CC BY
538
10.7. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ И ИСПОЛНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Иванова Валерия Валерьевна, студентка. Место учебы: Дагестанский Государственный Университет. Подразделение: Юридический Институт. E-mail: [email protected]
Аннотация
В представленной статье выявлено несовершенство федеральных законов Российской Федерации «О противодействии коррупции», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О прокуратуре Российской Федерации», «О государственной тайне». Аргументированы варианты решения этой проблемы. В частности, автором внесены следующие предложения, адресованные непосредственно законодателю: 1) при обновлении действующей редакции Федерального закона Российской Федерации от 17.01.1992 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» детализировать регламентацию правового режима прокурорских надзорных проверок, акцентировав внимание на основаниях и поводах их проведения, круге полномочных субъектов, объектов, инструментарии, порядке привлечения специалистов, порядке документирования и оформления результатов; включить отдельную главу: «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции»; уточнить формулировки абз.1 п.2 ст.21 данного Закона, исключив юридически не корректный термин «подмена»; 2) внести изменения в действующую редакцию Федерального закона Российской Федерации от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», закрепляющие: обязательность для органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, согласования с прокурором ходатайств о проведении оперативно-розыскных мероприятий, которыми допускается ограничение конституционных прав граждан; регламентацию порядка рассмотрения прокурором жалоб на действия и решения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Задача: рассмотреть отдельные актуальные проблемы деятельности органов прокуратуры в области охраны и соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов России, предложить варианты их решения.
Методология: использованы нормативно-логический анализ, метод правового моделирования и прогнозирования.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; надзор; проверка; прокуратура; федеральный закон Российской Федерации.
ACTUAL PROBLEMS OF ACTIVITY OF PROSECUTORS OFFICE OF RUSSIAN FEDERATION IN FIELD OF
IMPLEMENTATION OF OVERSIGHT FOR COMPLIANCE OF
CONSTITUTION OF RUSSIA AND EXECUTION OF FEDERAL LAWS OF RUSSIAN FEDERATION
Ivanova Valeria Valerievna, student. Place of study: Dagestan State University. Department: Law Institute. E-mail: [email protected]
Annotation: In presented article is established imperfection of federal laws of Russian Federation «About counteracting corruption», «About operatively-search activity», «About prosecutor's office of Russian Federation», «About state secret». Argued options for solving of this problem. In particular, author introduced following proposals, directly addressed to legislator: 1) at updating current edition of Federal law of Russian Federation from 17.01.1992 №2202-1 «About prosecutor's office of Russian Federation» detail order of juridical regime of prosecutorial oversight inspections, focusing on grounds and reasons for its conducting, circle of authorized subjects, objects, tools, order of attracting specialists, order of documenting and formalizing of results; include separate chapter: «Over-sight over implementation of legislation about counteracting corruption»; clarify wording of subparagraph 1 of paragraph 2 of article 21 of this Law, deleting juridical incorrect term «substitution»; 2) make changes in current edition of Federal law of Russian Federation from 12.08.1995 №144-FL «About operatively-search activity», fixing: duty for bodies, that carry out operational-search activity, of coordination with prosecutor of petitions for carrying out op-eratively-search actions, which are allowed restriction of citizens' constitutional rights; regulating procedure for prosecutor's consideration of complaints against actions and decisions of bodies, that carry out operational-search activities.
Task: to consider some actual problems of activities of prosecutor's office in field of protection and observance of Constitution of Russian Federation and federal laws of Russia, suggest variants of its solution.
Methodology: be used normative-logical analysis, method of juridical modelling and forecasting. Keywords: Constitution of Russian Federation; federal law of Russian Federation; oversight; prosecutor's office; verification.
Проведение контрольно-надзорных мероприятий отечественными органами прокуратуры является значимой их функцией, особенно важной, как нам представляется, в деятельности в сфере охраны и соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов России.
Исследуя конкретную деятельность прокуратуры в области надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, отметим, что основой алгоритма общенадзорной деятельности является проверка поступившей в органы прокуратуру информации о факте нарушения закона, что требует принятия мер реагирования соответствующим прокурором.
Указанное основание для проведения прокурорской проверки предусмотрено п.2 ст.21 Федерального закона Российской Федерации от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (Закона о прокуратуре) [1]. Обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы России органами публичной власти всех уровней, их должностными лицами, гражданами и их объединениями закреплено ч.2 ст.15 Конституции России. В свою очередь, статьями 1, 21 Закона о прокуратуре определены органы и лица, в отношении которых органы проку-
ратуры полномочны осуществлять надзор за соблюдением требований федерального законодательства нашей страны [2].
Согласно выработанному теорией прокурорского надзора подходу, полномочия прокурора в сфере надзора подразделяются на две основные группы:
а) полномочия в области выявления нарушений закона;
б) полномочия в области устранения нарушений закона.
В частности, на практике выявлено несоблюдение положений ч.2 ст.15, а также статей 23, 25 Конституции Российской Федерации [3]. В этих положениях закреплено право на неприкосновенность жилища, тайна переписки, сообщений, переговоров. Особенно часто указанные конституционно-правовые норм нарушаются в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий. Вследствие чего, помимо вышеуказанных положений Конституции России, отметим также нарушение требований статей 8, 9 Федерального закона Российской Федерации от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (Закона об ОРД) [4; 5].
В большинстве своем нарушения требований, как Конституции Российской Федерации, так и Закона об ОРД, обычно допускаются на стадии возбуждения ходатайств о проведении ОРД перед судом.
Выявляя причины подобных нарушений, носящих, похоже, систематический характер, считаем, что соответствующие общественные отношения недостаточно урегулированы нормами права. Особенно «уязвимой» их делает то, что у органов прокуратуры отсутствует возможность в полной мере реализовывать свои полномочия в сфере восстановления прав граждан, которые были нарушены действиями уполномоченных государственных правоохранительных органов при осуществлении ОРД. Считаем также, что не до конца регламентирован порядок рассмотрения прокурором жалоб на постановления данных органов, порядок их судебного рассмотрения.
Прокурорский надзор и судебный контроль являются гарантиями законности в проведении ОРД. Но если возможности института судебного контроля ограничены, то уполномоченным прокурором могут быть выявлены факты нарушений, как ранее указанных положений Конституции Российской Федерации, так и федеральных законов России. Проблема состоит, в частности, в том, что ст.21.1 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне» [6] для судей предусмотрен особый порядок их допуска к государственной тайне, без проведения соответствующего проверочного мероприятия. Исходя из чего судья, рассматривая ходатайства на основании ч.4 ст.9 Закона об ОРД, получает информацию об основаниях проведения оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ). Исключение составляют данные о лицах, которые внедрены в организованные преступные группы (ОПГ), о негласных штатных сотрудниках государственных правоохранительных органов, осуществляющих ОРД, и лицах, им конфиденциально содействующих, о тактике проведения ОРМ. А уполномоченный прокурор, руководствуясь ч.2 ст.2 Закона об ОРД, может запросить эти данные.
Вследствие вышеуказанного налицо проблема своевременного выявления незаконных решений прокурором, чему действующий в настоящее время порядок единоличного вынесения судом постановления и направления его только в орган, осуществляющий ОРД,
не уведомляя о принятом решении прокурора, только способствует.
Исходя из чего, выработана такая практика: судом по умолчанию как законные и обоснованные принимаются доводы оперативных сотрудников, а сам суд выполняет функцию формальной выдачи постановления, что сужает сферу судебного контроля и идет в разрез с позицией Конституционного Суда Российской Федерации [7].
Легитимным и легальным решением данной проблемы считаем внесение изменений в Закон об оРд, закрепляющих обязательность для органов, осуществляющих ОРД, согласование с прокурором ходатайств о проведении ОРМ, которыми допускается ограничение конституционных прав граждан. В этом случае прокурорский надзор будет осуществляться в полном объеме.
Еще одна проблема, требующая надлежащего законодательного урегулирования, заложена в положениях ч.3 ст.5 Закона об ОРД - это процедура обжалования.
Причина проблемы состоит в том, что предусмотрены два порядка обжалования: уголовно-процессуальный и административный. Однако критерии разграничения между ними размыты.
Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации [8] данная правовая неопределенность, на наш взгляд, не устранена, вследствие чего очень сложно выработать единообразное правоприменение. Вместе с тем, мы полагаем, что поскольку ОРМ и правоотношения, которые складываются при их проведении, составляют предмет правового регулирования оперативно-розыскного законодательства, постольку и судебный порядок рассмотрения жалоб на действия органов, осуществляющих ОРД, должен закрепляться Законом об ОРД.
Своевременным решением этой проблемы нам видится регламентация порядка рассмотрения прокурором жалоб на действия и решения органов, осуществляющих ОРД, в самом Законе об ОРД, так как данный вопрос в нем не отражен. А поскольку указанные жалобы являются жалобами на нарушение федерального законодательства, постольку нельзя проводить аналогию с порядком рассмотрения жалоб, определенным для судей.
Рассмотрим также проблему коррупционных посягательств. Само понятие «коррупция» содержится в ст.1 Федерального закона Российской Федерации от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» [9]. Между тем, часто допускается нарушение требований статей 9, 10 данного Закона [10, 11]. Объективной причиной этого является, к примеру, стиль руководства (в лице, например, заказчика при заключении контракта для муниципальных нужд), при котором, в первую очередь, имеющиеся полномочия используются в личных корыстных целях. Ст.2 Закона о противодействии коррупции в качестве правовой основы противодействия коррупции предусматривает, как Конституцию Российской Федерации, так и положения федеральных законов России. Таким образом, при совершения действий коррупционной направленности должностное лицо нарушает положения, как Конституции России, так и федеральный закон.
Проблемным, по нашему мнению, является тот факт, что проведение проверочных (надзорных) мероприятий в Законе о противодействии коррупции не нашло должного закрепления, что может, в свою очередь, оказывать отрицательное влияние на результат проверки. Так, в результате анализа данного Закона нами
было определено, что ни в одной из его статей регламент проведения прокурором надзорной проверки (как муниципального, так и государственного органа), четко не прописан. В качестве исключения возможно назвать ст.5, которая, в контексте надзорных полномочий прокурора, говорит только о наличии запрета разглашения материалов проверки (считаем, уместнее была бы такая редакция: «сведений, содержащихся в ней») и о порядке ознакомления граждан с ними.
В связи с чем примечательным, по нашему мнению, является содержание ст.10 Закона о противодействии коррупции, в которой установлен порядок разрешения органами прокуратуры поступившего заявления, обращения или жалобы гражданина, содержащие данные о возможном нарушении федерального законодательства. Принятое по ним решение не лишает и не создает препятствий для обращения гражданина в суд. Подобные заявления подлежат рассмотрению в порядке и сроки, предусмотренные федеральным законодательством.
Вместе с тем, в п.2 ст.21 Закона о противодействии коррупции упоминается проверка исполнения федеральных законов, которая может быть проведена на основании информации о фактах нарушения федеральных законов.
Вышеприведенные нормативные правовые акты нам представляются несовершенными, причиной тому является то, что законодателем:
- не регламентирован правовой режим прокурорской надзорной проверки;
- акцентировано внимание на том, что данные проверки могут быть проведены прокурором только в развитие надзорных полномочий или на основании заявления, письма и обращения гражданина (организации), что порождает неясность вопроса - правомочен ли прокурор сам инициировать их, и если да, то в каких случаях?
Кроме вышеизложенного, при осуществлении надзорной деятельности и пресечении нарушений Конституции России, федеральных законов Российской Федерации органы прокуратуры сталкиваются с несовершенством федерального закона, регулирующего их деятельность. В данном случае мы имеем в виду п.2 ст.21 Закона о прокуратуре, устанавливающего невозможность подмены органами прокуратуры полномочий других государственных органов.
При первоначальной как бы ясности нормы, тем не менее, становится очевидным, что контрольно-надзорная сфера не содержит нормативного толкования термина «подмена иных государственных органов». Вследствие чего систематически и повсеместно органы прокуратуры выполняют функции специально уполномоченных контрольно-надзорных органов (федеральных служб, иных административных органов), что влечет их дублирование.
Таким образом, в качестве путей решения рассмотренных проблем предлагаем следующее.
При обновлении действующей редакции Закона о прокуратуре путем внесения в нее изменений и дополнений детализировать регламентацию правового режима прокурорских надзорных проверок, акцентировав внимание на следующих вопросах:
- основания и повод для проведения проверок;
- круг полномочных субъектов, объектов, инструментарий;
- порядок привлечения специалистов;
- порядок документирования, процессуального оформления результатов;
- виды итоговых решений,
- сроки и порядок обжалования и т.д.
Периодически в конституционной доктрине предлагается урегулировать правовой статус прокуратуры в отдельной главе Конституции Российской Федерации и федеральном конституционном законе [12, c.74-75].
Считаем это преждевременным.
Однако, в целях дальнейшего совершенствования Закона о прокуратуре, предлагаем включение в него отдельной главы: «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции». В данной главе найдет свое закрепление и детализация законодательной регламентации правового режима прокурорских надзорных проверок, указанных в п.1, и сама возможность проведения прокурорских надзорных проверок.
Считаем целесообразным провести уточнение формулировки абз.1 п.2 ст.21 Закона о прокуратуре, исключив юридически не корректный термин «подмена». Установить, что органы прокуратуры не проводят контрольно-надзорных мероприятий, если это полномочие относится к ведению иных органов.
Необходимы: внесение изменений в Закон об ОРД, закрепляющих обязательность для органов, осуществляющих оРд, согласование с прокурором ходатайств о проведении ОРМ, которыми допускается ограничение конституционных прав граждан; регламентация порядка рассмотрения прокурором жалоб на действия и решения органов, осуществляющих ОРД в Законе об ОРД.
Кроме того, считаем целесообразным наделить Генерального прокурора Российской Федерации правом законодательной инициативы, а также включить его в перечень субъектов, полномочных непосредственно обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Список литературы:
1. Федеральный закон Российской Федерации от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 18.02.1992; Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23.10.2014 №2344-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Копровой Анны Валентиновны на нарушение ее конституционных прав статьей 25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"» //Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
3. Апелляционное определение Томского областного суда от 08.04.2016 по делу №33-1369/2016 //Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
4. Постановление Президиума Оренбургского областного суда от 11.04.2016 по делу №44у-60/2016 //Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
5. Федеральный закон Российской Федерации от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 18.08.1995; Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
6. Закон Российской Федерации от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 21.09.1993; Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
7. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 02.10.2003 №345-О «Об отказе в приня-
тии к рассмотрению запроса Советского районного суда города Липецка о проверке конституционности части четвертой статьи 32 Федерального закона от 16 февраля 1995 года "О связи"» //Российская газета (специальный выпуск). - 10.12.2003; Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
8. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 №1 «О практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 18.02.2009; Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
9. Федеральный закон Российской Федерации от 25.12.2008 №273-Ф3 «О противодействии коррупции» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 30.12.2008; Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
10. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года //Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
11. Апелляционное определение Воронежского областного суда от 19.04.2012 №33-2079 //Консультант Плюс (дата обращения: 10.03.2017).
12. Шобухин В.Ю. К вопросу о конституционно-правовом регулировании статуса российской прокуратуры //Российское право: Образование. Практика. Наука. - 2015. - №4 (88). - С.73-76.
Рецензия
Представленная на рецензию статья Валерии Валерьевны Ивановой под названием «Актуальные проблемы деятельности прокуратуры Российской Федерации в области осуществления надзора за соблюдением Конституции России и исполнением федеральных законов Российской Федерации» посвящена актуальной теме.
Напомним: в 2008 году верховные публичные власти нашей страны прокурорских следователей своим волевым решением выделили в самостоятельную структуру, тем самым дав старт формированию нового, мощного государственного правоохранительного ведомства -Следственного комитета Российской Федерации. Реформа системы прокуратуры Российской Федерации прошла, как у нас обычно водится, с позитивным общественным резонансом. Однако уже тогда ее (указанной реформы) оппоненты предупреждали, что соответствующие законодательные новеллы - поправки в Закон о прокуратуре и другие федеральные законы де-факто и де-юре упразднят или, во всяком случае, деформируют надзор за законностью предварительного следствия. Похоже, что так оно и получилось.
Правоприменительная практика, о чем свидетельствует автор статьи, показала, что замена прокурорского надзора контролем со стороны руководителя следственного органа или подразделения ОВД ни к чему особо хорошему привести не может. Не спасает положение ни возможность обжалования действий и решений следователя, оперативного сотрудника ОВД в суд, ни легальное право прокурора обратиться к руководителю следственного органа, ОВД с требованием устранить нарушения закона, допущенные в ходе предварительного следствия.
В свою очередь, как показывает та же практика, и на этом правильно акцентирует внимание автор статьи, судебный контроль также оказался малоэффективным. Ведь суд не уполномочен вмешаться в ход расследования. Пока жалоба будет назначена к рассмотрению и
надлежащим образом рассмотрена, как говорится, много воды утечет. А если подозреваемый или обвиняемый находится под стражей, и к нему в нарушение требований действующего законодательства не допускают профессионального защитника - адвоката, то подача жалобы в суд также существенно затруднена. Прокурор же имел возможность немедленно вмешаться в ход расследования и принимать срочные меры для восстановления нарушенного права.
При этом неверно полагать, что речь идет исключительно о защите конституционных прав обвиняемых и подозреваемых. От произвола следователей, оперативников страдают и потерпевшие от преступлений. Незаконные отказы в возбуждении уголовного дела, принятие решений в угоду коррупционерам, иным криминальным элементам, находящимся под чьим-либо высоким сановным покровительством, разве все это уже исчезло из нашей жизни?
Кстати, в истории нашей страны был период, когда прокурорский надзор был официально упразднен. После смерти 06(17).04.1736 П.И.Ягужинского - генерал-прокурора Правительствующего сената (этой должности сегодня адекватна должность Генерального прокурора Российской Федерации) присной памяти императрица Анна Иоанновна не стала назначать никого на его должность - фаворит Эрнст Бирон и связанные с ним придворные советники убедили ее в том, что за годы ее правления законность в стране настолько восторжествовала, что генерал-прокурор как бы больше и не нужен...
В связи с изложенным автор правильно предлагает отечественному законодателю: во-первых, при обновлении действующей редакции Закона о прокуратуре Российской Федерации детализировать регламентацию правового режима прокурорских надзорных проверок, акцентировав особое внимание на основаниях и поводах их проведения, круге полномочных субъектов, объектов, инструментарии, порядке привлечения специалистов, порядке документирования и оформления результатов; включить отдельную главу: «Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции»; во-вторых, внести изменения в действующую редакцию Закона об оперативно-розыскной деятельности, закрепляющие: обязательность для органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, согласования с прокурором ходатайств о проведении оперативно-розыскных мероприятий, которыми допускается ограничение конституционных прав граждан; регламентацию порядка рассмотрения прокурором жалоб на действия и решения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. И с этим трудно не согласиться.
В целом статья В.В.Ивановой написана на достаточно высоком теоретическом и методологическом уровнях. Язык и стиль статьи соответствуют требованиям для научных, научно-прикладных исследований. В статье много оригинальных элементов новизны. Выводы, сделанные автором, в надлежащей степени аргументированы. С учетом выше изложенного полагаем, что представленная на рецензию статья заслуживает позитивной оценки и может быть рекомендована к публикации в ведущих научных журналах страны юридического профиля.
Кандидат философских наук, доцент, капитан 1 ранга запаса Сергей Владимирович Хмелевский.
Статья проверена программой «Анти-Плагиат»; оригинальность текста - 90%.
