CC BY
479
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ КАК ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОНАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Мартынов Алексей Владимирович, к.ю.н., доцент кафедры конституционного и административного права юридического факультета Нижегородского государственного университета имени Н.И. Лобачевского, , доцент.
Контакты автора: e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются важные вопросы содержания административно-надзорной деятельности. Автором исследуются такие важные правовые источники административнонадзорной деятельности, среди которых особое место занимают административные регламенты. Дается краткая характеристика административных регламентов, регулирующих административно-надзорную деятельность.
Ключевые слова: административный надзор, административно-надзорная деятельность,
административный регламент.
THE RULES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE AS LEGAL SOURCES OF SUPERVISORY ADMINISTRATIVE ACTIVITIES
Alexey Vladimirovich Martynov, Candidate of Science (Law), docent, Associate Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Law Faculty of Nizhny Novgorod N.I. Lobachevsky State University.
Contacts of the author: e-mail: [email protected]
Annotation. The article deals with important issues related to the contents of supervisory administrative activities. The author studies important legal sources of supervisory administrative activities, of which a particular role refers to the rules of administrative procedure. The article gives brief characteristics of the rules of administrative procedure that regulate administrative supervisory activities.
Keywords: administrative supervision, supervisory administrative activities, rules of administrative procedure.
Рассматривая административно-надзорную деятельность с точки зрения особого вида государственно-управленческой деятельности, следует сказать, что ее нормативное правовое регулирование имеет многоуровневую структуру.
Базовые принципы государственно-управленческой деятельности заложены в нормативных правовых актах, имеющих высшую юридическую силу. Это Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Важную основу административно-надзорной деятельности составляют и подзаконные нормативные правовые акты, к числу которых относятся Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, устанавливающие статус контрольнонадзорных органов и порядок осуществления ими государственных функций и полномочий. Нельзя не отметить и такие нормативные источники административнонадзорной деятельности как международные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие различные виды административного надзора на территории субъекта Российской Федерации, а также нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок деятельности контрольно-надзорных органов с соответствующем субъекте Российской Федерации.
Кроме того, устанавливаемые органами и должностными лицами местного самоуправления соответствующие нормы и правила, могут быть предметом административного надзора, как федеральных органов исполнительной власти, так органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Вышеперечисленные нормативные правовые акты могут рассматриваться в качестве правовых источников административно-процессуальной деятельности, то есть представляют «совокупность нормативных установлений, регламентирующих процедуры осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, охраны и обеспечения установленного правопорядка, а также защиты публичных прав и интересов в сфере функционирования исполнительной власти»1.
Среди правовых источников административнонадзорной деятельности особое место занимают административные регламенты осуществления государственных функций, применительно к нашему исследованию, это административные регламенты исполнения функций контроля и надзора.
Административные регламенты - новое явление в правовой жизни России, начало которому было положено постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. №659 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»2. Данный акт создал основу для разработки ведомственных административных регламентов, регулирующих порядок исполнения конкретных государственных функций, возложенных на соответствующие органы.
Активная работа в этом направлении началась с конца 2006 г., и уже к середине 2007 г. было утверждено 69 административных регламентов, определяющих процедуры осуществления таких функций, как регистрация прав на
1 Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Стари-лова. Воронеж: ВГУ, 2007. С.617
2 СЗ РФ. 2005. №47. Ст.4933; СЗ РФ. 2007. №50. Ст.6285; СЗ РФ. 2008. №18. Ст.2063
недвижимое имущество и сделок с ним, лицензирование отдельных видов деятельности, проведение экспертиз, осуществление проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований законодательства в различных сферах и отраслях государственного управления, осуществление контроля за соблюдением стандартов социального обслуживания, и некоторых других. В настоящее время (на сентябрь 2009 г.) насчитывается более 400 административных регламентов, которые составляют значительный самостоятельный массив ведомственного нормотворчества.
В юридическом смысле термин регламент (польск. Ред!атеП от франц. Ред!етеп1, от гед!е - правило) означает нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подраз-деления3.
В научной литературе, посвященной административному праву, под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий4. Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим административные процедуры, но понятие «регламент» в сфере государственного администрирования в отличие от термина «административных процедур» имеет легальную дефиницию5.
Административный регламент может рассматриваться в качестве правовой формы административно-публичной деятельности наряду с такими административно-правовыми актами как указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказами, правилами, инструкциями и другими нормативными правовыми актами6. Главной же особенностью административного регламента является то, что посредством его нормативно закрепляется форма административно-процессуальных действий, под которой понимается «внешнее, объективное и обязательное выражение содержания административного процесса, не допускающее вариантов действий субъектов правоприменения»7. Как подчеркивается Ю.А. Тихомировым, «с общими процедурами следует связывать административные регламенты применительно к функциям управления и должностные регламенты всех работников, составляемых по
3 Больший юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских, М., 2002. С. 520
4 См.: Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов: Научная книга, 2009. С.116
5 Завьялова И.С. Правовые основы реализации форм государственного управления в Российской Федерации: теория, практика и способы решения актуальных проблем // Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С.5
6 Административное право России: учебник для студентов вызов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С.342-343
7 Масленников М.Я. Российский административный процесс:
триединство процессуальной нормы, содержания и формы //
Административное право и процесс. 2008. №2. С.2-9
единой схеме. Отступления от процедурных правил допускать нельзя»8.
Таким образом, административный регламент - это обязательный для исполнения процедурный порядок административных действий (решений) органа исполнительной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, направленный на осуществление их полномочий по исполнению государственных функций (или предоставлению государственных услуг). Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие государственных органов исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).
Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти либо исполнительными органами государственной власти субъекта РФ (общей компетенции или специальной компетенции), к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, либо законов субъекта Российской Федерации или нормативных правовых актов исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В юридической литературе выделяются несколько видов административных регламентов. Так, А.В. Филатова считает, что для различных процессов государственноуправленческой деятельности можно установить свои виды административных регламентов: а) административные регламенты государственных функций; б) административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти; в) административные регламенты собственно исполнительной власти (внутриорганизаци-онные административные регламенты)9.
По мнению Ю.Н. Старилова, выделяются: 1) регламент федерального органа исполнительной власти; 2) административные регламенты исполнения государственных функций; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти10.
На наш взгляд, именно последняя классификация является более правильной, так как соответствует сложившейся системе административных регламентов в действующем законодательстве Российской Федерации.
Вместе с тем, и данная классификация требует уточнения и дополнения. Во-первых, регламенты федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, подразделяются на административные регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и на регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, в указанных
8 Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2008. С.613
9 Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора). Саратов: Научная книга, 2009. С .114-115
10 Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Ста-рилов. М.: Норма, 2009. С.244
системах административных регламентов не указывается такой вид административных регламентов как административные регламенты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, остаются не включенными в эту систему должностные регламенты государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, и должностные регламенты государственных служащих правоохранительных органов.
Что касается административно-надзорной деятельности, то ее осуществление регулируется административными регламентами исполнения государственной функции по контролю и надзору. В такие регламенты в обязательном порядке должны быть включены:
а) общие положения осуществления контрольнонадзорной деятельности;
б) требования к порядку осуществления контрольно-надзорной деятельности;
в) административные процедуры по контролю и надзору;
г) порядок и формы контроля за осуществлением контрольно-надзорной деятельности;
д) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения в рамках контрольно-надзорного производства.
В практическом отношении административный регламент по реализации административнонадзорной (или контрольной) деятельности содержит алгоритм совершения административных действий, объединенных в установленные процедуры.
Так, административно-надзорное производство может включать в себя следующие типичные административные процедуры:
а) организация исполнения государственной функции по контролю и надзору в соответствующей сфере деятельности;
б) подготовка (планирование) и проведение мероприятий по контролю;
в) оформление результатов мероприятий по контролю (подготовка акта по результатам проверки, ознакомление с актом должностного лица или законного представителя объекта проверки;
г) контроль за исполнением выданных предписаний;
д) организация учета документации по контролю и надзору;
е) направление в органы государственной власти в соответствии с их компетенцией материалов и заявлений по признакам правонарушений, преступлений, связанных с нарушением установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований, правил и норм;
ж) рассмотрение обращений по вопросам, входящим в компетенцию контрольно-надзорного органа;
з) рассмотрение дела об административном правонарушении;
и) пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях.
Однако вышеприведенный перечень административных процедур не является исчерпывающим. К примеру, Административный регламент МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безо-
пасности дорожного движения насчитывает 27 административных процедур11. Анализ большинства административных регламентов по реализации функции по контролю и надзору показывает, что нормативные правовые акты имеют одинаковую структуру, но при этом крайне разнородный характер. Следовательно, одни и те же функции могут осуществляться совершенно по-разному, в зависимости от усмотрения соответствующего административного органа, разрабатывающего и принимающего административный регламент. Тем самым получается, что количество и содержание административных процедур остается необъятным, не имеющих каких-либо четких границ и правил. Значит, административные регламенты будут являться не средством сокращения «административных барьеров», а будут способствовать только их увеличению.
Таким образом, это может свидетельствовать о недостаточной теоретической и практической проработанности содержательных аспектов административных регламентов, что отрицательно сказывается на правоприменительной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных.
Важным правовым способом решения данной проблемы должен стать федеральный закон об административных процедурах, о котором ни один год говорят большинство ученых в области административного права. Мы также придерживаемся этой позиции, и добавляем, что кроме общего закона должны разрабатываться еще и типовые административные регламенты осуществления каждой государственной функции, в частности функции по контролю и надзору.
РЕЦЕНЗИЯ
Представленная на рецензирование научная статья «Административные регламенты как правовые источники реализации административно-надзорной деятельности» посвящена достаточно сложной актуальной проблеме административного права: изучению правовых основ (источников) административнонадзорной деятельности органов исполнительной власти в России.
Следует особо отметить, что в современной научной литературе посвященной административному праву, крайне слабо освещается вопрос о правовом механизме реализации административного надзора, отсутствует полноценное исследование правовых основ (источников) административно-надзорных процедур, наполняющих содержание административно-надзорного производства.
В настоящей статье рассматриваются важные вопросы содержания административно-надзорной деятельности. Автором успешно решаются поставленные в статье цели и задачи. На основании проведенного предметного научного исследования дается авторское определение «Административного регламента», указываются его характерные признаки, позволяющие отграничить эту категорию с другими формами административнопроцессуальной деятельности. Важным выводом настоящей статьи является также и то, что Мартыновым А.В., пожалуй, впервые, определяется место и роль административных регламентов в нормативно-правовом регулировании административных процедур.
Настоящая научная статья представляет значительный интерес для ученых в области публично-правовых дисциплин, студентов, аспирантов и практических работников, занимающихся юрисдикционной деятельностью. Важно отметить, что данная статья может быть основой для дальнейших научных дискуссий по исследования административно-надзорной деятельности.
11 Пункт 31 Приложения к Приказу МВД РФ от 2 марта 2009 г. №185 «Об утверждении административного регламента МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» // Зарегистрировано в Минюсте РФ 18.06.2009 №14112; Российская газета. 2009. 7 июля.
Вывод: настоящая научная статья может быть рекомендована к опубликованию в научном журнале, рецензируемым ВАК РФ.
Д.ю.н., профессор Агутин А.В.
