CC BY
731
УДК 338.2
Чеботарев Владислав Стефанович Tchebotaryov Vladislav Stefanovich
доктор экономических наук, профессор, начальник кафедры экономики и экономической безопасности Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
doctor of sciences (economics), professor, chief of chair of economy and economic safety Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Тимченко Андрей Валентинович Timchenko Andrey Valentinovich
кандидат экономических наук, доцент, начальник кафедры финансов, налогов и кредита Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
сandidate of sciences (economics), associate professor, hief of chair of finance, taxes and credit Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E- mail: [email protected]
Актуальные проблемы процесса государственных закупок Actual problems of process of government procurements
Настоящая статья посвящена обзору проблем при осуществлении процесса закупок для государственных нужд. Данный аспект важен для обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, поскольку определяет направления расходования государства, выполнения им своих социально-экономических функций. Однако именно бюджетные средства зачастую выступают объектом преступных посягательств и очень уязвимы, поскольку механизм осуществления госзакупок до сих пор не отрегулирован таким образом, чтобы исключить или хотя бы минимизировать криминальные потери, сопровождающие процесс закупок для государственных нужд, вследствие криминальной составляющей. Данная работа посвящена анализу состояния современной нормативной базы, хотя и существенно реформированной в 2013 году, но так и не решившей окончательно проблемы хищения государственных средств через механизм госзакупок.
The present article is devoted to the review of problems at implementation of process of purchases for the state needs. This aspect is important for ensuring economic safety of the Russian Federation as defines the directions of an expenditure of the state, performance of the social and economic functions by it. However, budgetary funds often act as object of criminal encroachments and are very vulnerable as the mechanism of implementation of government procurements still isn’t adjusted so that to exclude or at least to minimize the criminal losses accompanying process of purchases for the state needs, owing to a criminal component.
Ключевые слова: государственные закупки, электронная торговая площадка, коррупция, электронные торги, конкурс, котировка, запрос предложений, аукцион, контрактная система.
Keywords: government procurements, electronic trading platform, corruption, electronic auction, competition, quotation, request for proposals, auction,contractsystem.
В своем ежегодном послании Федеральному Собранию на 2014 год Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин, говоря о повышении эффективности экономики в целом, подчеркнул «важность оптимизации бюджетной системы за счет сокращения неэффективных расходов» [1]. К этим расходам в первую очередь и относятся государственные закупки для государственных и муниципальных нужд, на которые только федеральный бюджет направляет более двух третей всей своей расходной части.
Ранее Президент Российской Федерации и Председатель Правительства неоднократно указывали на необходимость наведения порядка в этом вопросе и предположительно оценивали ущерб от нарушений, совершаемых в процессе осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд в размере около 1 трлн рублей. Только по наиболее значимым делам при оперативном сопровождении Управления «Б» ГУЭБиПК МВД России в 2013 году выявлено преступлений при исполнении
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 2 (26)
155
Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Актуальные проблемы процесса государственных закупок
Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Актуальные проблемы процесса государственных закупок
государственных контрактов с причинением ущерба на сумму почти 10 млрд рублей [2].
К нарушениям относят и неэффективное расходование бюджетных средств. Очень часто сетовали и председатель Счетной палаты Российской Федерации С. Степашин и многие руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, что наказания за неэффективное расходование бюджетных средств у нас нет. Сейчас нарушители прекрасно знают грань между нецелевым и неэффективным расходованием, что многократно увеличивает их решимость направлять госсредства на немыслимые закупки, безусловно, с целью их дальнейшего хищения. Стал предметом внимания Президента РФ инцидент в Смоленской области, где предметом закупок выступало школьное лабораторное оборудование на сумму более 46 млн рублей. При этом в техническом задании одним из ключевых условий работы оборудования была способность его работы в высокогорных(!) условиях.
По данным контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации, на электронных площадках в 2012 году было размещено более 3,41 млн государственных и муниципальных заказов, При этом сумма средств, направленных на совершение госзакупок, поражает воображение — около 8 трлн рублей. В результате контрольно-ревизионных мероприятий было проверено более 10 тысяч госконтрактов, в результате чего были обнаружены нарушения в более чем 60% из них на сумму, превышающую 300 млрд рублей [3]. При этом дисциплинарные взыскания получили более 27 тысяч чиновников, и не факт, что в материальном выражении.
Все эти факты негативно влияют на финансовую безопасность государства, устойчивость и сбалансированность бюджетной системы и, как следствие, на безопасность Российской Федерации в целом.
Обратимся к истории регулирования вопроса. Она довольно молода.
Попытка создать устойчивую систему государственных закупок в Российской Федерации произошла восемь лет назад с принятием Федерального закона от 21 июня 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [4]. Итогом было создание интернет-ресурса, определявшего порядок исполнения госзакупок для участников. Но в течение восьми лет, кроме возмущений со стороны добросовестных и заказчиков, и поставщиков, наблюдались многочисленные злоупотребления вследствие множества лазеек в законе.
С 2012 года работает Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [5], который регламентирует порядок осуществления закупок для госкомпаний и монополий. 22 марта 2013 года был одобрен Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок» [6], действующий с 1 января 2014 года, хотя этот документ
предусматривает постепенный ввод отдельных положений до 2017 года.
Динамика реформирования повлекла изменения во многих нормативных актах. Так, внесены поправки в Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [7]. Изменения закрепили требования к торгам, запросам котировок и предложений, определили особенности заключения договоров с финансовыми организациями, а так же порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества. Изменения коснулись отдельных положений КоАП РФ [8] по установлению ответственности за нарушение законодательства в сфере закупок.
Каковы новеллы закона о контрактной системе:
1. Установление ответственности заказчиков за обоснованность совершения закупок, соответственно и определение ответственности за закупки, не отвечающие потребностям.
2. Увеличение объема полномочий контрольных финансовых органов за соблюдением заказчиками обоснованности закупки.
3. Организация планирования заказчиками процесса закупок на всех уровнях исполнительной власти.
4. Введение нормирования для товаров, работ, услуг, а также установление минимальных требований к продукции, что должно исключить возможность приобрести товар с избыточными потребительскими свойствами.
5. Введение института общественного контроля за осуществлением процесса закупок.
6. Установление определенных требований о наличии финансовых ресурсов для исполнения государственного контракта по поставке определенного оборудования, а также наличия опыта работы в определенной области.
7. Расширение перечня способов проведения закупок. При этом планируется, что основным способом станет открытый конкурс.
8. Создание контрактной службы для заказчиков, годовой объем закупок которых будет превышать 100 млн рублей. Введение данного положения предусмотрено в 2015 году.
9. Установление антидемпинговых мер при существенном снижении цены контракта (более 25%).
10. Отсутствие ограничений для участия в торгах субъектов малого бизнеса.
11. Усиление ответственности за ненадлежащее исполнение контрактов. При этом предусматривается процедура проведения экспертизы.
12. При заключении крупных контрактов поставщик (подрядчик) обязан предоставлять сведения о соисполнителях(субподрядчиках).
Несмотря на положительные изменения, которые несет в себе новый закон, проблемы, связанные с необходимостью проведения качественной экономической экспертизы в целях определения наиболее приближенной к реальности стартовой цены контракта, а также отсутствие нижнего ценового порога так и останутся существенными пробе-
лами в этой сфере. Новый закон никаким образом не меняет ситуацию, касающуюся контроля квалификации работников, осуществляющих ту или иную деятельность.
Помимо этого существуют проблемы правового характера, так как закон о контрактной системе противоречит отдельным международным стандартам по обеспечению процесса публичных закупок. В условиях нахождения в ВТО у нас осталось три года (переходный период) для изменения законодательства, так что дальнейшее его реформирование сегодня — объективная необходимость.
В связи с вышеизложенным необходимо дальнейшее совершенствование системы размещения государственного и муниципального заказа. В первую очередь решение изложенных проблем связано с качественным рассмотрением и внесением изменений в основополагающие нормативные правовые акты, касающиеся защиты конкуренции и проведения торгов.
Предложения по совершенствованию механизма проведения закупок для государственных (муниципальных) нужд:
1. Осуществлять технико-экономическое обоснование контрактов самими заказчиками.
Например, данными бухгалтерского учета об окончании срока службы учебной мебели и проведении необходимых закупок новой. Вместе с тем, невозможность обоснования сомнительных закупок (например, закупки для контроля пожарной обстановки лесных массивов автомобиля 1_ехив или 5 служебных автомобилей общей стоимостью 16 млн рублей для учебного заведения Федеральной таможенной службы (примеры 2010 года)) не позволит произвести необоснованные расходы. Это же касается и строительно-монтажных работ, не вызванных необходимостью, если только это не желание чиновника пополнить «личный» бюджет путем получения отката с фирмы победителя или воровства средств в процессе исполнения контракта заменой материалов на более дешевые, неисполнения отдельных работ. В любом случае отсутствие такого документа является нарушением процедуры закупок и может расцениваться как халатность. Данная мера позволит, прежде всего, осложнить работу коррупционерам, планирующим победу аффилированных фирм, и обеспечит более свободный доступ другим хозяйствующим субъектам.
2. Осуществлять мониторинг цен самими заказчиками.
Данное мероприятие должно выполняться не обычным сбором коммерческих предложений хозяйствующих субъектов, что, как правило, делает их потенциальными участниками торгов, среди которых уже и находится потенциальный победитель, а анализом существующих цен путем обзвона, анализа коммерческой литературы, через интернет и т. д., с обязательной документальной фиксацией, что должно являться составной частью конкурсной документации для осуществления контроля в дальнейшем.
3. Ввести процедуру корректировки технического задания.
После объявления торгов при сложных исходных данных (покупка сложного технологического оборудования, строительство объекта и т. д.) целесообразно, например, за 5-10 дней до окончательной процедуры определения победителя собрать всех участников и скорректировать задание с подписанием протокола, для того чтобы убедиться, что все участники процесса правильно его поняли и в нем нет двойного смысла. Данная мера обеспечит полную объективность толкования технического задания и исключит коррупционные махинации, когда неопределенное задание толковалось в пользу «своего» победителя, тем исключив условия честной конкуренции для остальных участников.
4. Осуществлять экономическую экспертизу контрактов.
В отделе контроля за размещением государственных заказов УФАС создать отделение техникоэкономической экспертизы для определения объективности проводимых торгов. На сегодняшний момент именно ФАС является самым серьезным контрольным органом процесса проведения госзакупок. Остальные проверяют выделенные направления: целевое использование, сроки контрактов и т. д. Это хотя и косвенно, но будет оказывать влияние на соблюдение добросовестной конкуренции.
5. Направлять предписания профильным министерствам и КРУ Минфина по субъектам Российской Федерации о выявленных нарушениях. Это будет являться дополнительным стимулом объективности торгов и дальнейшей защиты конкуренции.
6. В представляемой документации должны быть сведения о квалификации персонала.
Данная мера в очень большой степени защищает добросовестных участников рынка, так как сегодня при проведении торгов, например, по строительству или обслуживанию различных инженерных систем не требуется подтверждение квалификации персонала. Так, уже есть судебный прецедент, когда заказчик пытался ограничить доступ к проведению электромонтажных работ участников, не имеющих специальных разрешений на эти виды работ При этом жалобу в ФАС на ограничение конкуренции направила фирма, в которой ни один сотрудник не имел группу допуска по электробезопасности. Добросовестные предприятия несут приличные расходы по содержанию квалифицированного персонала и ежегодное подтверждение его квалификации. В этом случае на период судебного процесса затянулась процедура проведения торгов.
7. Определять минимальную цену контракта.
Здесь так же можно продолжить рассмотрение
вышеуказанного примера. После вынесенного ФАС предписания заказчик убрал из условий проведения конкурса условие положенной квалификации. В процесс кинулись «искатели удачи» и цена была снижена до уровня невозможности выполнения работ соответствующего качества, в результате чего добросовестные участники были вынуждены уйти.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 2 (26)
15?
Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Актуальные проблемы процесса государственных закупок
Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Актуальные проблемы процесса государственных закупок
Зачастую остаются аферисты или «свои» фирмы. Ничего страшного нет в достижении «нижней цены». Далее выбор идет по другим критериям, прописанным в условиях: срок гарантии, постгарантийное обслуживание, срок выполнения работ или срок поставки и т. д., что не является ограничением конкуренции, а наоборот повышает состязательность и эффективность использования государственных средств.
8. Резервная (залоговая) сумма, обеспечивающая гарантийные обязательства.
Данное условие не является ограничением конкуренции, так как такая практика уже давно ведется у коммерческих организаций. Резервная сумма в этих случаях является гарантом обеспечения качества работ или товара, особенно в случаях полной эксплуатации, а не пробного пуска или сезонных работ по монтажу теплового или климатического оборудования, и составляет в зависимости от условий от 3 до 10% от стоимости контракта, чаще всего — 5%. Акты в этом случае подписываются, но в контракте указывается срок оплаты после эксплуатации оборудования во всех режимах с проверкой всех параметров. В данном случае оплата гарантирована, все затраты возмещены, а резервная сумма лишь часть прибыли, которая отсрочена, но гарантирована.
Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что предложенные меры не ограничивают конкуренцию, а создают гарантии ее проявления путем ограничения коррупции и создания надежных условий добросовестным участникам рынка. Сегодня
государственные средства самые обеспеченные и желанные для предпринимателей, но доставаться они должны в честной конкурентной борьбе.
Примечания
1. Послание Президента РФ Федеральному собранию // Российская газета. 2013. 13 декабря.
2. Информационно-справочные материалы о результатах оперативно-служебной деятельности Управления «Б» ГУЭБиПК МВД России в 2013 году.
3. URL: http://www.minfin.ru
4. Российская газета. 2005. 28 июля.
5. Российская газета. 2011. 22 июля.
6. Российская газета. 2013. 14 апреля.
7. Российская газета. 2006. 27 июля.
8. Российская газета. 2001. 31 декабря.
Notes
1 . Messag from the RF President to the Federal Assemble // Rossiyskaya gazeta. 2013. Dezember, 13.
2. Directory materials about results of operational and service activity of Management «В» of GUEB and the Ministry of internal affairs personal computer of Russia in 2013.
3. URL: http://www.minfin.ru
4. Rossiyskaya gazeta. 2005. July, 28.
5. Rossiyskaya gazeta. 2011. July, 22.
6. Rossiyskaya gazeta. 2013. April, 14.
7. Rossiyskaya gazeta. 2006. July, 27.
8. Rossiyskaya gazeta. 2001. December, 31.
