в себе и в завтрашнем дне. И если принятие Указа Президента РФ № 597 не могло не вызвать всеобщего одобрения, то предлагаемые методы реализации Указа поставили перед руководителями региональных вузов целый ряд непростых вопросов. Связано это в основном с тем, что выделение бюджетных средств на повышение в два раза зарплаты преподавателям и научным сотрудникам вузов, как нередко у нас бывает, не запланировано в полном объеме и реализовывать данное повышение в значительной мере придется самим вузам за счет собственных средств. В связи с чем уже сейчас вузам приходится максимально оптимизировать свои расходы: снижать уровень материально-технического обеспечения учебного и научного процессов, отказываться от строительства новых учебных помещений, урезать планы издательской деятельности, сокращать штаты преподавателей и научных сотрудников, а освободившиеся в результате всей этой оптимизации деньги направлять на постепенное повышение к 2018 г. зарплаты оставшимся работникам.
Следует отменить, что в соответствии с решением Минобрнауки РФ уже к 2016 г. зарплата преподавателей и научных сотрудников вузов должна была составлять 133% средней зарплаты по региону, чего не всем вузам удалось достичь. И это притом, что в первом полугодии 2015 г., по сравнению с аналогичным периодом 2014 г., средняя
заработная плата в России упала на 8,8%. А в ряде субъектов РФ падение средней заработной платы за этот же период было еще большим: в Амурской области — на 16,2%, в Ивановской области и Краснодарском крае - на 12,5%.
Несмотря на то, что и в Москве средняя начисленная заработная плата за первую половину 2015 г. сократилась по сравнению с 2014 г. на 9,5% и составила 62 334 рубля на одного работника16, некоторым вузам не удалось поднять зарплату своим преподавателям и научным сотрудникам до запланированного уровня - 133% от средней зарплаты по городу. Так, например, за низкие темпы повышения заработной платы преподавателям и сотрудникам в 2014/2015 учебном году министр Минобрнауки РФ Д.В. Ливанов 9 сентября 2015 г. освободил от должности ректоров двух известных и старейших московских университетов: Российского химико-технологического университета им. Д.И. Менделеева и Московского государственного университета геодезии и картографии.
Мы считаем, что такой подход не всегда можно признать правильным. Безусловно, уровень зарплаты преподавателей и научных сотрудников вузов весьма важен, но он не должен быть основным критерием, определяющим всю многогранную деятельность ректоров. Без активного финансового участия в этом процессе федеральных и региональных органов государственной власти, а отчасти и представителей бизнес-структур, решить поставленные задачи ни в 2016 г., ни к 2018 г. целому ряду вузов страны вряд ли удастся. И если Минобрнауки РФ будет до конца последовательным, то уже в ближайшее время по этой причине немало ректоров региональных вузов могут лишиться своих должностей.
Весьма значимой проблемой развития регионального высшего образования является эффективность использования вузами субсидий17, выделяемых Министерством образования и науки РФ. Согласно данным Счетной палаты РФ, в 2014 г. в ряде региональных вузов доля остатков целевых средств (субсидий) от общего объема предоставленных им субсидий Минобрнауки РФ составила около 30—40%. Практика
16 Окна Росстата: вид на жительство. Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в I полугодии 2015 года // Российская газета - Федеральный выпуск. - 2015. - № 6770. - 7 сентября.
17 Под субсидиями понимают бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов. При нецелевом их использовании, а также в случаях не использования в установленные сроки, субсидии подлежат возврату в бюджет.
свидетельствует, что когда государственные средства, выделяемые на закупку оборудования, учебной и научной литературы, капитальный ремонт, программы развития вузов и так далее, реализуются столь медленно, то это не только признак неэффективного использования, но и большая вероятность их нецелевого (а порой и преступного) использования. За допущенные нарушения в использовании выделенных субсидий Министерство образования и науки РФ в июле 2015 г. приняло совершенно справедливое решение отстранить от участия во всех федеральных программах на 3 года следующие региональные вузы: Дагестанский государственный педагогический университет, Саратовскую государственную юридическую академию, Кабардино-Балкарский государственный университет, Набережночелнинский институт педагогических технологий и ресурсов18.
Проведенное исследование показало, что регионализации высшего образования в условиях рынка способствуют следующие факторы: перемещение основной тяжести социально-экономических проблем из центра в регионы; стремление регионов к самостоятельности в решении большинства проблем ВО; необходимость подготовки кадров, ориентированных на решение актуальных региональных задач политической, экономической и социальной направленности. Отличительными особенностями региональной политики в сфере образования последних лет стало существенное улучшение законодательной базы субъектов РФ, более широкое использование программно-целевых и проектных методов. В то же время продолжает оставаться весьма актуальным вопрос об обеспечении баланса между количеством и специализацией выпускников вузов и реальными потребностями в них страны в целом и отдельных ее регионов.
Для более эффективного решения проблемы формирования кадрового потенциала региональной экономики и обеспечения баланса в развитии рынков труда и образовательных услуг региональным вузам необходимо постоянно проводить мониторинг и анализ трудоустройства выпускников, как на федеральном, так и на территориальном уровнях.
Следует признать, что, нередко имея одинаковые средовые признаки образовательных систем, регионы различаются по пространственным характеристикам образования человека. В ряде случаев образовательный потенциал регионов различается в разы, учитывая влияние уровня социально-экономического развития регионов
18 Известия. - 2015. - 22 июля.
на качество образование населения. В связи с этой зависимостью можно сказать, что регионы-реципиенты нередко изначально обречены на отставание в области ВО.
Получается замкнутый круг, отсутствие в некоторых субъектах Федерации развитых систем высшего образования вынуждает молодежь уезжать учиться в другие, более развитые регионы, где они потом часто и остаются, что, в конечном счете, приводит к значительным разрывам в социально-экономическом развитии регионов. В связи с чем поиск гармоничного сочетания интересов государства, регионов, конкретных учебных заведений и отдельной личности должен стать одной из основных задач успешного развития ВО в субъектах РФ.
Как уже говорилось, региональное законодательство в сфере образования может успешно развиваться лишь при условии взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов Федерации. Опыт, накопленный отдельными регионами в этом направлении (Республиками Башкортостан и Татарстан; Московской, Новосибирской, Томской областями и др.), весьма эффективен и может быть использован другими субъектами РФ, а также служить основой для подготовки соответствующих законодательных и нормативных правовых актов на федеральном уровне.
Анализ регионального высшего образования показал, что существенной проблемой недостаточной эффективности регионального ВО уже много лет остается неурегулированность ряда правовых вопросов на федеральном уровне: постоянное внесений изменений в федеральное законодательство об образовании, что требует внесений соответствующих поправок в региональное законодательство; наличие в федеральных актах значительного количества декларативных, не обеспеченных юридическими, экономическими и иными средствами норм права.
Практика свидетельствует, что нередко на федеральном уровне нормы образовательного права изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. В результате чего целый ряд вопросов в области институционального регулирования образования в субъектах РФ по-прежнему остается нерешенным: отсутствуют гарантии прав выпускников на трудоустройство в своих регионах по полученной специальности, много проблем вызывает содержание магистерских программ и деятельность магистратуры в целом.
До сих пор до конца не урегулированы вопросы, касающиеся собственности образовательных учреждений. Есть проблемы в налогообложении региональных вузов и их спонсоров. Притчей во языцех стала слабая социальная обеспеченность работников многих региональных учреждений ВО (низкая заработная плата, непреодолимые трудности в решении жилищных вопросов, недостаточный уровень государственного медицинского обслуживания и т.д.).
Следует обратить внимание на то, что, в отличие от крупных предприятий и банков, ни в одном российском вузе не создано негосударственных пенсионных фондов (НПФ), деятельность которых могла бы способствовать закреплению молодых специалистов в вузах и более мягкому выходу работников на заслуженный отдых.
Важно отметить, что огромная работа по модернизации ВО не возможна без активного участия в этом отечественного бизнеса на основе принципов государственно-частного и муниципально-частного партнерства. В ряде вузов страны накоплен определенный положительный опыт в этом направлении, однако в целом в системе регионального высшего образования данный механизм используется крайне слабо. В связи с чем государственным и муниципальным органам исполнительной власти, многочисленным региональным ассоциациям предпринимателей, Российскому союзу промышленников и предпринимателей (РСПП) следовало бы обобщить этот опыт и рекомендовать лучшие его варианты для практического использования.
Можно надеяться, что с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224 «О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2016 г., будут устранены многие вопросы, ранее препятствовавшие более эффективному использованию различных форм ГЧП и МЧП в российской экономике в целом и в системе регионального высшего образования в частности.
Заключение
1. В настоящее время многие проблемы, стоящие перед отечественным высшим образованием, требуют серьезной перестройки механизмов его финансирования, которые должны быть направлены на обеспечение прозрачности и конкуренции, на повышение инвестиционной привлекательности системы ВО.
2. Важнейшей частью обновления механизмов финансового обеспечения должен стать переход от административного распределения контрольных цифр приема в вузы к действительно конкурентным методам распределения государственного задания на обучение. При этом вузы должны заранее знать критерии, в соответствии с которыми Министерство образования и науки РФ планирует распределять средства на финансирование высшего образования. Говоря о необходимости повышения уровня и качества развития ВО в субъектах РФ, нельзя не сказать и о том, что многие годы большинство государственных вузов практически не ведет серьезных исследований и разработок по заказу предприятий и организаций, расположенных в регионах. В связи с чем в значительной мере возникает несбалансированность образовательной системы с потребностями регионального сектора экономики, несоответствие содержания и качества высшего образования современным и прогнозируемым потребностям государства, общества и бизнеса.
3. Низкие показатели привлечения в регионах внебюджетных средств в систему ВО свидетельствуют о недостаточной ее связи с рынком труда, переизбытке специалистов, получивших высшее образование, но обладающих недостаточно высокой профессиональной квалификацией.
ИСТОЧНИКИ:
1. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации».
2. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве,
муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по
реализации государственной социальной политики».
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.09.2011 № 1540 «Об
утверждении Стратегии социально- экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 года».
5. Гаврилов Е. Образование в регионах по новым правилам // ЭЖ - Юрист. - 2013. - № 33.
- С. 32-38.
6. Герасименко В.В. Переосмысление управленческого образования: поиск
междисциплинарных подходов // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика. - 2014. - № 2. - С. 85-98.
7. ГрудцынаЛ.Ю. Проблемы инновационного управления учреждениями высшего
профессионального образования // Образование и право. - 2011. - № 7. - С. 3551.
8. КирилловыхА.А. Новые образовательные законы: базовые правовые институты и
новации // Адвокат. - 2013. - № 2. - С. 5-19.
9. Лагуткин А.В. Вузы экстра-кластера // Московский комсомолец. - 2012. - № 26130. -
28 декабря.
10. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. №
273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (постатейный) / Н.В. Путило, Ю.А. Дмитриев, Н.С. Волкова [и др.]. - М.: Деловой Двор, 2013.
11. Модернизация российского образования: проблемы и перспективы. - М.: ЦСПиМ,
2010. - 352 с.
12. Садовничий В.В. В поисках нового подхода к развитию образования и
производительных сил в России // Вестник высшей школы. - 2001. - № 1. - С. 7-9.
Alexander P. Sysoyev, Candidate of Science, Economics, Leading Research Associate, Institutional Analysis Laboratory, Lomonosov Moscow State University Natalia V. Sukhanova, Candidate of Science, Economics, Research Associate, Institutional Analysis Laboratory, Lomonosov Moscow State University
Topical problems of higher education development in Russian regions
ABSTRACT
The article analyses institutional changes introduced in regional higher education pursuant to Federal Law No. 273 "On Education in the Russian Federation". It shows the role of the RF President's decrees issued in May 2012, legal and regulatory acts of RF subjects, and orders and resolutions of RF Ministry of Education and Science in the development of higher education. The conclusions at the end of the article reflect the authors' position on improving the organization, content, and quality of higher education in the regions. This publication can be helpful to associaes of regional education dpartments (ministries), theoretists and practicing workers interested in improving the creativity of national higher education.
KEYWORDS: higher education, amalgamation of higher education institutions, optimizing the activity of higher education institutions, paid education, Ministry of Education and Science of the Russian Federation, federal subjects
