CC BY
399
114 вектор развития науки Пзу.
В-™ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Сергей Алексеевич СТАРОСТИН,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС В ЕДИНОМ ЮРИДИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
В статье идет речь о современном понимании административного процесса. Он рассматривается не как производное от материального административного права, хотя очевидна их неразрывная связь и взаимодействие, а как самостоятельная отрасль права.
Ключевые слова: административный процесс, административное право, материальное и процессуальное административное право, предмет и метод административного процесса.
S. A. STAROSTIN,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
THE ADMINISTRATIVE PROCESS IN A SINGLE LEGAL PROCESS
The article deals with the modern understanding of the administrative process. He is not seen as a derivative from the material administrative law, although obviously their indissoluble connection and interaction, as well as a separate branch of law.
Keywords: administrative responsibility, administrative penalty, Code of administrative violations of the Russian Federation, legislation of the subjects of the Russian Federation.
Обращение к проблеме, вынесенной в заголовок статьи, обусловлено некоторыми важными обстоятельствами. Главные из них — принятие в марте 2015 г Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) и остающиеся различными подходы к определению понятия и места административного процесса в юридическом процессе, в том числе и проблемы теоретического характера.
Понятно, что КАС РФ принят в значительной степени благодаря политической воле и настойчивости главы государства, но ясно также и то, что еще не преодолены разногласия между сторонниками единого процессуального закона (замечу, что не единого юридического процесса; это не одно и то же) и противниками этой по© С. А. Старостин, 2015 зиции. До настоящего времени мы никак не можем прийти к общему знаменателю
ВЕСТНИК Старостин С. А. Л Л С
УНИВЕРСИТЕТА Административный процесс в едином юридическом процессе ' ' ^^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
по поводу таких категорий, как административная юстиция, административное судопроизводство, административный процесс, административные процедуры, административная юрисдикция. Следовательно, в России отсутствует «непротиворечивая доктринальная позиция научного сообщества по ключевым категориям и институтам1», что не позволяет законодателю принимать качественные законы, а правоприменителю исполнять их.
Абсолютно прав А. И. Стахов, утверждая, что в стране нет целостной и не противоречащей Конституции РФ теории административного права, понимания предмета, системы и структуры данной отрасли публичного права. Нет и единства в отношении предмета административного процесса, его места в системе юридического процесса2.
Проблема усугубляется еще и тем, что свою позицию по поводу содержания вышеназванных категорий, в особенности административного процесса и административного судопроизводства, активно высказывают наши оппоненты, чья точка зрения во многом расходится с нашей. Обобщенно ими утверждается, что процессуальная наука едина, отдельные процессы есть часть единой науки процессуального права (иногда говорят — «судебного права»). Некоторые идут еще дальше, утверждая, что принятие КАС РФ вообще было ошибкой. Хочется надеяться, что эта статья хоть немного, но поможет сблизить наши взгляды и убеждения.
Проблема, о которой идет речь, не нова, об этом писали еще в прошлом веке И. В. Михайловский («Судебное право как самостоятельная юридическая наука», 1905), Н. Н. Розин («Процесс как юридическая наука»,1910), В. А. Ряза-новский («Единство процесса», 1924). По мнению этих и других русских ученых, в единую науку процессуального права должны войти гражданский, уголовный и административный процессы как имеющие общий предмет, но отличающиеся только незначительно и лишь некоторыми частностями, войти как части одного целого и неделимого.
Например, в 1924 г. видный процессуалист, профессор В. А. Рязановский отмечал, что и уголовный, и гражданский, и административный процессы обладают единством, имеют одни основы, а обособляются лишь благодаря особенностям рассматриваемых дел3. Но говоря о единстве юридического процесса, он не делал вывода о том, что необходим единый процессуальный закон. Его вывод состоял только в том, что для защиты субъективных прав граждан, вытекающих из публично-правовых отношений, для России наиболее приемлема судебная защита, причем судами общей юрисдикции, а не административными судами.
Аврутин Ю. Е. «Законодательный зуд» и «доктринальная неопределенность»: что щ
больше вредит модернизации административного и административно-процессуаль- К
ного законодательства? // Актуальные проблемы административного и администра-
Л
тивно-процессуального права : материалы ежегод. Всерос. науч.-практ. конференции (Сорокинских чтений), 20 марта 2015 г / сост. Ю. Е. Аврутин и А. И. Каплунов. СПб. : ^
Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2015. Ч. 1 С. 16. >
Стахов А. И. К вопросу о понимании и соотношении современного административ- щ
ного и административно-процессуального права в России // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. С.62.
Рязановский В. Единство процесса. Иркутск, 1920. С. 21.
I к
НАУКИ Ъ
2
3
116 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ [¡Зу.
Щ Ш0У у
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
Соглашаясь с ним и понимая, что «развитая процессуальная форма любого судопроизводства повышает уровень справедливости правосудия»4, мы все-таки склоняемся к необходимости создания системы административных судов, либо самостоятельной и обособленной, как в Германии, либо, что лучше, системы федеральных судов общей юрисдикции, входящих в судебную систему Российской Федерации и осуществляющих судебную власть в соответствии с федеральными конституционными и федеральными законами.
Но если мы говорим о сходстве, например, административного и уголовного процессов, то оно обусловлено не только единством задач уголовного судопроизводства и административного производства, но и единством самой природы уголовной и административной ответственности. Но это уже совсем другое единство процессов — процессов, близких по своей природе.
Дискуссия о единстве юридического процесса не претерпела существенных изменений, и в наше время еще остаются убежденные сторонники такого единства. Но в середине и конце прошлого века были написаны другие труды, труды представителей науки административного права, которые позволяют иначе взглянуть на проблему. Это работы М. Д. Загряцкого и В. Л. Кобалевского — 20-е годы прошлого века, С. С. Студеникина, И. А. Галагана, А. Е. Лунева, Г. И. Петрова, В. Д. Сорокина — середина и вторая половина прошлого века. Это современные книги «Административный процесс: теория и практика» М. Я. Масленникова5, «Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства» Ю. Н. Старилова6, «Административная юстиция» А. Б. Зеленцова (М., 2015). Можно назвать и других авторов трудов, посвященных проблемам понимания административного процесса7.
Все они значительно обогатили теорию, и сегодня можно утверждать, что административный процесс окончательно обособился в его рамках, представляет собой вид процессуальной деятельности, обслуживающий материальные административные правоотношения, урегулированный нормами административного права. Критерием выделения административного процесса из единого юридического процесса является его отраслевая принадлежность: субъектами административного процесса являются субъекты административного права — исполнительные органы государственной власти и иные органы государственного управления8.
Обратим внимание на некоторые принципиально важные положения, которые позволяют раскрыть содержание юридического и административного процессов и отграничить их друг от друга. Эта проблема сегодня актуализировалась в
4 Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства// Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Вып. 2 : Административ-
5
ное право и процесс. 2014. С. 43.
Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика / отв. ред. д. ю. н., проф. А. С. Дугенец. М. : НОУ Школа спецподготовки «Витязь», 2008. 364 с.
Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2013. 1060 с.
Е. Г. Лукьянова, Н. Г. Салищева, М. С. Строгович, Е. П. Шикин и мн. др.
Административно-процессуальное право: учебник / под ред. д. ю. н., проф. А. И. Кап-лунова. СПб. : Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2015. С. 9.
6
7
в
ЕСТНИК Старостин С. А.
УНИВЕРСИТЕТА Административный процесс в едином юридическом процессе
117
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
связи с формированием новой судебной системы и реформированием соответствующих отраслей процессуального права.
Замечу сразу: речь идет не о соперничестве процессуалистов различных отраслей права и не о перетягивании одеяла на себя, речь идет только о сотрудничестве с целью сблизить наши позиции, обеспечить соблюдение и эффективную защиту прав личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц, общества и государства. Причем защиту не только судебную, но и административную.
Во-первых, административный процесс, как и другой юридический процесс — уголовный или гражданский, есть производное от соответствующего материального права. Все эти процессы представляют сегодня обособившиеся и сформировавшиеся самостоятельные институты.
Отрадно, что о становлении самостоятельных отраслей административного права и административного процесса дискуссии практически прекратились. Сегодня очевидно, что и административное право, и административный процесс имеют свой предмет — совокупность характерных и специальных общественных отношений, самостоятельную и обособленную группу норм, взаимодействующих с нормами иных отраслей права, наконец, существует насущная потребность в самостоятельном урегулировании этих общественных отношений9. Связь административного права и административного процесса бесспорна. Предположим отсутствие материальных административно-правовых норм, возможно ли при этом существование норм процессуальных? Конечно нет: процесс всегда вторичен, он следствие материальных норм, их реализация.
Во-вторых. Необходима ли унификация отдельных элементов юридического процесса, и если да, то в какой степени?
Законодательное требование (и это не только ст. 118 Конституции РФ, но и другие нормы) о наличии самостоятельной формы осуществления правосудия — административного судопроизводства — существует уже давно. Но реализовы-ваться оно начало лишь спустя почти 10 лет после появления в Конституции, да и то, когда Президент РФ сказал о нем в своем Послании ФС РФ 2012 г. И уже в мае 2013 г. проект КАС РФ прошел первое чтение в Госдуме, а в мае 2015 г. был принят. В нем собраны нормы, регулирующие правила рассмотрения судами общей юрисдикции значительной категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Административисты в большинстве своем высоко оценили этот Кодекс, даже притом что он размыто формулирует предмет правового регулирования и не вполне ясно, как соотносится с предметом регулирования других, уже действующих процессуальных законов. В нем есть нормы, которые не просто нарушают ясность правового регулирования — они порождают правовую неопределенность в вопро- Ш
се подведомственности административных дел. К
Используемая в КАС РФ терминология и устанавливаемые в нем процедуры □
имеют ярко выраженную гражданско-процессуальную ориентацию. Практически ^
переписаны нормы главы 6 ГПК РФ о распределение бремени доказывания, судеб- >
ных расходах и издержках, разрешении ходатайств о применении обеспечитель-
9 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972 ; Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1.
ш ш
I к
НАУКИ Ъ
118
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
# Я УНИВЕРСИТЕТА
™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)
ных мер и т.д. Однако почему законодатель вместо предусмотренных главой 4 ГПК РФ наименований лиц, участвующих в деле (истец, ответчик, заявитель), использовал не совсем понятные для нас понятия «административный истец», «административный ответчик», «административное исковое заявление» и др.
Многие из нас участвовали в рецензировании проекта КАС РФ, высказали массу замечаний. Но в целом мы его поддержали, а что касается существующих многочисленных замечаний, оставшихся без изменения в принятом законе, так их надо просто устранить, и все.
В-третьих. Сравним административное, уголовное и гражданское процессуальное законодательство. Правовая регламентация административных споров нормами ГПК РФ невозможна, поскольку гражданско-процессуальная форма правосудия в принципе содержательно отлична от административно-правовой. В первом случае дела, возникающие из гражданских правоотношений, рассматриваются судами в порядке гражданского (искового) судопроизводства, во втором случае споры и дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, — в порядке административного судопроизводства. Природа этих споров и дел различна, а значит, различна и процедура их рассмотрения. Сегодня мы видим многочисленные процессуальные и компетенционные проблемы, несоответствие многочисленных норм процессуальной части КоАП РФ, АПК РФ, ГПК РФ, КАС РФ. Все это надо приводить в соответствие.
По характеру рассматриваемых и разрешаемых дел в юридической науке различают два вида юридического процесса: наказательный и тяжебный. В основе первого лежит правонарушение, второго — правовой спор. Цель первого — правовая оценка действия (бездействия) физических и юридических лиц и применение к ним мер уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Цель второго, тяжебного, процесса — разрешение правового спора между равноправными сторонами. Таким образом, мы имеем следующие виды юридического процесса: уголовный, административный и дисциплинарный, с одной стороны, и конституционный, гражданский, третейский процессы — с другой. Отождествлять их нет оснований.
Но возможно ли объединить их в рамках единого юридического процесса? Да, возможно. В основу объединения необходимо положить конституционный принцип разделения властей, главное предназначение которого состоит в предотвращении злоупотребления властью вследствие ее концентрации в одной из ветвей и в защите граждан о такого злоупотребления.
В зарубежной литературе можно встретить замечательное и необычное для нас определение термина «управление», базирующееся на принципе разделения властей: управление—такая деятельность, которая не является ни законодательством, ни правосудием10. Получается, управление есть любая деятельность исполнительных органов государственной власти. Следовательно, административно-процессуальная деятельность — также прерогатива исключительно этих органов.
Законодательный процесс, по сути, тоже является юридическим процессом, но он регулируется сегодня соответствующими регламентами. Например, про-
Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschutz in Duetschland. М. : Инфотропик Медиа, 2013. С. ХМ, ХШ. (Германские и европейские законы).
ВЕСТНИК Старостин С. А.
УНИВЕРСИТЕТА Административный процесс в едином юридическом процессе ' '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
цессуальная деятельность Государственной Думы установлена Регламентом, утвержденным постановлением ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД. (Интересно, а как бы мы реагировали, если бы процессуальная деятельность, например Правительства РФ была бы установлена его же постановлением? Но это уже совсем другой вопрос и уже не административистов.)
Процессуальная деятельность судебной ветви власти есть судопроизводство, но не только уголовное и гражданское, но и административное11. Конечно, следует отметить не вполне корректное использование термина «административное», но это говорит только о том, что речь идет о рассмотрении судами дел, возникающих из административных правоотношений. Было бы уместнее использовать понятие «административный» в точном его переводе как «управленческий», администрирование — это управление. Мы ведь спокойно употребляем понятие «судопроизводство» как производное от слова «суд», но не можем себе даже и представить использовать термин «исполнительная власть» для обозначения ее процессуальной деятельности.
Административная деятельность в широком понимании — это административное производство, осуществляемое исполнительными органами государственной власти. Административный процесс — процесс управленческий, и не надо говорить о судебном процессе, комплексном процессе, его юрисдикционном понимании12. Правосудие должно осуществляться только судами, но никак не квазисудебными органами.
Что же касается юрисдикционной деятельности исполнительных органов государственной власти (их должностных лиц), а их сегодня уже более 70, то нужно установить упрощенный порядок привлечения виновных лиц — физических, юридических — к административной ответственности. Должны быть закреплены: право должностного лица назначать строго определенное, безальтернативное административное наказание, но также право лица, уже привлеченного к административной ответственности, обжаловать в судебном порядке постановление о назначении административного наказания.
Первая процедура — это упрощенная форма досудебного производства. Процедура оспаривания постановлений о назначении административных наказаний лицами, уже привлеченными к административной ответственности, повлечет за собой необходимость введения должностных лиц в число участников производства по делам об административных правонарушениях (гл. 25 «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности» КоАП РФ).
Надо четко разделить полномочия исполнительных органов государственной власти и судей. Судьи пусть занимаются правосудием: судебным контролем, ква-
В
__гп
Т
Мы не можем забывать и о конституционном судопроизводстве, которое, так же О
как и уголовное, гражданское, административное, нуждается в процессуальном Р
обеспечении. Р
>
Салищева Н. Г. О некоторых теоретических вопросах административного процесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. С. 27—28 ; Административно-процессуальное право : учебник / под ред. д. ю. н., проф. А. И. Каплунова. С. 12.
11
12
И
Н К
НАУКИ
120 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ НАУКИ Пзу.
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О. Е. Кутафина (МПОА)
лификацией деяний, их оценкой и вынесением соответствующих решений. Исполнительные органы государственной власти должны быть лишены таких полномочий, их задача—выявлять административные правонарушения и принимать (лучше прямо на месте) решение о привлечении к административной ответственности.
Данное предложение не является новым, об этом уже высказывались многие ученые. Но здесь мы выходим на очень серьезную проблему — проблему предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов, целесообразности, возможности и необходимости предоставления субъектам дополнительных полномочий в сфере административного процесса.
Этот вопрос особенно широко исследовался в последние годы (А. В. Демин, С. Н. Клепиков, М. Я. Масленников, Л. А. Мицкевич, Б. В. Россинский, Ю. Н. Ста-рилов, А. П. Шергин и др.), защищены многие диссертации (М. Г. Акимов, А. А. Антонов, О. А. Лакаев, Д. О. Огородников, П. П. Серков, А. В. Шевцов, К. Г. Филант и мн. др.). Ограничусь только наиболее важными доводами.
Очевидно, что законодательство субъектов РФ об административной ответственности не столько восполняет существующие пробелы, сколько является средством реализации конституционных полномочий этих субъектов. Но посмотрите, как федеральный законодатель сформулировал эти нормы. По непонятной причине он исключил действовавшую до 5 февраля 2014 г. конституционную норму о том, что судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности находились в ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Но сейчас эта статья выглядит уже совсем иначе: «судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство (выделено мной. — А. С.); правовое регулирование интеллектуальной собственности»13.
Обратим внимание на процессуальное законодательство. Законодатель не мог не знать, что процессуальное законодательство включает в себя три отрасли права — гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное и административно-процессуальное. Но конструкция п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ осталась практически неизменной: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении. На наш взгляд, такого быть не должно. Необходимо из названной нормы исключить административно-процессуальное законодательство, оно должно быть в исключительном ведении Российской Федерации.
Здесь нелишне будет напомнить и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
ВЕСТНИК Старостин С. А.
УНИВЕРСИТЕТА Административный процесс в едином юридическом процессе I I
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
О том, что двухуровневая система законодательства об административной ответственности неприемлема и просто невозможна, уже много лет назад писали многие ученые (М. Я. Масленников, А. П. Шергин и др.). Но ведь проблема состоит всего-навсего в том, что перечисленные конституционные нормы снова понимают административно-процессуальное законодательство в широком смысле.
Таким образом, отмечая роль административной ответственности не только в борьбе с административными правонарушениями, но и в профилактике преступлений, понимая, что административная ответственность по своему существу, механизму реализации схожа с уголовной ответственностью, можно сделать вывод: административная ответственность заслуживает самостоятельного и раздельного материального и процессуального оформления.
Но первый шаг в этом направлении должен быть таким: в особенной части материального Кодекса об административной ответственности должны быть установлены и точно разделены два вида санкций, соответствующие двум категориям субъектов административной юрисдикции: строго определенные санкции по делам об административных правонарушениях, которые должны быть подведомственны должностным лицам исполнительных органов государственной власти, и альтернативные санкции по делам, которые должны быть подведомственны исключительно судьям.
Конституция России связывает правосудие только с одним субъектом — судом и только в формах конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях является осуществлением правосудия. Следовательно, в желательно самостоятельном административном процессуальном кодексе об административной ответственности, проект которого в настоящее время разрабатывается, обязательно должны быть две главы, посвященные производству по делам об административных правонарушениях, осуществляемому должностными лицами исполнительных органов государственной власти и судьями (судопроизводство по делам об административных правонарушениях).
Возвращаясь к единому юридическому процессу, мы вполне обоснованно можем в настоящее время говорить о едином юридическом процессе и сформировавшихся в его рамках видах: законодательном, управленческом (административном) и судебном (уголовном, гражданском, административном и конституционном) процессах.
Уголовное, гражданское и административное судопроизводство вместе с конституционным судопроизводством являются разными формами единой судебной власти. Управленческое (административное) производство включает в себя нормотворческий, правонаделительный, юрисдикционный процессы (Д. Н. Бахрах, И. В. Панова и др.); регулятивный и охранительный процессы (П. И. Кононов и др.); различные виды производств (В. Д. Сорокин и др.). Все зависит от того, какой критерий будет выбран для классификации видов управленческих (административных) процессов.
Главное состоит в том, что функции правосудия и управления при таком подходе разъединяются и исполнительные органы государственной власти не смогут вмешиваться в деятельность и судебных, и законодательных органов. Что же касается функции контроля исполнительных органов, то она также будет разделена с функцией защиты субъективных публичных прав.
