CC BY
168
© Шевченко А.А.,
руководитель Территориального управления Федеральной службы Росфиннадзора в Ростовской области, к.э.н.
© Аюбов Н.А.,
зам. руководителя Территориального управления Федеральной службы Росфиннадзора в Ростовской области, к.э.н.
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Государственный финансовый контроль — одна из важнейших функций государственного управления, которая направлена на вскрытие отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений - на своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.
В России государственный финансовый контроль главным образом реализуется в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных общепризнанных органов (Счетная палата Российской Федерации, Росфиннадзор, Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов РФ), а также через такие виды контроля, как казначейский, налоговый, валютный, банковский.
Наряду с федеральной Счетной палатой, составной частью государственного финансового контроля является Федеральная служба финансово бюджетного надзора (Росфиннадзор) и ее территориальные управления в субъектах Российской Федерации, которая осуществляет: контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства.
Кроме того, различные государственные органы, в пределах своих полномочий, осуществляют ведомственный финансовый контроль по оценке государственных программ и аспектов бюджетного процесса, по надзору и проверке органов государственной власти, организаций и их объединений с целью соответствия целевому назначению, рациональности, полноты и своевременности направления и использования государственных финансовых ресурсов, вскрытия резервов и их формирования и расходования, выявления отклонений от законности и эффективности финансово-хозяйственных операций и их отражения в отчетности, установления полноты и своевременности расчетов с государственным бюджетом и внебюджетными фондами, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов государственного бюджета. От эффективности государственного финансового контроля зависит экономическое и политическое благополучие нации.
На сегодняшний день система государственного финансово-бюджетного надзора сложилась в примерном соответствии с распределением полномочий между различными уровнями власти. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) согласно российскому законодательству является уполномоченным органом, контролирующим целевой и правомерный характер расходования средств федерального бюджета собственно распорядителями бюджетных средств (министерствами, службами, агентствами и подведомственными организациями), региональными бюджетами (получающими эти средства в виде трансфертов из федерального бюджета), а также расходование средств государственных внебюджетных фондов. Контрольные органы региональных органов исполнительной власти осуществляют в соответствии с региональными законами аналогичные функции в отношении средств региональных бюджетов, а также средств муниципалитетов, полученных в виде трансфертов из региональных бюджетов. На уровне муниципалитетов контрольные функции исполняют органы, создаваемые решениями властей муниципального уровня.
Таким образом, базовые предпосылки для формирования интегрированной системы государственного финансового контроля имеются. По нашему мнению, такая задача должна быть решена достаточно быстро, за два-три года.
Интеграция надзорных органов разных уровней власти, естественно, не означает их слияния или соподчинения — конституционное устройство Российской Федерации этого в принципе не допускает. Речь идет о создании условий для более глубокой кооперации органов финансово-бюджетного надзора, в первую очередь для решения уже очевидных проблем.
Сложившаяся система межбюджет-ных отношений подразумевает существование значительных межбюджетных трансфертов (а межрегиональные различия в Российской Федерации таковы, что
межбюджетные трансферты в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов будут существовать и в обозримом будущем). Зачисление федеральных трансфертов в доходную часть региональных бюджетов порождает для надзорных органов правовую неопределенность, которая еще более усиливается, когда реализуются проекты, софинанси-руемые Федерацией и регионами, не говоря уже о так называемом частногосударственном партнерстве, при котором теоретически действует не только бюджетное законодательство, но и хозяйственное право. Дополнительным усложняющим элементом становится и передача средств федерального бюджета непосредственно на муниципальный уровень, при том что эти средства проходят через счета региональных бюджетов и администрируются региональными органами управления.
Помимо правовой неопределенности тревогу вызывает неполная готовность надзорных органов регионального и муниципального уровней обеспечить финансово-бюджетный надзор как за средствами, передаваемыми из федерального бюджета, так и в целом за расширяющимися бюджетами соответствующего уровня. Дело даже не столько в малочисленности органов финансово-бюджетного надзора регионального и муниципального уровней, дело в первую очередь в отсутствии единых принципов и единой методологической базы государственного и муниципального финансового контроля. Проведенный нами анализ показывает, что существующие различия в подходах к организации контроля и вынесению санкций настолько велики, что ставят под вопрос сам тезис единства системы государственного финансового контроля.
Исходя из вышеизложенного, задачей особой важности представляется разработка единых стандартов государственного финансово-бюджетного контроля для контрольных органов исполнительной власти федерального, регионального
и муниципального уровней. Международные стандарты могут стать в данном случае хорошей исходной базой, однако должны быть существенно дополнены и конкретизированы с учетом специфики бюджетной системы Российской Федерации. Росфиннадзор разработал проект таких стандартов, однако, прежде чем их принять, необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
В настоящее время в отечественной науке и практике нет единого понимания государственного контроля, нет его концепции. Дают о себе знать определенная «ведомственность» интересов, отсутствие комплексного подхода к изучению и решению тех или иных вопросов контроля. Требует законодательного решения и вопрос о необходимости узаконить основные методы осуществления государственного финансового контроля, такие как ревизия и проверка.
Различными кодексами и законами Российской Федерации, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, другими нормативно-правовыми актами определены органы власти и должностные лица, в права и обязанности которых входит назначение и проведение ревизий и проверок.
Так, например, ст. 70 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации установлено, что лицо, производящее дознание, следователь, прокурор и суд вправе наряду с другими способами собирания доказательств требовать производства ревизии. Статья 22 Федерального закона от 17.01.92 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает право прокурора требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Ревизия и проверка признаны Бюджетным кодексом в качестве методов контроля за исполнением бюджетов (ст. 112, 157,256 и др.).
Однако до сих пор в России нет законодательного акта, которым было бы
определено, что такое ревизия, каковы ее задачи, содержание, порядок проведения и оформления результатов. Равным образом не установлены функции, обязанности, права, способы деятельности ревизора (инспектора, проверяющего), возможности и правовое положение ревизуемой организации, требования к составлению документов ревизии. Все сказанное относится и к финансовой проверке.
В результате разные органы регламентируют свои контрольные мероприятия по-разному, т.е. к проверяемым предъявляют требования, установленные не законом, а подзаконными актами. Это открывает широкие возможности и для уклонения от контроля, и для произвольных действий проверяющих. С другой стороны, все чаще усилия контролеров наталкиваются на правовые барьеры. К примеру, ст. 12 и 13 Гражданского кодекса Российской Федерации представляют возможность оспаривать в суде даже подписанный ревизуемой стороной акт по результатам контрольного мероприятия.
Отсутствие единых методик, стандартов контрольной деятельности влечет за собой разобщенность, разнотолкова-ние, разнодействие контрольных органов на всех уровнях. Представляется, что каждый из органов государственного финансового контроля должен иметь свои специфические цели и задачи. При этом проверки и ревизии целесообразно проводить, руководствуясь едиными методиками и программами. Кроме того, изменившиеся и продолжающие динамично меняться в сторону усложнения условия хозяйствования, политическая и социально-экономическая обстановка, рост ее нестабильности требуют пересмотра старых типовых инструкций и методических указаний, регулирующих единообразно основные вопросы организации и проведения комплексных ревизий и тематических проверок.
Все эти проблемы и должна решить стандартизация государственного финансового контроля. Заметим при этом, что сравнительно новый для России метод
финансового контроля, рожденный условиями и потребностями рыночного хозяйства, — аудит — в правовом отношении методически обеспечен.
Аудиторская проверка и аудиторское заключение предполагают, что субъект проверки готовит отчетность, которая подлежит аудиту и по которой можно выразить то или иное мнение. Предполагается, что отчетность, аудит которой можно было бы проводить в соответствии с Международными стандартами аудита, будет формироваться в новой системе бюджетной отчетности. Однако вопрос о том, на каком именно уровне консолидации бюджетная отчетность может подлежать внешнему аудиту в соответствии с международными стандартами, пока остается дискуссионным. В качестве такой отчетности может рассматриваться, например, консолидированная отчетность Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования) как публично-правового образования. Возможно, в качестве отчетности, подлежащей внешнему аудиту, можно рассматривать и консолидированную отчетность главного распорядителя бюджетных средств.
Стандарты бюджетного учета и отчетности должны содержать общие требования и подходы к таким вопросам, как формирование финансовой отчетности, квалификация, признание и оценка объектов учета и т.п., а также допускать использование самостоятельного профессионального суждения. Главный бухгалтер будет вправе добавлять строки в отчетность, в большей или меньшей степени детализировать информацию в пояснительной записке, вероятность наступления событий, влияющих на отчетность, рассчитывать величину резервов и т.п. Проводимая в настоящее время реформа бюджетного процесса предполагает повышение ответственности и предоставление самостоятельности его участникам и администраторам бюджетных средств.
Анализируя методы и формы организации системы финансового контроля,
можно отметить следующие главные недостатки существующей системы:
• отсутствие четкой и полномасштабной нормативно-правовой базы. Государственный финансовый контроль не стандартизирован, нет общих правил контроля. Многочисленные проверки различных контролирующих структур зачастую лишь вносят разлад в функционирование хозяйствующих субъектов. В принципе законодательство о государственном финансовом контроле основывается на соответствующих нормативно-правовых актах об органах государственного финансового контроля, но данные акты формируют только саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы государственного финансового контроля (объединяющую и справедливую для органов государственного финансового контроля всех ветвей власти), обеспечивающей ее реформирование и развитие;
• контрольная деятельность государственных органов не отвечает предъявляемым требованиям, существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций;
• нет достаточно четкого определения места и роли каждого субъекта государственного финансового контроля в целостной системе, что, кроме всего прочего, порождает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности;
• отсутствие четкого разграничения сфер деятельности и нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля. Деятельность контролирующих структур в значительной мере пересекается, что без соответствующей координации порождает неоправданное дублирование и параллелизм. Вследствие этого не только размывается ответственность контрольных органов, но и происходит нерациональное расходование выделенных на реализацию контрольных мероприятий бюджетных средств;
• органы финансового контроля слабо взаимодействуют, коммуникационные системы между ними не отработаны.
Таким образом, существующую в настоящее время систему государственного финансового контроля системой как таковой назвать весьма сложно. Существует скорее не система, а некая совокупность разрозненных и слабо связанных между собой контролирующих органов. На наш взгляд, это объясняется тем, что официальная концепция государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована и отсутствием в настоящее время Закона «О государственном финансовом контроле» (далее — Закона).
Принятие Закона о государственном финансовом контроле, по сути, ознаменовало бы собой начало формирования комплексной системы законодательных и нормативных актов государственного финансового контроля в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Закон должен учитывать все экономические и социально-политические условия, сложившиеся в стране в настоящий момент, он должен полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой политике в области финансово-экономической стабилизации в обществе.
По поручению полномочного представителя Президента в Южном федеральном округе Территориальным Управлением Росфиннадзора в Ростовской области были разработаны предложения по внесению изменений в действующее законодательство, а также проект закона «О государственном финансовом контроле», который должен решить несколько важных задач, например таких, как: определить терминологию и понятийный аппарат, разработать методологию государственного финансового контроля; определить организационную структуру и органы правового регулирования государственного финансового контроля, их права и обязанности; определить субъектов
права государственного финансового контроля; определить предмет, цели и задачи системы нормативно-правовых актов, определить основные источники права и уровни нормативно-правового регулирования; определить порядок построения системы нормативно-правовых актов государственного финансового контроля, их структуру и содержание; разработать порядок систематизации нормативноправовых актов, обозначить основные направления взаимодействия правовых актов государственного финансового контроля с актами иных подотраслей финансового права, а также с другими отраслями права.
При этом учитывалось, что в настоящее время существуют проблемы, требующие решения.
Во-первых, в бюджетном законодательстве федерального уровня четко не определены виды финансовых нарушений. В результате суды все чаще и чаще не признают факты финансовых нарушений, выявленные контрольными органами.
Во-вторых, федеральным законодательством предусмотрены санкции только в части нецелевого использования бюджетных средств. Ранее существовавшие административные санкции за иные нарушения бюджетного законодательства из последней редакции Бюджетного кодекса РФ были удалены. В части же санкций за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов вообще не предусмотрена административная ответственность.
С 2004 г. за нецелевое расходование бюджетных средств предусмотрена наряду с административной и уголовная ответственность. Соответствующие статьи внесены в Уголовный кодекс Российской Федерации. Однако в настоящее время нормативный документ о порядке взаимодействия территориальных управлений Росфиннадзора с правоохранительными органами при назначении и проведении ревизий отсутствует. Единственным рычагом воздействия на нарушителей бюджетного законодательства является отра-
жение в акте проверки нецелевого использования средств федерального бюджета и передача материалов проверок в правоохранительные органы. Следует отметить, что нет ни одного нормативного документа, где четко дается определение термину «правоохранительные органы».
Принятие закона «О государственном финансовом контроле» решило бы многие проблемы, возникающие при осуществлении финансового контроля, в том числе, наложение административного штрафа за нарушение бюджетного законодательства.
В-третьих, нормы федерального законодательства предусматривают административное наказание только за сам факт нарушения финансово- бюджетного законодательства, без учета финансовых последствий таких нарушений для государства, общества и граждан.
В-четвертых, нарушение норм бюджетного законодательства, в частности нецелевое использование средств федерального бюджета, не является длящимся правонарушением, такая позиция была высказана в постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 11 мая 2005 г. по делу №16246/04. Фактически это означает, что в том случае, если контрольные органы зафиксировали факт нарушения по истечении года, административное наказание не может быть применено.
Вступивший в силу Кодекс об административных правонарушениях (далее — КоАП) действует на протяжении 5-и лет. Однако, несмотря на достаточно большой промежуток времени и обширную судебную практику по применению КоАП, остается много положений, которые вызывают споры, различные юридические толкования.
Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации — по
истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Однако данная норма не позволяет Росфин-надзору решить поставленную задачу в полном объеме, поскольку проверки финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств осуществляются с периодичностью раз в 2 года, и лишь в некоторых случаях при получении целевого задания — раз в год.
Действующие нормативно-правовые акты, в частности, не позволяют достаточно четко отнести те или иные правонарушения к категории длящихся или не длящихся. Отнесение того или иного правонарушения к длящемуся, как это следует из общих положений КоАП РФ, является компетенцией правоприменителя.
Кроме того, отсутствует единая информационная база по планируемым объемам финансирования и выделенным средствам для обеспечения планирования и проведения контрольных мероприятий. В связи с этим, к примеру, в настоящее время ТУ Росфиннадзора в Ростовской области вынуждено рассылать большое количество запросов в Управление Федерального Казначейства по Ростовской области, в Министерство финансов Ростовской области. В связи с тем, что конечных получателей данных средств (учебные и лечебные заведения, строительные организации и т.д.) могут назвать только отраслевые министерства и ведомства, ТУ Росфиннадзора в Ростовской области вынуждено вести обширную переписку с ними, что существенно затрудняет и затягивает выполнение контрольных мероприятий. Ежемесячные запросы отвлекают министерства от реализации их непосредственных целей и задач, ведут к резкому увеличению документооборота (подобные запросы министерства получают не только от ТУ Росфиннадзора в Ростовской области, но и от правоохранительных и других контролирующих и надзирающих органов), что порой вызывает обоснованное недовольство со стороны органов исполнительной власти субъектов.
Введение единых стандартов и углубление координации надзорных органов разного уровня позволит создать национальную базу данных финансовобюджетного надзора. Такая база данных, в свою очередь, позволит не только более эффективно планировать работу всех структурных элементов интегрированной системы государственного финансовобюджетного надзора, но и послужит основанием для введения ограничений на занятие руководящих постов должностными лицами, допускавшими особо злостные нарушения норм финансовобюджетного законодательства.
Следует отметить, что предусмотренное реформой бюджетного процесса бюджетирование, ориентированное на результат, требует и принципиально нового подхода в осуществлении финансового контроля, позволяющего определить эффективность расходов государственных средств и использования государственной собственности при выполнении функций и задач, установленных законодательными или нормативными актами. При переходе на международные стандарты бюджетирования наиболее актуальными становятся проблемы переноса акцентов традиционной ревизионной работы на аудит эффективности использования государственных средств.
Однако в настоящее время еще не разработана нормативная база, не определена методология проведения аудита эффективности государственных расходов. Для его внедрения в практику работы контролирующих органов Российской Федерации необходимо отработать действующие механизмы и инструменты осуществления бюджетного контроля.
В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит положений, определяющих, что считать неэффективным использованием бюджетных средств, а также указаний на противоправность неэффективного использования бюджетных средств. Кроме того, понятие «неэффективное использование бюджетных средств» не включено в пере-
чень оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, установленных Бюджетным кодексом. Законодательно не закреплено определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, не установлено, в какой форме данная задача должна быть реализована.
С 2006 г. осуществляется финансирование федерального бюджета для реализации приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса». Контроль за расходованием средств федерального бюджета осуществляют различные контролирующие органы, что приводит к дублированию контрольных функций. Кроме того, нет единой методологической основы для единообразной трактовки нарушений у разных контролирующих структур.
Проведение проверок использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов до завершения финансового отчетного периода, не позволяет увидеть полную и объективную картину расходования данных средств. Многие учреждения и организации не в состоянии осваивать выделяемые средства в столь короткие сроки. Данный факт объясняется не инертностью учреждений, а особенностями правовых и законодательных актов Российской Федерации, например, необходимостью проведения конкурсных торгов по закупкам для нужд государственных учреждений. Проверки по истечению отчетного периода позволили бы контролирующим органам более рационально подойти к контрольным мероприятиям, так как исключили бы необходимость многократных проверок в одних и тех же учреждениях и организациях, по каждой поступившей сумме и каждому направлению, а также позволили бы увидеть конечный результат и эффективность проведенной работы.
В ходе проверок использования государственных средств, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов, проведенных Территориальными управлениями Росфиннадзора в 2007 г., возник ряд вопросов, не нашедших отражения в законодательстве, регламентирующем расходование данных средств.
Например, при проверке использования средств, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье», возник вопрос о правомерности оплаты родового сертификата родильному дому, если женщине, поступившей в роддом на общих основаниях, в роддоме предоставляются сервисные услуги (палата повышенной комфортности, круглосуточный пост и др.) за отдельную плату по добровольному медицинскому страхованию, тогда как постановлением установлено, что коммерческим родильным домам оплата родовых сертификатов не производится.
Кроме того, возник вопрос, правомерно ли оплачивать за счет средств родового сертификата учреждению текущие хозяйственные расходы (ремонт, приобретение хозяйственного инвентаря, ГСМ, питание, и др.). Министерство здравоохранения Ростовской области трактует, что текущие расходы оплачиваются, однако порядком предусмотрены расходы в части капитальных вложений.
Проверкой использования средств, выделенных на реализацию приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России», установлено, что при выделении гражданам определенных категорий жилищных сертификатов предусмотренный порядок принятия обязательств гражданином-участником подпрограммы и членами его семьи по безвозмездной передаче принадлежащих им на праве собственности и свободных от обязательств жилых помещений в государственную и муниципальную собственность не проработан в части перехода права собственности от гражданина государству на указанные жилые помещения; не определено, какие катего-
рии граждан-участников подпрограммы подпадают под его действие и т.д.
Как уже говорилось, Территориальные управления Росфиннадзрора осуществляют полномочия органа валютного контроля. Основными мероприятиями в области валютного контроля являются проверки хозяйствующих субъектов по отраслевой принадлежности, т.е. с учетом сложившихся экспортно-импортных потоков товаров, работ, услуг.
Также, в качестве оперативного реагирования, ТУ Росфиннадзора проводит проверки по информации о нарушениях актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, поступающей от Банка России, ФТС России, ФНС России, профессиональных участников рынка ценных бумаг, правоохранительных органов, государственных органов, резидентов и нерезидентов.
Решению задач по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений валютного законодательства в значительной степени способствуют заключенные ТУ Росфиннадзора соглашения о взаимодействии при осуществлении валютного контроля с таможенными и налоговыми органами, а также «Соглашение об информационном взаимодействии между Центральным банком РФ и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по вопросам валютного контроля».
В то же время возникают трудности при реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 07.02.2007 №80, утверждающего правила представления в ТУ Росфиннадзора органами и агентами валютного контроля необходимых для осуществления его функций документов и информации. Территориальные таможенные и налоговые органы отказывают ТУ Росфиннадзора в предоставлении документов и информации. Не менее актуальна проблема существования различных подходов у контролирующих органов к применению норм правовых актов и правовых «пробелов» в валютном законодательстве.
Указанные проблемы связаны с несовершенством законодательной базы как непосредственно норм валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, так и в других областях законодательства, таких, например, как законодательство о внешнеторговой деятельности, которое не дает полноценного толкования собственных терминов, таможенное законодательство, административное — при применении мер ответственности к нарушителям. Для решения проблем разрабатываются мероприятия, повышающие эффективность выполнения функций Росфиннадзора как на федеральном уровне, так и в территориальном управлении.
Первоочередной задачей является формирование общей информационнотехнологической инфраструктуры для обеспечения деятельности федеральных органов, осуществляющих валютный контроль, то есть установление уже технической инфраструктуры взаимодействия с Федеральной таможенной службой и Федеральной налоговой службой и построение единой системы по управлению процессом планирования деятельности территориальных управлений. Важное направление — информационный обмен с Центральным банком России. Активно прорабатываются вопросы передачи уполномоченными банками информации о нарушениях их клиентами актов валютного законодательства в ТУ Росфиннад-зора, чтобы с двух сторон смотреть на ситуацию, не только со стороны таможни и налоговой службы, в том случае если участник ВЭД нарушает нормы валютного законодательства, но и со стороны банка, через который участник ВЭД проводит операции, обеспечивающие его деятельность, где и происходят собственно нарушения.
Одной из общих проблем является то, что правоохранительные органы не могут Росфиннадзор привлекать к проверкам бюджетных и прочих средств, используемых учреждениями, предприятиями, которые не являются получате-
лями средств из федерального бюджета. В компетенцию Росфиннадзора не входит проведение проверок других средств, кроме средств федерального бюджета.
Поэтому надзор за ситуацией со стороны иных контрольных органов (например, Счетной палаты РФ) был бы, видимо, полезен. «Контроль над контролем» должен быть довольно сильным, поскольку здесь будет доминировать административный механизм регулирования; к тому же мотивация государственных контролеров менее сильна, чем в частном секторе. Немаловажно и то, что органы Государственного финансового контроля сами нарушают финансовую дисциплину, а их работа сопровождается большим количеством крупных недостатков. Поэтому деятельность самого контрольного органа должна подвергаться действенным проверкам.
Как организовать систему таких проверок — это вопрос, выходящий за рамки концепции и относящийся к методологическим проблемам финансового контроля. К концептуальным относится, на наш взгляд, вопрос о том, как должен осуществляться контроль за верхним уровнем контрольной пирамиды, например за Счетной палатой РФ (а организация контроля за нижестоящими уровнями в значительной степени ее прерогатива) с тем, чтобы, с одной стороны, быть действенным, а с другой — не связывать ей руки. Большую роль будет играть здесь еще один инструмент, достаточно прочно вошедший в западную практику: орган национального ГФК подвергается проверке аналогичным органом другой страны. Например, деятельность Счетной палаты РФ не так давно проверялась Национальным контрольно-ревизионным управлением Великобритании. Но такой инструмент, на наш взгляд, обладает некоторыми минусами, над ослаблением которых целесообразно задуматься. Главный из них — проверяющий не обладает стопроцентной независимостью по отношению к проверяемому: возможные дружеские отношения на базе неоднократных встреч
на международных конференциях, корпоративная солидарность и т.д.
На наш взгляд, необходимо введение и усиление материальной заинтересованности контролеров в качественном финансовом контроле: штрафные санкции за явные нарушения и премии за действенные контрольные мероприятия.
Технологическая близость с бухгалтерским учетом связана с тем, что финансовый контроль осуществляет проверку достоверности именно бухгалтерской отчетности (или явным образом с ней связанной — налоговой). Ввиду этого контролер должен обладать достаточными знаниями в сфере бухгалтерского учета, а в его арсенале, кроме того, должны присутствовать аналитические процедуры, выборочные методы и т.д.
Следовательно, система нормативно-правовых актов государственного финансового контроля должна строиться при учете следующих основных требований:
• нормативно-правовые акты государственного финансового контроля не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля;
• должно быть четко определено то, какие конкретные вопросы государственного финансового контроля рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями, какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;
• должна быть четко определена обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативноправовых актов государственного финансового контроля.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ (ред. 08.11.2007) // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
2. Кодекс РФ об административных
правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. 03.03.2008) // Справочно-
правовая система Консультант-плюс.
3. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 г. № 174-ФЗ (ред.
06.12.2007) // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (ред. 08.11.2007) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
5. Федеральный закон от 14.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» (ред.
24.07.2007) // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
6. Федеральный закон от 10.12.2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (ред.
30.10.2007) // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
7. Указ Президента РФ от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (ред. 18.07.2001) // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
8. Всероссийское совещание руководителей налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции // Российская газета. — 13 февраля 2001 г.
9. Президент Российской Федерации Путин В.В. // Из приветствия участникам Всероссийского совещания руководителей контрольно-счетных органов Российской Федерации 07.12.2000 г.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.02.2007 №80 «О порядке представления органами и агентами валютного контроля в орган валютного контроля, уполномоченный Правительством Российской Федерации, не-
обходимых для осуществления его функций документов и информации» // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
11. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 11 мая 2005 г. «По делу об административном правонарушении» // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
12. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП» // Справочно-правовая система Консультант-плюс.
13. Гутцайт Е.М. О концепции финансового контроля // Аудитор. —
2006. — №6.
14. Павленко С.Ю. Финансовобюджетный надзор: состояние, задачи и наши действия // Бюджет. — 2006. — №1.
15.Зырянова Т.В., Бородиневская А.А. Стандартизация государственного финансового контроля: Россия и мировой опыт // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. —
2007. — № 11.
16. Шевченко А. А. Проблемы и направления деятельности территориального управления Росфиннадзора в Ростовской области // Бюджет. — 2007. — №4.
