CC BY
98
«дискуссия
журнал научных публикаций
П. А. Шведов, аспирант, кафедра экономики труда и управления персоналом, Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург, Россия
АКТУАЛЬНЫЕ МОДЕЛИ КЛАССИФИКАЦИИ, СТРУКТУРИРОВАНИЯ И СОПОСТАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПЕНСИОННЫХ СИСТЕМ
Вопросы функционирования и совершенствования пенсионных систем являются центральными как для развитых, так и для развивающихся стран. Эта составляющая сферы социального обеспечения достаточно сложна, т. к. требует разрешения противоречия между текущими проблемами и долгосрочным планированием. В настоящее время более 40 % средств, направляемых на социальную защиту в Европейском союзе, расходуются на пенсионное обеспечение. Каждое преобразование здесь становится предметом идеологических дискуссий и нередко приводит к уличным протестам, как, к примеру, в 2010 г. во Франции в связи с увеличением пенсионного возраста и продлением необходимого для полной пенсии рабочего стажа.
Из опыта построения пенсионных систем и проведения зачастую болезненных реформ в сфере пенсионного обеспечения в различных странах можно извлечь ценные уроки. Однако сопоставление и классификация национальных пенсионных систем затруднительна в виду множества факторов, определяющих их функционирование: уровень развития экономики, структур гражданского общества, пенсионного законодательства, историко-кульрурные традиции и прочих.
Широко известен ряд классификаций, охватывающих государственную социальную сферу целиком и пенсионное обеспечение
как ее составляющую. Например, разделение на неолиберальную (англо-американская или англосаксонская), консервативно-корпоративистскую (франко-германская) и социал-демократическую (скандинавскую) модели1. Для первой характерна нацеленность на поддержку уязвимых слоев общества, здесь государственное вмешательство сводится к установлению базовых невысоких ставок пенсионного страхования. Для франко-германской отличительной особенностью является постоянное и непрерывное содействие профессиональным объединениям работодателей и работников в вопросах социального страхования. В скандинавской модели государство предоставляет всем гражданам широкий круг социальных гарантий через высокие ставки налогов на предпринимательский доход.
Данная классификация позволяет достаточно условно дать оценку проводимой социальной политики, однако качественная оценка в рамках этой модели возможна только через сопоставление доходов различных групп и слоев населения и макроэкономические показатели перераспределения национального продукта через государственную систему социального регулирования.
С практической точки зрения на первый план при сопоставлении национальных пенсионных систем выходят задачи социальной стабильности. Их логично свести к следующим вопросам: будут ли в будущем
ДИСКУССИЯ «V
журнал научных публикаций ^
выполнены пенсионные обещания, данные работающим сегодня? Будут ли достаточны будущие пенсионные выплаты для сохранения достойного уровня жизни? А так же, как распределяются пенсионные выплаты между достигшими пенсионного возраста? И, какими способами предотвращается бедность среди пожилых людей2?
Для решения задачи сопоставления пенсионных систем различных государств и определения степени их эффективности путем раскрытия обозначенных выше вопросов, Организацией Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) разработана и применена достаточно подробная
методология описания и классификации национальных пенсионных систем.
В структуре пенсионных систем выделяются две обязательные части: распределительная и страховая. Распределительная часть гарантирует достигшим пенсионного возраста поддержание минимального уровня жизни. Страховая часть позволяет достигать желаемого уровня жизни после выхода на пенсию, основываясь на уровне жизни в предпенсионные годы. В свою очередь, выделяются различные формы обеспечения страховой части: государственные или негосударственные, установленные выплаты или установленные взносы.
Пенсионная система
Первый уровень: распределительный Второй уровень: страховой Третий уровень: добровольный
Базовая пенсия Государственные Негосударственные Негосударственные
Целевая пенсия Установленные выплаты Установленные выплаты Установленные выплаты
Минимальная пенсия с ориентацией на второй уровень Балл ьные Установленные взносы Установленные взносы
Условно-накопительные
Рис. 1. Типы пенсионного обеспечения по классификации ОЭСР
Во всех развитых странах активно функ-ционируютинституты, позволяющие факультативно сформировывать дополнительную пенсию из самостоятельных взносов — это третья составляющая национальных пенсионных систем. Здесь же следует отметить, что предоставление права гражданам самостоятельно распределять свой доход во времени является дискуссионным вопросом. Основная проблема в такой ситуации связана с тем, что возникнет определенный процент людей, не справившихся с задачей самостоятельного обеспечения своей старости. Предполагается, что развитое общество не позволит нищенствовать данной категории и бремя их содержания ляжет на плечи
более осмотрительных и успешных граждан. Для того чтобы не допустить подобных обстоятельств, в интересах общества обязательная система страхования по старости. Такой подход может рассматриваться в качестве патерналистской опеки государства, но его необходимость очевидна. Преимущество пенсионного страхования перед самообеспечением проявляется в том обстоятельстве, что продолжительность жизни после выхода на пенсию неизвестна и путем объединения рисков с другими застрахованными снижается стоимость обеспечения достойной жизни в старости. Страховые гарантии не должны предоставляться обязательно государством. На сегодняшний день размеры частных
«дискуссия
журнал научных публикаций
Преимущество пенсионного страхования перед самообеспечением проявляется в том обстоятельстве, что продолжительность жизни после выхода на пенсию неизвестна и путем объединения рисков с другими застрахованными снижается стоимость обеспечения достойной жизни в старости.
страховых компании в развитых странах таковы, что они могут исчерпать возможность экономии от масштаба при распределении рисков. Роль государства в принудительной системе с частным пенсионным страхованием заключается именно в необходимости контроля для сохранения устойчивости с одной стороны и конкурентных условий с другой3.
Распределительный уровень пенсионного обеспечения представлен в трех различных вариантах: базовые пенсии, отдельные целевые программы пенсионных доходов и минимальные пенсии по зарплатно-ориентированным планам. Особенностями перечисленных схем являются обязательность и обеспечиваемость государственным сектором.
Схемы базовых пенсий обеспечивают выплаты по плоской шкале (одинаковая выплата для каждого, достигшего пенсионного возраста) или выплаты в зависимости от отработанного стажа. Выплата страховой части не лишает права на получение базовой пенсии. Такие схемы распространены в странах ОЭСР с высоким доходом и в Восточной Европе, включая Россию.
Целевые распределительные пенсии обеспечивают более высокие выплаты менее обеспеченным и сниженные — более обеспеченным пенсионерам. Выплаты при использовании целевой схемы могут определяться величиной полной пенсии, также могут снижаться при наличии дополнительных доходов, например, от сбережений, могут быть сокращены в результате учета всех активов и доходов пенсионера. В российской практике такую схему можно проиллюстрировать существовавшим ранее ограничением выплат работающим пенсионерам, т. е. имеющим кроме пенсии иной источник дохода.
Механизм минимальных распределительных пенсий схож с целевым, т. к. преследует такую же задачу: предотвращение падения пенсии ниже определен-
ного уровня. Однако минимальные пенсии можно представить как схемы, регулируемые правилами страховых пенсий. Как правило, пенсионеры обязаны выплачивать отчисления в течение некоторого минимального срока, чтобы получать такого рода выплаты. Минимальные выплаты в системах, ориентированных на предпенсионный доход (Бельгия, Великобритания), позволяют рабочим с очень низким заработком рассчитывать на пенсии исходя из допущения, что рабочий имел более высокий заработок.
Половина стран ОЭСР и Восточной Европы полагаются на какой-то один первичный государственный инструмент распределительного пенсионного обеспечения для предотвращения бедности среди достигших пенсионного возраста. В другой половине используется комбинация двух или трех си-стем4.
Вторая составляющая пенсионных систем играет страховую роль. Основной функцией страховой части является гарантия справедливой ставки замещения пенсионным доходом предпенсионного заработка, а не обеспечения минимально необходимого уровня жизни. Как и первая составляющая — базовое обеспечение — страховая часть является обязательной практически во всех странах, описываемых в тематических исследованиях ОЭСР и Всемирного Банка.
Наиболее распространенной формой пенсионного страхования являются схемы с установленными выплатами. В таких схемах объем пенсионных поступлений зависит от количества отработанных лет, от внесенных
дискуссия
журнал научных публикаций
отчислении и, в некоторой степени, от индивидуального заработка в течение трудовой жизни.
В системах с установленными взносами (вторая по распространенности форма обеспечения пенсионного страхования), у каждого работника есть персональный счет, на который перечисляются и где аккумулируются отчисления. Из собранного капитала формируется гарантированный пенсионный платеж после выхода на пенсию, списание всей суммы со счета практически не допускается, однако при определенных условиях проводится индексация выплат.
Также в некоторых странах (Франция, Германия) приняты доходно-ориентированные системы, которые не следуют традиционной системе установленных выплат. Прежде всего, это так называемые «балльные»
системы: работники зарабатывают пенсионные баллы в зависимости от индивидуальных заработков за каждый год взносов. В момент выхода на пенсию сумма набранных пенсионных баллов умножается на стоимость пенсионного балла для ее перевода в регулярные пенсионные выплаты.
В ряде стран Европы выделяется система условно--накопительных счетов (государственные пенсионные планы Италии, Польши, Швеции). В рамках данных систем отчисления каждого работника фиксируются на его условном индивидуальном счете и приносят ему определенную прибыль. После выхода на пенсию, аккумулированный условный капитал на каждом счете разбивается в поток пенсионных выплат, исчисляемых исходя из ожиданий дальнейшей продолжительности жизни.
Таблица 1
Особенности структуры национальных пенсионных систем некоторых стран ОЭСР и государств БРИК
Распределительная часть Страховая часть
Базовая Целевая Минимальная Госуд., тип Негосуд., тип
Франция v DB + Баллы
Чехословакия v v DB
Германия v Баллы
Италия v NDC
Корея v v DB
Израиль v DC
Швейцария v v DB DB
Великобритания v v v DB
Бразилия DB
Россия v NDC DC
Индия DB + DC
Китай v NDC
Примечание: DB (Defined benefit — англ., определенные выплаты) — системы с установленными выплатами; DC (Defined Contribution — англ., определенные взносы) — системы с установленными взносами; NDC (National accounts — англ., национальные счета) — условно-накопительные счета.
Более общая классификация пенсионных схем может быть проведена не на основе характеристик составляющих частей, а с помощью выделения ряда базовых принципов, лежащих в основе той или иной системы5. В качестве базовых можно обозначить несколько критериев: круг охваченного пенсионным обеспечением населения, условия,
необходимые для получения пенсии, принципы и источники финансирования пенсионных выплат. На основании данных критериев можно выделить две основные модели пенсионного обеспечения: универсальные и страховые.
Данная классификация основывается на исторических предпосылках, а именно на
«дискуссия
журнал научных публикаций
Весомым недостатком универсальных пенсионных систем является достаточно низкий уровень пенсионных выплат.
особенностях построения и функционирования двух национальных моделях: модели Бевериджа (Великобритания) и модели Бисмарка (Германия).
Формирование универсальных пенсионных систем связывают с введением народных пенсий в Дании (1891 г.) и с теоретическим обоснованием данного подхода Уильямом Бевердижем в 1949 г. Беверидж уделял пристальное внимание демографическому аспекту социального обеспечения, сделав два серьезных вывода, в наши дни ставшими снова актуальными: во-первых, вывод о росте доли людей пенсионного возраста, во-вторых, низкие показатели воспроизводства населения, приводящие к сокращению численности населения. Выходом из ситуации считалось повышение пенсионного возраста и стимулирование рождаемости. Особенность социальной системы Бевериджа в том, что именно государство брало на себя заботу по определению ставок страховых взносов и размеров выплат6. Универсальные системы пенсионного обеспечения предусматривают выплату базовых пенсий всему проживающему на территории страны населению. Размеры базовых пенсий в рамках данной системы в основном не зависят от уровня предпенсионного заработка. Основная часть таких пенсий финансируется из государственного бюджета, однако на практике допускается финансирование за счет страховых взносов. Полная пенсия выплачивается при соблюдении ряда условий: установленный срок проживания в стране, уплата взносов в течение определенного периода и других. Пенсионные системы, построенные по модели Бевериджа, характерны для Великобритании, Дании, Ирландии, Швеции. Несмотря на наличие общих базовых положений, в чистом виде данная модель не функционирует ни в одной из приведенных стран, т. к. на практике в настоящее
время для большинства национальных пенсионных систем характерны признаки как универсальной, так и страховой моделей. Весомым недостатком универсальных пенсионных систем является достаточно низкий уровень пенсионных выплат.
Страховые системы пенсионного обеспечения основываются на следующих принципах: страхуется преимущественно экономически активное население, пенсионные выплаты финансируются из страховых взносов, как работников, так и работодателей, соблюдается зависимость пенсий от страхового стажа и предыдущего размера заработка.
Данная система получила распространение в большинстве развитых стран Европы (Германия, Франция, Италия). Для систем этого типа свойственна единая концепция, но сильны межстрановые различия в финансировании, организации и функционировании. Страховые модели представляют собой смешанные схемы, использующие как распределительные методы финансирования (обязательное страхование), так и дополнительные пенсионные программы, часто имеющие отраслевой характер и функционирующие как по распределительному принципу, так и на основе капитализации взносов. Страховые системы пенсионного обеспечения сталкиваются с рядом проблем, связанных с перерывами в страховом стаже, частичной и сезонной занятостью.
дискуссия
журнал научных публикаций *
Таблица 2
Особенности пенсионных систем в двухмодельной «исторической» классификации
Качественный критерий Страховые системы (модель Бисмарка) Универсальные системы (модель Бевериджа)
Целевой уровень обеспечения Стандартный Минимальный
Обусловленность пенсионного обеспечения предыдущим доходом Обусловлено Не обусловлено
Источник финансирования Страховые взносы Налоги
Условия назначения пенсий Членство в страховой организации Проживание / гражданство
Институциональная организация Самоуправляемые страховые фонды Государственные учреждения
Несмотря на различия двух моделей, говорить об их взаимоисключаемости нельзя, т. к. на практике большинство национальных пенсионных систем функционируют на смешанной основе. В последнее десятилетие происходит дальнейшее сближение двух моделей, обусловленное общими для развитых стран демографическими и экономическими предпосылками и связанной с этим необходимостью реформирования пенсионных систем. Эти преобразования преследуют общие глобальные цели: недопущение бедности в старости и обеспечение достойного уровня жизни для вышедших на пенсию в условиях динамично меняющихся условий. Смешение базовых моделей проявляется в том, что в ряде государств, придерживавшихся принципа универсальности, принято законодательство, создающее системы пенсионного страхования, привязывающее пенсии к предыдущим заработкам (Швеция), или придается обязательный характер системам дополнительного пенсионного обеспечения (система дополнительных государственных пенсий в Великобритании). Одним из ярких примеров является пенсионная реформа в России, установившая страховую составляющую для нынешнего поколения пенсионеров и накопительную для будущего. Параллельно универсализируются страховые системы с целью обеспечения всех пенсионеров адекватным прожиточным минимумом.
Зарубежный опыт, прежде всего, опыт развитых стран, показывает, что современные пенсионные системы построены по
трехуровневому принципу и включают в себя, как правило, распределительную и накопительную составляющие. Исторические концепции построения систем пенсионного обеспечения эволюционировали к настоящему времени в распространенную смешанную модель. Методика сопоставления на основе характеристики каждой из составляющих дает представление о том, с использованием каких механизмов пенсионного обеспечения решаются современные проблемы социальной защиты. {
1. Роик В.Д. Социальная модель государства: опыт стран Европы и выбор современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 10. С. 27 - 38.
2. Edward Whitehouse Pensions Panorama. Retirement-Income Systems in 53 Countries. USA.: The World Bank, 2007 г. 238 с.
3. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / Пер. с англ. М.: Бизнес Атлас, 2009. 716 с.
4. Pensions at a Glance 2011: Retirement income Systems in OECD and G20 Countries. OECD Publishing. 2011 г. 350 с. http://dx.doi.org/10.1787/pension-glance-2011-en
5. Антропов В.В. Социальная защита в странах Европейского союза. — М.: Экономика, 2006. 271 с.
6. Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики. — М.: Российск. гос. гуманит. ун-т, 2005. 442 с.
