CC BY
125
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
© Сланова И.В.*
Северо-Кавказский горно-металлургический институт (государственный технологический университет), г. Владикавказ
В статье рассматриваются некоторые теоретико-правовые аспекты ответственности должностных лиц органов местного самоуправления. Автор проводит сравнительный анализ действовавшего в разное время российского законодательства о местном самоуправлении. На примере ряда законов субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований рассмотрены конструкции правовых норм, регулирующих основания и порядок привлечения к ответственности отдельных должностных лиц органов местного самоуправления.
Ключевые слова местное самоуправление, население, отзыв депутата, ответственность.
Одним из главных составляющих в определении местного самоуправления является указание на самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. В большей мере такая деятельность осуществляется через органы местного самоуправления, поэтому для государства, прежде всего, важно обеспечить ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением. В соответствии с законом выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах [1, ст. 2].
В мировой практике сложилось три подхода к установлению оснований ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления. Первый подход предусматривает установление основанием ответственности утрату доверия населения или выражение им недоверия должностному лицу. Второй подход основанием ответственности считает правонарушение. Третий подход сочетает в себе сразу два представленных подхода, предусматривая, что ответственность должностного лица перед населением может наступать как в результате утраты доверия, так и в результате совершения им правонарушения. В истории организации местного самоуправления в РФ были применены все три подхода.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 48 за-
* Магистрант 2 года обучения.
крепил, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Такое понятие, как утрата доверия является не только важнейшим элементом правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом [2, с. 646]. О таком явлении как утрата доверия можно говорить только применительно к выборным должностным лицам местного самоуправления, так как они в результате выборов получают своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения. Конечно, это основание наступления ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако вышеупомянутый закон не уточнял, какие конкретные основания скрываются за этим понятием, не определил порядка и условий ответственности.
Действующее законодательство вопрос об ответственности решает иначе. Ответственность перед населением в законе связывается с отзывом депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Отзыв - это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных должностных лиц. Однако закон не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством которых наступает ответственность выборных органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Так, ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 закрепляет, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 закрепляет: основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
В данном случае следует придерживаться позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» [3], где сказано, что применение отзыва допускается в связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке, т.е. по своему характеру основание отзыва должно быть таким, что в принципе может быть предметом обсуждения и анализа суда. Также закон предусмат-
ривает возможность должностного лица дать разъяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва (ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3). От такого понятия, как утрата доверия, законодатель отказался.
В соответствии с исследованиями Н.Н. Черногора, в уставах муниципальных образований выделяются два подхода к установлению оснований для отзыва. Первый из них основывается на буквальном толковании нормы ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-Ф3и предполагает точное ее воспроизведение в уставе муниципального образования с оговоркой о том, что отзыв по иным основаниям не допускается [4]. Второй подход расширяет толкование вышеупомянутой нормы. В уставах некоторых муниципальных образований излагается подробный перечень противоправных решений и действий (бездействия) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которые могут повлечь отзыв этих лиц.
В обобщенном виде «составы правонарушений», являющиеся основанием для отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, закрепленные в уставах муниципальных образований, укладываются в следующую «схему».
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления являются подтвержденные в судебном порядке:
1. Нарушение (несоблюдение) депутатом, главой муниципального образования Конституции РФ, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта Российской Федерации, устава и иных нормативных актов муниципального образования. Важно понимать, что данным основанием охватывается целая группа правонарушений, которые могут быть закреплены в уставах муниципальных образований как самостоятельные основания для отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, например, Устав городского округа Ивантеевка Московской области в качестве основания для отзыва определяет следующее правонарушение: непринятие главой муниципального образования мер для отмены им же изданного правового акта или отдельных его положений, которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования и повлекли нарушение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред [5].
2. Невыполнение депутатом своих полномочий (обязанностей), неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, определенных уставом и муниципально-правовыми актами. Под невыполнением депутатских обязанностей понимается систематическое без уважительных причин уклонение депутата от осуществления своих обязан-
ностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комиссий (комитетов) и иных органов, отказ от выполнения или невыполнения их поручений, уклонение от отчетов перед избирателями, от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений. Такое определение комплексно охватывает составы преступлений, которые в уставах некоторых муниципальных образований выделены в качестве самостоятельных оснований для отзыва, например Уклонение депутата от участия в заседаниях представительного органа муниципального образования, его комиссий, иных рабочих органов [6].
3. Совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования. В данном случае речь может идти как о правомерном, так и о противоправном действии. Говоря о правомерном поведении, речь идет не о том, что лицо совершает противоправный поступок, а о поступках, не обладающих признаками противоправности. Такие поступки могут быть расценены только с точки зрения нравственности и морали.
4. Утрата доверия избирателей. Отдельные муниципальные образования в качестве одного из оснований для отзыва выборных должностных лиц предусматривают утрату доверия. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 12 Устава муниципального образования «Город Архангельск» основанием для отзыва депутата, мэра города может являться утрата доверия со стороны избирателей [7, 8].
5. Возникновение обстоятельств противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей.
Отзыв выборного лица местного самоуправления по вышеназванным основаниям не освобождает его от другой ответственности за допущенные нарушения.
Выборные лица местного самоуправления могут быть отозваны в связи с неисполнением своих полномочий. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований позволяет представить круг обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления: депутат обязан поддерживать связь с избирателями, регулярно отчитываться перед ними; принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассматривать поступившие от избирателей предложения, заявления, жалобы, способствовать в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; вести прием граждан; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения; информировать избирателей о своей деятельности; соблюдать правила депутатской этики, установленные представительным органом местного самоуправления; участвовать в заседаниях представитель-
ного органа местного самоуправления и его комиссий, не допускать пропуска заседаний представительного органа и комиссий без уважительных причин; выполнять поручения представительного органа и его комиссий, данные в пределах их компетенции.
Это обобщенный перечень основных обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления. Он не является исчерпывающим. В ряде законов субъектов Российской Федерации, некоторых уставах муниципальных образований можно обнаружить и такие обязанности: следовать закону, морали, совести; уважительно относиться к избирателям, другим депутатам, к лицам, приглашенным на заседание представительного органа или его комиссий; ценить доверие избирателей; выполнять иные требования, установленные соответствующим законом [9, с. 237].
Закон предусматривает, что именно население может отозвать выборных должностных лиц местного самоуправления, но законодатель, определяя население муниципального образования в качестве субъекта, наделенного исключительным правом привлечения к ответственности выборных лиц местного самоуправления, не дает определения понятию «население муниципального образования». В этом, на наш взгляд, заключается недостаток правового регулирования. Чтобы восполнить данный пробел субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в нормативно-правовых актах вводят юридическое понятие населения. Так, например, Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г устанавливает, что население муниципального образования составляют граждане Российской Федерации, которые постоянно или преимущественно проживают на его территории, и иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования [10].
Таким образом, на наш взгляд, основанием наступления неблагоприятных последствий является несоответствие действий и решений выборного должностного лица местного самоуправления интересам населения и неэффективное управление. Конституционный суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [11] регламентирует, что основанием для инициирования процедуры отзыва должно быть конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Конечно, со справедливостью данного основания нельзя не согласиться.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
2. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева. - ТК Велби; Изд-во Проспект, 2008. - С. 646.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -2002. - № 3.
4. Устав городского округа Орехово-Зуево Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево Московской области от 22 марта 2006 г. № 512 / 42) // «Ореховские вести». - 24 мая 2006. -№ 19.
5. Устав городского округа Ивантеевка Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области от 20 марта 2006 г. № 248 / 25 // «Пульс Ивантеевки». - 16 мая 2006. - № 49.
6. Решение Городской Думы г. Ижевска Удмуртской Республики от 16 июня 2005 № 333 «О принятии Устава муниципального образования «Город Ижевск» (Устава города Ижевск)» // «Известия Удмуртской Республики». -1 июля 2005 (спецвыпуск).
7. Устав муниципального образования «Город Архангельск» (ред. от 31 августа 2006 г.) (принят Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 г.). Устав зарегистрирован Управлением Министерства юстиции РФ по Северо-Западному федеральному округу 4 декабря 2006 г // «Архангельск». - 1 октября 1998. - № 187.
8. Устав муниципального образования «Поселок Воротынск» Калужской области (ред. от 28 декабря 2006 г.) (Утв. Постановлением Собрания представителей муниципального образования «Поселок Воротынск» от 28 июля 2005 г. № 38) // «Воротынск». - 2005. - № 26.
9. Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы) // М., 2006. - С. 237.
10. Устав муниципального образования «Город Киров» от 29 июня 2005 г. // Вятский край. - 13 июля 2005. - № 130.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 19.06.2000. - № 25. - Ст. 2728.
