CC BY
166
ПРАВО
УДК 347.1
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Нина Сергеевна ЦИНЦАДЗЕ
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права, e-mail: [email protected]
В статье анализируются правовые основы самостоятельной экономической деятельности государственных образовательных учреждений Российской Федерации с учетом новейших изменений гражданского законодательства. В работе исследуются различные подходы к определению содержания и пределов приносящей доход деятельности образовательных учреждений, а также концепции социального предпринимательства и юридических лиц публичного права применительно к изучаемой проблеме.
Ключевые слова: экономическая деятельность; приносящая доход деятельность; предпринимательская деятельность; социальное предпринимательство; государственное образовательное учреждение; гражданское законодательство; юридические лица публичного права.
Образование, являясь частью социальной системы, так же как и другие ее элементы вовлечено в современный процесс реформирования. Государственная необходимость модернизации сферы образования очевидна: образовательные и интеллектуальные ресурсы в динамично изменяющемся мире не менее важны иных потенциалов страны, стремящейся занимать достойное место на международной арене. Важной предпосылкой и основой эффективной модернизационной политики, в т. ч. и в системе образования, является продуманная, согласованная, адекватная запросам и задачам времени законодательная база. При совершенствовании правовых основ системы образования необходимо учитывать, что образовательная сфера существует и развивается в условиях рыночной экономики, которая значительно корректирует содержание, методы и виды основной деятельности образовательных организаций. Современным государственным образовательным учреждениям (далее сокращенно -ГОУ), вовлеченным в экономический оборот, приходится адаптироваться к принципиально
иной системе общественных отношений, привлекать дополнительные финансовые средства с помощью приносящей доход деятельности. Законодательство, с одной стороны, призвано четко регламентировать собственную экономическую деятельность ГОУ, создавать условия и стимулы для ее успешной реализации, поддерживать действенный государственный надзор за ее осуществлением, с другой стороны - всемерно охранять права и интересы участников образовательных отношений, не допуская излишней экономизации и коммерциализации образования.
Относительно юридического определения самостоятельной экономической деятельности ГОУ ныне действующее гражданское и специальное законодательство в сфере образования характеризуется непоследовательностью и противоречивостью. Так, абз. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ (далее сокращенно - ГК РФ) определяет предпринимательскую деятельность (здесь и далее -подчеркивания автора) как самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получе-
ние прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. В отношении некоммерческих организаций (в форме которых существуют образовательные организации) п. 3 ст. 50 ГК РФ содержит указание на их право осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Согласно п. 2, 3 ст. 298 ГК РФ, автономное и бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах [1].
В п. 4 ст. 9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях» указывается на то, что бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Далее закон определяет, что бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. В п. 1 ст. 24 поясняется, что основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Пункт 2 ст. 24 закрепляет, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредитель-
ных документах. При этом в норме конкретизируется, что такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика [2].
В п. 6 ст. 4 ФЗ «Об автономных учреждениях» сказано о том, что автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами; а в п. 7 ст. 4 - автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе) [3].
В п. 1 ст. 47 ФЗ «Об образовании» указывается, что образовательное учреждение вправе вести приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует указанным целям [4]. Пункт 1 ст. 29 ФЗ «О высшем и послевузовском образовании» гласит о том, что высшее учебное заведение в соответствии со своим уставом может осуществлять платную деятельность в области образования и в других областях, если это не противоречит федеральным законам и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах [5].
Приведенные выдержки из федеральных законов, очевидно, говорят о том, что у законодателя нет единого понимания правовой сущности самостоятельной экономической деятельности некоммерческих организаций, в т. ч. и ГОУ. Анализ содержания приведенных законодательных норм свидетельствует о том, что для обозначения данного вида деятельности ГОУ употребляются понятия «предпринимательская и иная приносящая доход деятельность», «приносящая доход
деятельность», «платная деятельность», «основная и иные виды деятельности». Законодатель четко не проводит грань между этими самостоятельными правовыми категориями и явно в них путается, что, естественно, отражается на их правоприменительной практике. Причем, заметно, что с большей настойчивостью в нормативных актах употребляется все же понятие «приносящая доход деятельность». При этом ясной дефиниции этой правовой категории нет, есть лишь перечень видов такой деятельности и обязательное условие ее осуществления, которое рефреном повторяется в указанных законах: «лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно (учреждение -
Н. Ц.) создано, и соответствует указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах».
Касательно правового регулирования приносящей доход деятельности ГОУ отметим, что их правомочия по ее осуществлению ограничены, определяются федеральным законодательством и находятся в прямой зависимости от основной деятельности учреждения. Так, в соответствии с ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» установлены три типа государственных и муниципальных учреждений: автономное, бюджетное и казенное [6]. Образовательные учреждения могут быть бюджетными либо автономными. Учреждения разных типов существенно отличаются друг от друга по объему прав, обязанностей и ответственности.
Правоспособность любых юридических лиц, к которым относятся ГОУ, регламентируется нормами гражданского законодательства. Его базовым законом является ГК РФ, который определяет основные положения этого законодательства, а специальные федеральные законы регулируют отдельные вопросы, такие, например, как правовое положение автономных учреждений и некоммерческих организаций. Кроме того, отраслевые особенности правового положения учреждений, действующих в социальной сфере, дополнительно устанавливаются отдельными нормами отраслевого законодательства, например, ФЗ «Об образовании», а также подзаконными нормативными правовыми акта-
ми Правительства РФ и федеральных министерств.
В соответствии с Конституцией РФ регулирование гражданских правоотношений отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, поэтому по вопросам статуса учреждений, регулирования их имущественных прав, отношений, гражданско-правовой ответственности и т. п. не могут приниматься нормативные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления. Согласно федеральным законам, юридическое лицо действует на основании устава (ст. 52 ГК РФ) [1]. Следовательно, конкретные права и обязанности образовательного учреждения как юридического лица должны быть указаны в его уставе и не должны регламентироваться правовыми актами субъекта РФ или органов местного самоуправления.
Деятельность ГОУ, приносящая доход, оформляется гражданско-правовыми договорами, заключаемыми учреждением с обучающимися (их родителями), заказчиками услуг (работ) и другими контрагентами по договору. При этом основные правила составления договоров, порядок их заключения юридическими лицами и требования к оформлению установлены также ГК РФ. При осуществлении приносящей доход деятельности автономными и бюджетными образовательными учреждениями используется имущество, принадлежащее на праве собственности публично-правовым образованиям -муниципальным районам или городским округам, субъектам РФ, Российской Федерации. Законодательство в принципе не допускает для учреждения обладание на праве собственности каким-либо имуществом, включая денежные средства, все имущество находится у учреждения на праве оперативного управления (ст. 120, 296 ГК РФ) [1]. Однако учреждениям, в зависимости от их типа, в большем или меньшем объеме предоставлены правомочия по самостоятельному распоряжению движимым и недвижимым имуществом, а также доходами, получаемыми из разных источников (ст. 128-130 ГК РФ) [1].
В соответствии с гражданским законодательством учреждение создается для достижения определенных целей, которые указываются в уставе этого учреждения в качестве его основной деятельности. Это - выполнение конкретных управленческих, социально-
культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ) [1].
Деятельность учреждения по непосредственному выполнению его главной функции называется основной деятельностью или основной уставной деятельностью. В законодательных актах она нередко отражена в уставных целях. Для образовательного учреждения основной уставной деятельностью является исключительно реализация принятых в этом учреждении образовательных программ. Однако основная деятельность (достижение уставных целей) невозможна без выполнения целого ряда дополнительных видов деятельности, которые никак нельзя отнести к функциям, ради выполнения которых учреждение создано. Это - управление учреждением (административная деятельность), материально-техническое снабжение и обеспечение, хозяйственное, бухгалтерское обслуживание и мн. др. Такая дополнительная и вспомогательная по своему назначению деятельность называется уставной деятельностью, связанной с основной деятельностью. Это не основная, но тоже уставная деятельность. Ее связь с основной деятельностью носит обеспечительный характер.
Требование об обязательном наличии технологической связи между приносящей доход деятельностью и основной деятельностью выражено в законодательстве формулировкой, предусматривающей, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность «лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям» (ст. 50 ГК РФ) [1]. Аналогичная формулировка применяется законодателем также в ФЗ «О некоммерческих организациях» и в ФЗ «Об автономных учреждениях» [2, 3].
Предпринимательская деятельность характеризуется набором нескольких предусмотренных законом признаков: систематичность; направленность на получение прибыли (т. е. доходов, превышающих расходы); экономический риск как вероятность вложения средств и неполучения планируемых доходов (т. е. риск потери вложенных ресурсов); государственная регистрация (для некоммерческих организаций регистрация устава, в котором прописана та или иная конкретная предпринимательская деятельность).
Для данной деятельности характерны также некоторые внешние признаки: наличие рекламы; создание материально-технической и кадровой базы; длительный характер осуществления такой деятельности; отдельное ведение учета расходов и доходов и др. Понятие «предпринимательская деятельность» является более узким по отношению к понятию «экономическая деятельность» и означает разновидность хозяйственной деятельности, направленной на систематическое получение прибыли [7].
Признаки предпринимательской деятельности, которую могут осуществлять ГОУ, закреплены в ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях», в соответствии с которой такой деятельностью признается приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика [2].
Иная приносящая доход деятельность, по мнению А.И. Вавилова, - это деятельность, которая не обладает совокупностью юридически значимых признаков предпринимательской деятельности. Нередко под иной деятельностью понимается также получение «пассивных» доходов, например: от сдачи в аренду помещений, пожертвований граждан и организаций, дивидендов от участия в коммерческих организациях, процентов по ценным бумагам и остаткам банковских счетов и т. п. Как правило, такая «иная приносящая доход деятельность» не связана технологически с основной деятельностью и направлена исключительно на получение дополнительного финансирования. Получение доходов от такой деятельности допускается только в случаях, специально предусмотренных законом. В частности, законами предусматривается право ГОУ: выступать арендодателями имущества; получать пожертвования от граждан и организаций; получать доходы (за исключением казенных учреждений) от долевого участия в деятельности других организаций, приобретения акций, облигаций, иных ценных бумаг и начисленных на них дивидендов и процентов [7].
Дополнительный доход может быть получен также в связи с выплатой неустойки
(штрафа, пени) контрагентом учреждения по договору. Налоговое законодательство, как правило, относит подобного рода доходы к «внереализационным доходам» и отличает их от доходов, полученных от предпринимательской (коммерческой) деятельности, которые в части превышения расходов считаются прибылью учреждения (ст. 250 Налогового кодекса РФ (далее сокращенно - НК
РФ)) [8].
К доходам образовательных учреждений также относятся доходы от реализации прав на результаты интеллектуальной деятельности (например, за разрешение по лицензионному договору использовать служебное произведение, исключительные права на которое принадлежат учреждению), имущество и денежные средства, полученные по завещанию; от целевого капитала (эндаумента), сформированного в целях финансирования данного учреждения.
Таким образом, приносящая доход деятельность ГОУ может осуществляться как основная уставная деятельность в форме предоставления платных образовательных услуг по основным программам сверх задания учредителя (курсы подготовки к экзаменам, углубленное изучение предметов сверх учебного плана, дополнительные занятия с учащимися, нуждающимися в таких занятиях, и т. п.); реализации программ дополнительного образования, не предусмотренных в задании учредителя. Учреждение также может получать доходы, не обусловленные и не связанные с его деятельностью: от аренды имущества, в виде целевых пожертвований, грантов, наследства по завещанию (за исключением казенных учреждений) и в виде дивидендов по акциям, прибыли от участия в коммерческих организациях, банковских
процентов [7].
Анализируя особенности правового статуса образовательного учреждения, Е.А. Суханов подчеркивал, что оно создается исключительно для решения социальных (образовательных), а не коммерческих задач и потому относится к числу некоммерческих организаций. Основная (образовательная) деятельность образовательных учреждений, по убеждению ученого, даже осуществляемая на возмездных основаниях, не может и не должна рассматриваться в качестве предпринимательской. В противном случае, как
верно замечает Е.А. Суханов, речь идет о «неправомерном использовании организационно-правовой формы некоммерческих организаций для профессионального участия в предпринимательских отношениях». По
мнению юриста, «симбиоз» основного и вспомогательного видов деятельности образовательных учреждений еще более осложняет проблему цивилистического статуса учреждений, в т. ч. образовательных [9].
В исследованиях по данной проблематике значительное внимание уделяется проблемам гражданско-правового статуса вузов и правового регулирования их самостоятельной экономической деятельности. Так, М.В. Токмовцева предложила следующую классификацию видов предпринимательской деятельности вуза, способствующей формированию его собственного дохода: размещение собственных денежных средств в банковских учреждениях; передача собственного имущества и основных фондов высшего учебного заведения в аренду; передача собственного недвижимого имущества вуза в доверительное управление; приобретение и реализация акций хозяйственных обществ или долей в уставном капитале других организаций; приобретение и реализация облигаций и иных долговых обязательств, ценных бумаг; реализация иного имущества, находящегося в собственности высшего учебного заведения. По ее мнению, деятельность высшего учебного заведения по реализации предусмотренных уставом производимой вузом продукции, работ, услуг следует относить к предпринимательской лишь в той части, в которой получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется непосредственно в высшее учебное заведение и (или) на непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования образовательного процесса (в т. ч. и на заработную плату) в данное высшее профессиональное учреждение независимо от форм собственности. В связи с этим, как считает исследователь, доход вуза необходимо разделить на три категории, складывающиеся из: 1) прибыли от реализации продукции (работ, услуг); 2) прибыли от реализации основных фондов, иного имущества организации; 3) доходов от внереализационных операций, уменьшенных на сумму расходов по этим операциям. Представленный перечень доходов организации, как ука-
зывает М.В. Токмовцева, позволит соотнести экономическую деятельность высшего учебного заведения с его предпринимательской деятельностью [10].
М.Н. Суровцова считает, что «платную образовательную деятельность» следует отличать от «предпринимательской деятельности» и от «деятельности, приносящей доходы» вуза как некоммерческой организации. Она считает, что необходимо закрепить понятие «предпринимательская деятельность некоммерческой организации». Предпринимательскую деятельность некоммерческой организации М.Н. Суровцова предлагает рассматривать как правовую фикцию, т. к. предпринимательская деятельность государственного вуза противоречит самой его природе как некоммерческой организации [11].
Т.В. Королева отмечает, что в законе необходимо закрепить критерии, согласно которым государственный вуз вправе заниматься определенными видами деятельности, приносящими доход. К таким критериям она предлагает отнести следующие: тесная связь осуществляемого вида деятельности с основной образовательной по характеру и направленности этой деятельности; указанная деятельность не должна наносить ущерб основной - образовательной деятельности; такая деятельность должна служить обеспечению нужд образовательного процесса в данном вузе [12]. С точки зрения Т.В. Королевой, необходимо пересмотреть перечень видов предпринимательской деятельности ГОУ, включить в него виды предпринимательской деятельности, связанные с образовательной деятельностью, и исключить те, которые не имеют отношения к образовательной деятельности. Исследователем предлагается следующий примерный перечень видов предпринимательской деятельности государственных вузов: выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по договорам, редакционная и издательская деятельность, консультационная деятельность, оказание услуг по подбору персонала, проведение экспертиз, участие в работе организаций, деятельность которых связана с образованием. При этом Т.В. Королева полагает, что платная образовательная деятельность государственного вуза не относится к предпринимательской, т. к. является частью его основной деятельности [12].
В.В. Насонкин считает, что самостоятельная экономическая деятельность вузов, особенно государственных, в условиях их серьезного бюджетного недофинансирования, является одновременно основанием и результатом реализации ими своей главной цели - образовательной деятельности. Вуз, по его мнению, является особым субъектом имущественных отношений, обладающим главным, но своеобразным экономическим ресурсом - интеллектуальным, в т. ч. кадровым потенциалом, что обусловливает существенные особенности его выступления в экономическом обороте и должно отражаться в гражданско-правовом регулировании имущественной деятельности ГОУ, реализующего программы высшего профессионального образования [13]. Как полагает В.В. Насонкин, существует проблема оптимального соотношения публично-правовых и частноправовых элементов в правовом регулировании экономической деятельности вуза в соответствии с конституционными принципами образования и рыночной экономики. Главной особенностью такой деятельности, по его мнению, является необходимость обеспечения реализации образовательных программ высшего профессионального образования и соответствие им, в связи с чем основой самостоятельной экономической деятельности вуза является использование своего интеллектуального потенциала [13]. Ученый считает, что в правовом смысле самостоятельная экономическая деятельность ГОУ, исходя из соответствующего определения ГК РФ, не может рассматриваться как предпринимательская в смысле абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ. Он указывает на то, что следует выделять основную экономическую деятельность вуза - собственно образовательный процесс; деятельность, непосредственно связанную с ней - научные исследования, производство учебной, научной, исторической литературы; деятельность, входящую в его инфраструктуру и обеспечивающую основную и связанную с ней деятельность; иные виды, не обусловливаемые целью и предназначением вуза [13].
Л.Ю. Михеева под экономической деятельностью понимает совокупность целенаправленных действий лица в сфере имущественных отношений с иными субъектами гражданского права. Она обращает внимание на
то, что с позиции конституционных норм понятие «экономическая деятельность» является родовым для понятия «предпринимательская деятельность», что предопределяет широкий подход к рассмотрению этих категорий применительно к деятельности ГОУ [14]. Согласно позиции Конституционного суда РФ и Высшего арбитражного суда РФ, отнесение отдельных видов экономической деятельности учреждения к т. н. предпринимательской деятельности зависит не от фактического получения учреждением дохода, а от цели этой деятельности, от «намерений получить экономический эффект» [15, 16].
Универсальный характер термина «экономическая деятельность», как считает Л.Ю. Михеева, позволяет выделить в нем не только предпринимательскую, но и другие виды деятельности. Так, применительно к некоммерческим организациям вообще и бюджетным учреждениям в частности НК РФ использует понятия «основная уставная деятельность (не связанная с предпринимательской деятельностью)» (ст. 39 и 43), «предпринимательская деятельность», «некоммерческая деятельность» (ст. 256) [8]. Законодатель, по ее мнению, в нормах публично-отраслевой принадлежности в одних случаях использует понятия «предпринимательская» и «коммерческая» деятельность как синонимы, в других вкладывает в них разное содержание. Аналогичным образом употребляются термины «предпринимательская деятельность» и «иная приносящая доход деятельность» [14]. Она обращает внимание на то, что извлечение прибыли не может рассматриваться как основная цель деятельности некоммерческой организации вообще и ГОУ в частности, хотя нормы ГК РФ занятия некоммерческими организациями предпринимательской деятельностью не исключают. В то же время, продолжает свои рассуждения автор, применительно к учреждениям гражданское законодательство, в отличие от налогового и бюджетного, не использует терминов «коммерческая деятельность», «основная уставная деятельность», а оперирует понятиями - «приносящая доходы деятельность» (ст. 298 ГК РФ) и «предпринимательская деятельность» (ст. 50 ГК РФ). На основе этого Л.Ю. Михеева делает вывод о том, что необходимость унификации терминологии, используемой отраслями пуб-
личного и частного права для обозначения направлений деятельности ГОУ, связана прежде всего с тем, что последствия применения того или иного термина на практике носят комплексный характер [14].
Под приносящей доход деятельностью ГОУ, как считает Л.Ю. Михеева, следует понимать направленную на получение дохода деятельность, осуществляемую учреждением помимо его основной (уставной) деятельности. Указанный подход, по ее мнению, требует соответствующего отражения, прежде всего, в нормах законодательства об образовании: необходимо исключить термины
«платная» и «предпринимательская» деятельность из ФЗ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском образовании», а также разработать новые положения о содержании приносящей доход деятельности ГОУ. Однако большее значение имеет отражение этого подхода на нормах публичного права, которые, как замечает Л.Ю. Михеева. не связывают с характером самой деятельности учреждения специальных последствий, а лишь пытаются разграничить виды денежных поступлений [14].
В ряде новейших исследований по изучаемой нами проблеме предлагается уставную деятельность некоммерческих организаций, направленную на решение социальных задач и осуществляемую на условиях возмездности, признать социальным предпринимательством, посредством которого достигаются общественно полезные цели создания некоммерческих организаций, а также решаются вопросы самофинансирования и самоокупаемости их деятельности. Сторонники этой точки зрения утверждают, что социальное предпринимательство может быть одним из видов основной уставной деятельности некоммерческих организаций [17].
По мнению О.В. Трачук, соединение в образовательной деятельности двух целей -общественно-полезной и предпринимательской - приведет к внутреннему ее противоречию. Определяя статус такой деятельности, следует руководствоваться тем, что социальная значимость имеет большую ценность, чем прибыль конкретного субъекта.
О.В. Трачук предлагает признать такую деятельность ГОУ как «возмездную социально значимую деятельность, которая должна осуществляться на основе самоокупаемости
и самофинансирования». Социальное предпринимательство некоммерческих организаций, по ее мнению, является одним из видов уставной деятельности. Вводить же в гражданское законодательство институт социального предпринимательства, как считает исследователь, не следует, т. к. это приведет к смешению устоявшихся доктринальных понятий и нанесет вред социально значимой деятельности [18].
Помимо этого О.В. Трачук обращает внимание на то, что изъятие из ФЗ «Об образовании» ссылок на предпринимательскую деятельность ГОУ и сохранение за ними права осуществлять приносящую доход деятельность не следует понимать как запрещение им заниматься предпринимательской деятельностью, поскольку нормы ст. 50 ГК РФ и ст. 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» предусматривают такое право. Под приносящей доход деятельностью бюджетных ГОУ, как она считает, следует понимать «социально значимую уставную деятельность, осуществляемую на условиях возмездности посредством оказания услуг, выполнения работ, направленную на получение доходов, независимо от результатов такой деятельности» [18].
Таким образом, действующее законодательство характеризуется несистематизиро-ванностью и рассогласованностью имеющихся нормативно-правовых актов в указанной сфере, отсутствуем единого официального определения приносящей доход деятельности ГОУ. Кроме того, возникают многочисленные вопросы о праве некоммерческих организаций реализовывать предпринимательскую деятельность, т. к. понятие «предпринимательская деятельность некоммерческой организации» имеет принципиальные отличия от дефиниции предпринимательской деятельности, сформулированной в ст. 2 ГК РФ применительно к коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям. Очевидно, что в настоящее время повышается актуальность усовершенствования научно обоснованной концепции экономической деятельности ГОУ, которая позволит устранить коллизии ГК РФ, ФЗ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», НК РФ в части осуществления ГОУ приносящей доход деятельности, оптимизировать сферу
осуществления ими данного вида деятельности, модернизировать институт некоммерческих организаций как субъектов, осуществляющих социально-значимые виды деятельности в условиях рыночной экономики, используя принципы самофинансирования. В связи с этим важными задачами в сфере совершенствования правового регулирования экономической деятельности ГОУ, на наш взгляд, являются выявление правовой природы приносящей доход деятельности; определение особенностей гражданско-правового регулирования осуществления приносящей доход деятельности ГОУ; разграничение понятий «приносящая доход деятельность образовательных учреждений» и «предпринимательской деятельности некоммерческих организаций»; определение критериев и пределов осуществления приносящей доход деятельности ГОУ.
Весьма перспективным нам представляется комплексное междисциплинарное научно-практическое исследование феномена социального предпринимательства, разработка концептуальных основ его законодательного закрепления на уровне федерального законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций, обоснование его применения к приносящей доход деятельности ГОУ и согласование с отраслевым образовательным законодательством. Последнее, по нашему мнению, возможно в силу того, что правоспособность ГОУ является целевой, уставная деятельность носит социально-значимую направленность (социальная миссия), собственная экономическая деятельность носит вспомогательный по отношению к основной функции характер, которая направлена, главным образом, на покрытие расходов его основной уставной деятельности. На базе ГОУ, в особенности высшего профессионального образования, возможна реализация еще одного условия социального предпринимательства - новаторство, инновационный компонент деятельности, направленной на решение социально важных проблем того или иного региона. К тому же в законодательстве уже сформулировано и закреплено понятие «социально ориентированные некоммерческие организации» (ст. 31.1 ФЗ «О некоммерческих организациях») [2].
В структуре приносящей доход деятельности ГОУ, по нашему мнению, следует за-
конодательно различать две ее формы: активную, реализуемую в виде осуществления платных образовательных услуг сверх государственного задания, издательской, консультационной и посреднической деятельности, сдачи имущества в аренду, управления средствами фонда целевого капитала; и пассивную, направленную на безвозмездное получение пожертвований в виде дара. В нормах права, как мы считаем, следует избегать неопределенных, емких и многозначных определений собственной экономической деятельности ГОУ, таких как «иная деятельность», или не вполне адекватных правовому явлению, таких как «платная деятельность». Перечень видов приносящей доход деятельности необходимо пересмотреть и четко обозначить, с учетом социальной направленности основной деятельности ГОУ и экономическими реалиями, сделав его исчерпывающим. В контексте исследуемого вопроса, как мы полагаем, немаловажным является обращение к доктринальному осмыслению сути юридических лиц публичного права, разработка понятия «публичное учреждение» применительно к ГОУ. Ведь именно посредством публичных учреждений государственные и муниципальные образования реализуют свои основные функции, связанные с управлением, социально-культурной и образовательной сферами, здравоохранением, охраной порядка и иными направлениями деятельности некоммерческого характера [19].
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
2. О некоммерческих организациях: федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.
3. Об автономных учреждениях: федеральный закон Российской Федерации от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45. Ст. 4626.
4. Об образовании: федеральный закон Российской Федерации от 10.06.1992 г. № 3266-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 150.
5. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: федеральный закон Российской Федерации от 22.08.1996 г. № 125-ФЗ //
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4135.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19. Ст. 2291.
7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): федеральный закон Российской Федерации от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340.
8. Вавилов А.И. Правовые основы приносящей доход деятельности образовательных учреждений // Нормативные документы образовательного учреждения. 2011. № 10.
9. Суханов Е.А. О правовом статусе образовательных учреждений // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2002. № 11. С. 63-73.
10. Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2000.
11. Суровцова М.Н. Государственный вуз как юридическое лицо: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Томск, 2004.
12. Королева Т.В. Гражданско-правовой статус государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (государственного вуза) и его структурных подразделений: автореф. дис. . канд. юр. наук. Ростов н/Д, 2006.
13. Насонкин В.В. Гражданско-правовое регулирование экономической деятельности высших учебных заведений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2004.
14. Михеева Л.Ю. Вопросы экономической деятельности образовательного учреждения // Ежегодник российского образовательного законодательства. 2009. Вып. 2. С. 73-95.
15. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2004 г. № 3-П // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2004. № 2.
16. О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 г. № 21 // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2006. № 8.
17. Социальное предпринимательство в России и в мире: практика и исследования / отв. ред. А. А. Московская. М., 2011.
18. Трачук О.В. Гражданско-правовое регулирование приносящей доход деятельности образовательного учреждения: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2012.
19. Цинцадзе Н. С. Проблемы правосубъектности государственных образовательных учрежде-
ний в контексте полемики о делении юридических лиц на частные и публичные // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. 2012. Вып. 3 (107). С. 318325.
Поступила в редакцию 16.03.2012 г.
UDC 347.1
ACTUAL PROBLEMS OF CIVIL LAW REGULATION OF OWN ECONOMIC ACTIVITY OF STATE EDUCATIONAL INSTITUTIONS OF RUSSIAN FEDERATION
Nina Sergeyevna TSINTSADZE, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of History, Senior Lecturer of Civil and Business Law Department, e-mail: [email protected]
The article analyzes the legal basis of own economic activities of state educational institutions of the Russian Federation, taking into account recent changes in civil law. The paper examines different approaches to defining the content and limits of income-generating activities of educational institutions, as well as the concept of social entrepreneurship and legal persons of public law in relation to a problem.
Key words: economic activity; income-generating activities; entrepreneurship; social entrepreneurship; public educational institution; civil law; legal persons of public law.
