Административные процедуры в контроле и надзоре за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, нуждающиеся в процессуальной регламентации Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В КОНТРОЛЕ И НАДЗОРЕ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ УЧАСТНИКАМИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ, НУЖДАЮЩИЕСЯ В ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ

РЕГЛАМЕНТАЦИИ

А.М. НИЗАМЕТДИНОВ,

доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России,

кандидат юридических наук, доцент Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право

E-mail: ansar [email protected]

Аннотация. Контрольно-надзорная деятельность ГИБДД МВД России по обеспечению соблюдения участниками дорожного движения требований правовых норм рассматривается как правоприменительная, властная деятельность, осуществляемая уполномоченными субъектами по отношению к гражданам и организациям, вступающим в правоотношения с уполномоченными субъектами в роли невластной стороны этих правоотношений. Понимание административного процесса имеет большое практическое значение, поскольку позволяет определить нормативные рамки не только для юрисдикционной, но и для нормотворческой, позитивной правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности исполнительной власти, тем самым создавая правовое поле для этих видов деятельности. Правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения как административно-правового производства должно обеспечить законность правоприменительной деятельности, будет гарантией прав и свобод участников дорожного движения. Определяется понятие административных процедур на основе мнений ученых-админи-стративистов, выражается авторская точка зрения и определяются административные процедуры в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Ключевые слова: административный процесс, административное производство, контрольно-надзорная деятельность ГИБДД МВД России, контроль за дорожным движением.

ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN MONITORING AND SUPERVISING ROAD REQUIREMENTS IN THE FIELD OF ROAD SAFETY, REQUIRING PROCEDURAL REGULATION

A. NIZAMETDINOV,

associate Professor of Department of internal affairs MVD Rossii Moscow State University

Annotation. The GIBDD MIA Russia oversight to ensure compliance with the requirements of road traffic law enforcement, is seen as overbearing activities authorized actors vis^-vis the citizens and organizations who have relationships with the relevant actors in the role of powerless by these relationships. Understanding the administrative process is of great practical importance, since it allows you to define a regulatory framework not only for the jurisdiction, but also for the normative, positive enforcement and oversight activities of the Executive, thereby creating a legal framework for these activities. Legal regulation and oversight activities in the field of road safety as an administrative legal proceedings should the rule of law enforcement, would guarantee the rights and freedoms. This article defines the concept of administrative procedures on the basis of the views of scientists of administrative «, expresses the author's point of view and administrative procedures in the field of road safety.

Keywords: evidence, special effects equipment, administrative responsibility, traffic.

Контрольно-надзорная деятельность ГИБДД МВД России по обеспечению соблюдения участниками дорожного движения требований правовых норм не ограничивается простым наблюдением инспектора (наряда) дорожно-патрульной службы за поведением участников дорожного движения. Ее содержание богаче: здесь и проверки документов, и применение мер административного принуждения (предупреждения, пресечения, обеспечения). Как правило, реализация одной меры административного принуждения сопрягается с совершением многих правоприменительных действий, в том числе регулятивного характера (например, направление лица, управляющего транспортным средством, на медицинское освидетельствование на состояние опьянения). Все это правоприменительные действия, акты реализации права уполномоченным должностным лицом, совершаемые в определенном порядке, нарушение которого может повлечь за собой нарушение прав лица, в отношении которого эти действия совершаются. В связи с этим предъявляются повышенные требования к порядку совершения вышеперечисленных правоприменительных действий к поводам и основаниям их совершения.

В административном праве не сложилось единого представления об административном процессе. Представители «узкого» подхода к пониманию административного процесса отождествляют его с юрисдикцион-ными производствами — по жалобам, по делам об административных правонарушениях. Представители «широкого» подхода к пониманию административного процесса включают в него также неюрисдикционные производства, в том числе регистрационные, лицен-зионно-разрешительные и т.д., а также все правоприменительные действия1.

Вторая позиция правильнее по следующим сообра-жениям2. Рассмотрим проблему соотношения материального и процессуального в праве. Предметом всех отраслей права являются общественные отношения, нуждающиеся в правовом регулировании на конкретном этапе развития общественных отношений. Устанавливая правовые нормы, государство определяет и формы их реализации, тем самым регулируя деятельность соответствующих субъектов по применению и исполнению этих норм. В результате возникают особые правовые нормы, которые по своему характеру отличаются от материальных предписаний и называются процессуальными, образующими в совокупности кон-

кретные отрасли процессуального права3. Процессуальное и материальное право соотносятся как форма и содержание. Процессуальные правовые нормы служат формой реализации и проявления норм материального права. При этом рассуждения строятся на основе соотношения материальной и процессуальной составляющих гражданского и уголовного права.

Процессуальное право создает технологию, организует процесс реализации норм материального права. Процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации норм всех отраслей права. Материальное право регулирует предметные («материальные») отношения, процессуальное право — организационное право. Оно представляет собой системы норм, регламентирующих правовые процедуры при разрешении споров или при определении ответственности за правонарушения. В то же время предмет процессуального права некоторые ученые ограничивают отношениями, возникающими в связи с нарушением права или спором в праве. Процедуры должны обеспечить деятельность юрисдикционных органов, адекватную точному применению норм материального права к конкретным жизненным ситуациям, исключить как фактические, так и юридические ошибки. Сложность этого вида аналитической правовой деятельности обусловливает положение процессуального права как детализированной системы организационных норм4.

В Юридическом энциклопедическом словаре утверждается, что посредством норм материального права государство осуществляет воздействие на общественные отношения путем прямого, непосредственного правового регулирования. Нормы материального права закрепляют формы собственности, юридическое положение имущества и лиц, определяют порядок образования и структуру государственных органов, устанавливают

1 Недбайло П.Е. О юридических гарантиях правильного осуществления норм советского права // Сов. гос-во и право. 1957. № 6. С. 22; ЯвичЛ.М. Советское право — регулятор общественных отношений в СССР М., 1957. С. 96, 97; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 219—221.

2 Первое упоминание в советской юридической литературе о существовании двух пониманий административного процесса встречается в работе И.И. Евтихиева, который, кстати, уже тогда обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения (Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 1948.

3 Общая теория государства и права: академ. курс; в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998.

4 Там же. С. 233.

правовой статус граждан, основания и пределы ответственности за правонарушения и т.д. Объектом материального права выступают хозяйственные, имущественные, трудовые, семейные и иные отношения. Фактическое (материальное) содержание этих отношений составляет объективную основу, применительно к которой нормы материального права определяют взаимные права и обязанности их участников5. Материальное право определяется также как система правовых норм, обеспечивающих воздействие государства на общественные отношения путем их прямого регулирования. От материального права принято отличать процессуальное право, которым закрепляют формы и порядок реализации материального права, условия его защиты6. К процессуальному праву относятся те отрасли правовой системы государства, которые определяют порядок и условия применения и защиты материального права. Процессуальное право играет относительно самостоятельную роль и имеет собственную ценность, оно более устойчиво по отношению к экономической конъюнктуре, является показателем зрелости демократии, реальной гарантированности прав и свобод личности.

Необходимо поддержать позицию ученых, утверждающих, что процессуальная форма присуща любой деятельности по применению правовых норм7, они регулируют процесс применения гипотез и диспозиций, а не только санкций материальных норм8. Нормы процессуального права выступают своеобразной надстройкой над нормами материального права и поэтому направлены на регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе применения норм материального права при наличии обстоятельств, требующих этого применения. Они имеют общую цель — способствовать достижению результата, преследуемого нормой материального права9.

В административно-правовой науке не оспаривается тезис о том, что существует две основные правовые формы деятельности органов государства — правотворчество и правоприменение10, при этом правоприменение включает в себя юрисдикцию и позитивную деятельность11. Как верно отмечает И.М. Лазарев, любая деятельность государства, кроме правотворчества, является правоприменением, поскольку осуществляется в рамках правового поля12. Механизм правового регулирования, представляемый как последовательность действия его элементов во времени, выглядит следующим образом:

• издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений);

• возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей;

• реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественного отношения;

• применение права13.

Юридический процесс есть реализация юридических норм, соответственно административный процесс — реализация норм административного и других отраслей права должностными лицами государственной администрации. Юридическая процедура понимается как форма юридического процесса14, а правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры и, следовательно, содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, тем самым процессу-альными15. К сожалению, М.С. Студеникина верно отмечает, что наше государство недавно встало на путь преодоления «процессуального нигилизма»16, что выражается в признании и распространении именно «широкого» понимания административного процесса.

Вряд ли можно согласиться с устоявшимся мнением, что административный процесс включает в себя три составляющие: административную юрисдикцию, административную юстицию и административные процедуры17. И в административной юрисдикции, и в административной юстиции имеются свои административные процедуры. Иначе как назвать отдельные процессуальные действия, совершаемые в производстве по делам об административных правона-

5 Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 167.

6 Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 510.

7 Недбайло П.Е. Указ. соч.

8 ЯвичЛ.М. Указ. соч.

9 Горшенев В.М. Указ. соч.

10 Основы теории государства и права / под ред. Н.Г. Александрова. М., 1963. С. 52.

11 Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 29, 30, 317—350.

12 Лазарев И.М. Проблемы административного права России // Институты административного процесса. М., 1999. С. 24.

13 Общая теория государства и права: академ. курс; в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. С. 438, 439.

14 Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и ад-министративно-юрисдикционное производство // Гос-во и право. 1999. N° 3. С. 6; Управленческие процедуры / под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988. С. 5.

15 Управленческие процедуры / под ред. Б. М. Лазарева. С. 5.

16 Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал рос. права. 1998. № 6.

17 Проблемы административного права России // Институты административного процесса. М., 1999. С. 227—232; Лазарев И.М. Указ. соч. С. 46.

рушениях, например взятие объяснения свидетеля? В структуру административного процесса традиционно включается определенная совокупность его составляющих — производств, в числе которых называются сугубо управленческие (в том числе связанные с позитивной деятельностью органов государственного управления) и обязательно производство по применению мер административного принуждения18.

Правильным было бы утверждать о трех производствах: юрисдикционном, юстиционном и позитивно правоприменительным. Кроме того, нельзя исключить и четвертое производство — нормотворческое, или по принятию нормативных правовых актов19. Под позитивно правовоприменительным производством понимается совершение регулятивных действий (совокупность регулятивных процедур): регистрационных, разрешительных, легализационных и др.

Рассмотрим административные процедуры, составляющие содержание контрольно-надзорной деятельности ГАИ в части обеспечения соблюдения правил дорожного движения его участниками. Деятельность ГИБДД, в том числе дорожно-патрульной службы, заключается в осуществлении наблюдения: визуального и с использованием технических средств наблюдения. Есть ли в этой деятельности административные процедуры? Очевидно, нет, по крайней мере внешних. Внутриорганизационные и разного рода подготовительные действия, без сомнения, присутствуют, и они также регламентированы нормами административного права. Здесь надо назвать учет дорожно-транспортных происшествий и других показателей, характеризующих процесс дорожного движения; анализ этой информации и на этой основе разработку и утверждение дислокации постов и нарядов дорожно-патрульной службы и т.д.

Как внешняя деятельность наблюдение за процессом дорожного движения не может быть отнесено к совершению юридических действий. Для наблюдения не нужно правовой формы, эта деятельность осуществляется вне правоотношений. Юридические обязанности возникают лишь у наблюдающего субъекта. Он обязан не только внимательно следить за поведением участников дорожного движения, оценивать это поведение с точки зрения соответствия его требованиям правил дорожного движения, но и вести себя в соответствии с требованиями нормативных правовых актов МВД России.

Эти обязанности и запреты относятся только к сотруднику ГАИ, участники дорожного движения, нахо-

дящиеся под наблюдением, юридических обязанностей по отношению к этому сотруднику не имеют, пока не возникнут предусмотренные нормативными правовыми актами обстоятельства — юридические факты. Следовательно, нет и правоотношения между инспектором дорожно-патрульной службы и участником дорожного движения.

Иначе дело обстоит в тех случаях, когда возникают предусмотренные нормативными правовыми актами юридические факты, порождающие административные правоотношения с участием сотрудника ГАИ и участников дорожного движения. Анализ нормативных правовых актов свидетельствует, что между этими субъектами могут возникать разные правоотношения. Представляется возможной следующая их классификация:

• административно-правовые; контрольно-надзорные охранительного характера, направленные на выявление и пресечение правонарушений; админи-стративно-юрисдикционные также охранительного характера, но направленные на реализацию административной ответственности;

• уголовно-правовые или уголовно-процессуальные, возникающие в связи с обнаружением признаков преступления.

Классификация нужна для того, чтобы вычленить контрольно-надзорные правоотношения и соответствующие им контрольно-надзорные административные процедуры. Это сложная задача, которая не была в полной мере решена в Административном регламенте МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения (утвержденном приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185). В регламенте представлен перечень административных процедур, который необходимо привести в полном объеме:

• контроль за дорожным движением;

• контроль за дорожным движением с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме;

• регулирование дорожного движения;

• остановка транспортного средства;

• остановка пешехода;

18 Лазарев И.М. Указ. соч. С. 49.

19 В.Д. Сорокин писал, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств (Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. СПб., 2004. С. 120.

• проверка документов, маркировочных обозначений, государственных регистрационных знаков, технического состояния транспортного средства;

• составление постановления-квитанции о наложении административного штрафа;

• опрос лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего и свидетеля;

• составление протокола об административном правонарушении;

• вынесение постановления по делу об административном правонарушении;

• отстранение от управления транспортным средством;

• освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;

• направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

• изъятие водительского удостоверения;

• запрещение эксплуатации транспортного средства;

• задержание транспортного средства;

• осмотр транспортного средства и груза;

• досмотр транспортного средства;

• личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице;

• изъятие вещей и документов;

• арест вещей;

• доставление;

• административное задержание;

• вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении;

• вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

• выезд на место дорожно-транспортного происшествия;

• составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения.

Этот перечень изобилует действиями, не входящими по своей юридической природе в контрольно-надзорную деятельность. Так, регулирование дорожного движения, без сомнения, деятельность правоприменительная. Сотрудник ГАИ, осуществляя регулирование дорожного движения с помощью сигналов регулировщика; ручного управления светофорным объектом; установки временных дорожных знаков и указателей; ограждения участка дороги техническими средствами организации дорожного движения (конусами, сигналь-

ной лентой и др.); размещения на проезжей части патрульного автомобиля с включенными специальными световыми и звуковыми сигналами, использует предоставленное ему право, ограничивает или, напротив, предоставляет право проезда (прохода) участникам дорожного движения. В то же время эта деятельность имеет регулятивный характер, ее непосредственная цель не охранительная, а организационная. Организуется процесс дорожного движения, создается безопасный порядок движения транспортных средств и пешеходов.

Процессуальные действия «остановка транспортного средства» и «остановка пешехода» являются правоприменительными и осуществляемыми в рамках надзора за движением. Эти действия необходимы для проведения последующих проверок (документов, номеров двигателя и кузова, состояния транспортного средства и лица, им управляющего, и т.д.). Правда, в некоторых случаях остановка транспортного средства может осуществляться и для совершения регулятивных действий. Другое дело, имеют ли эти действия самостоятельное значение и могут ли рассматриваться как административные процедуры? Для ответа на этот вопрос необходимо учитывать дополнительное условие — целесообразность выделения их как самостоятельных административных процедур.

Остановка транспортного средства и тем более остановка пешехода в качестве самостоятельных административных процедур рассматриваться не могут. Однако то обстоятельство, что эти правоприменительные действия имеют место в разных административных процедурах, позволяет рассматривать их как самостоятельный этап этих процедур. То, что этот этап является общим для всех административных процедур, обусловливает необходимость отдельной его регламентации хотя бы из соображений экономии. Кроме того, остановка транспортного средства может осуществляться с применением других транспортных средств, специальных технических средств и даже огнестрельного оружия. И в этих случаях мы имеем дело уже с самостоятельными административными процедурами, нуждающимися в отдельном нормативном правовом регулировании.

Отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, запрещение эксплуатации транспортного средства, задержание транспортного средства, осмотр транспортного средства и груза, досмотр транспортного средства, личный досмотр,

досмотр вещей, находящихся при физическом лице, охватываются административными процедурами, обусловленными реализацией мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В то же время соответствующие этим мерам процессуальные действия имеют место до составления протокола об административном правонарушении, поэтому они могут считаться контрольно-надзорными действиями.

Изъятие водительского удостоверения, изъятие вещей и документов, арест вещей, доставление, административное задержание — меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и по своей юридической природе иные, не имеют контрольно-надзорной сущности, не направлены на предупреждение, выявление, пресечение правонарушений. Они необходимы для того, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение дел об административных правонарушениях и исполнение вынесенных постановлений.

Составление протокола об административном правонарушении и вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении являются завершающими для контрольно-надзорного производства и одновременно пограничными, начальными для административно-юрисдикционного производства.

Вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отличие от предыдущих мер завершает административное производство.

Наконец, выезд на место дорожно-транспортного происшествия и составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения не являются контрольно-надзорными процедурами, они реализуются в целях обеспечения гражданско-правовых, в том числе страховых, правоотношений, а в некоторых случаях и для получения доказательств по уголовным делам или по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.24 КоАП. В то же время и выезд на место, и осмотр этого места — действия, совершаемые в определенной последовательности, отвечающие установленным требованиям, однако они не являются правоприменительными и не имеют правовой формы, не создают правоотношений.

Таким образом, несмотря на то что еще в 1940-е гг учеными-административистами было представлено обоснование «широкого» понимания административного процесса, единства мнений в научном сообществе не сложилось. «Широкое» понимание административного

процесса имеет большое практическое значение, поскольку позволяет определить нормативные рамки не только для юрисдикционной, но и для нормотворческой, позитивной правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности исполнительной власти, тем самым создавая правовое поле для этих видов деятельности.

Правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения как административно-правового производства должно обеспечить законность правоприменительной деятельности, будет гарантией прав и свобод участников дорожного движения.

Из всех предусмотренных в Административном регламенте МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения только менее половины административных действий могут быть отнесены к административным процедурам, причем два из них (составление протокола об административном правонарушении и вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении) являются пограничными между контрольно-надзорным и админи-стративно-юрисдикционным производствами. Вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении является процедурой, завершающей административное производство.

К контрольно-надзорным административным процедурам следует отнести следующие процессуальные действия:

• собственно контрольно-надзорные: проверка документов, маркировочных обозначений, государственных регистрационных знаков, технического состояния транспортного средства; опрос участника дорожного движения или иного лица, которому известны какие-либо сведения, имеющие отношение к контрольно-надзорному делу;

• процедуры, обусловленные применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (закреплены в гл.27 КоАП);

• завершающие контрольно-надзорное производство: составление протокола об административном правонарушении, вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

• общие для разных процедур элементы: остановка транспортного средства и остановка пешехода.