CC BY-NC-ND
475
И.Н.Барциц
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ И «ЧУВСТВО МЕРЫ»
Очевидно, что административно-правовое регулирование механизма реализации полномочий органов исполнительной власти - значимое направление административной реформы. Правовой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти является важнейшей составляющей административной реформы, он основан в первую очередь на конституционных предписаниях, а также иных правовых актах и нормах, преимущественно административноправового характера. Процедура служит выражением специфических юридических режимов применения права. В широком смысле процедурные механизмы характерны для нормативного регулирования вообще, и поэтому правовые процедуры рассматриваются как особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности1. В специальной литературе управленческий и административный процессы нередко отождествляются, иногда выделяются собственно управленческие процедуры. Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенций, законодательных и иных правовых актов.
Поскольку целью установления административной процедуры является выполнение государственных функций и оказание публичных услуг, постольку ее назначение - ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности.
«Увлечение правотворчеством неизбежно порождает убеждение в пользе абсолютной правовой регламентации. Но это далеко не так...» - эта неординарная для ученого-юриста юридическая формула была положена Ю.А. Тихомировым в основу анализа процессов реформирования системы управления в России, представленного им в книге «Управление на основе права»2. Воспользовавшись этой
124
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации...
формулой известного ученого, представим ряд соображений о достижениях и опасностях правовой регламентации системы государственного управления в современной России.
В ряде зарубежных государств административные процедуры закреплены на нормативном уровне. В частности, в США в 1946 г. был принят закон о правилах административной процедуры (действует в редакции 1984 г.), в ФРГ также действует закон об административной процедуре 1976 г., в Швейцарии - Федеральный закон об административных процедурах 1968 г., в Испании - Закон о правовом режиме публичных администраций и общей административной процедуре 1992 г. Законы об административных процедурах действуют в Австрии (1928 г.), Польше (1930 г., 1960 г.), Чехословакии (1930 г., 1955 г.), Франции (1956 г.), Японии (1993 г.) и других странах.
В Законе США содержатся положения, регулирующие порядок информирования граждан о деятельности администрации, порядок административного нормотворчества и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты в США имеют свои законы об административной процедуре.
В ФРГ действует Закон об административной процедуре, регламентирующий издание индивидуальных административных актов. Согласно этому закону, «административным актом является распоряжение, решение или иное односторонневластное действие, которые совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Закон определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условия их действия, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.
Из стран Содружества Независимых Государств наибольшего успеха достиг в данной области Казахстан, в котором также действует Закон № 107-II от 27 ноября 2000 г. «Об административных процедурах» с изменениями, внесенными 12 марта 2004 г. В 2004 г. аналогичный закон был принят в Киргизии. В Белоруссии Указом Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. утвержден перечень административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов.
В 1990-е годы в ряде стран Европейского Союза были приняты специальные акты, в которых устанавливаются общие требования и стандарты качества оказания публичных услуг: Citizen’s Charter в Великобритании, Carta del servizi в Италии, La Charte des Services Publics во Франции.
Регламентация административных процедур в России должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:
а) полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;
б) необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
в) развития демократических начал в управлении, участия в нем структур
гражданского общества и учета мнения граждан;
125
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
г) эффективного взаимодействия с другими государственными органами;
д) предоставления значимых публичных услуг гражданам и юридическим
лицам, выступающим потребителями услуг;
е) экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;
ж) реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной
власти, должностного лица за порученное дело.
В ходе административной реформы основными направлениями совершенствования административных процедур в России должны стать:
1. Стандартизация выполнения государственных функций и повышение качества публичных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам. Достижение высокого качества государственных услуг предполагает комплекс следующих мер:
• разработав и внедрение во всех государственных органах отраслевых стандартов предоставления государственных услуг;
• поэтапное внедрение международных стандартов качества ИСО и принципов открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу;
• разработав в каждом государственном органе плана своего развития, в котором должны быть отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения и перспективы;
• создание системы внутреннего и внешнего аудита для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг.
2. Упрощение административных процедур для физических и юридических лиц. Результаты обследования BEEPS (The Business Environment and Enterprise Performance Survey - Обследование предприятий в странах с переходной экономикой) показывают, что неясность законодательства является существенной проблемой для 1/4 предпринимателей России. В 2002 г. лишь 24,8% обследованных в России фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемыми по сравнению с 32,5% на Украине, 43,9 в Чехии, 57,3 в Венгрии, 33,3 в Польше и 54,8% в Эстонии. «Налог на время», рассчитываемый как доля времени, которое затрачивает высшее руководство на взаимодействие с государственными служащими по применению и интерпретации законодательных и нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, также является очень высоким в России: в 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% и более своего времени на взаимодействие с властями по сравнению с 20,3% случаев в Польше, 13,2 - в Венгрии, 6,7 - в Эстонии и 3,8% - в Чехии3.
Однако упрощение административных процедур следует понимать как их облегчение прежде всего для граждан и предпринимателей, а не для органов исполнительной власти. Так, вопреки логике административной реформы, предполагающей облегчение административных процедур для граждан, Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществле-
126
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации...
нием мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров», напротив, фактически отменяет для налогоплательщиков презумпцию невиновности. закон вводит административный порядок принудительного взыскания обязательных платежей, а также предполагает назначение санкций за административные нарушения на незначительные суммы.
В этом случае решение органа исполнительной власти будет иметь статус исполнительного документа, что позволит органам исполнительной власти самостоятельно, без обращения в суд, осуществлять свои властные и контрольнонадзорные функции, ввиду снятия в принципе спора о праве. Также закрепляется право налоговых органов самостоятельно, без обращения в суд, предъявлять налоговые санкции организациям и индивидуальным предпринимателям, если размер штрафа не превышает в отношении индивидуальных предпринимателей 5 тыс. руб. по каждому налогу, а в отношении организаций - 50 тыс. руб. по каждому налогу. Такие же полномочия предоставляются территориальным органам Пенсионного фонда РФ. То есть законом процедуры, конечно же, упрощаются, но не для граждан и предпринимателей, а для взыскивающих инстанций. Слабым утешением является сохранение права юридического лица, индивидуального предпринимателя обжаловать решение органа исполнительной власти в вышестоящем органе или Арбитражном суде, при обращении в который исполнение решения автоматически приостанавливается.
3. Развитие договорных форм предоставления публичных услуг. Договорной подход к предоставлению публичных услуг предполагает заключение между органом исполнительной власти и исполнителем общественных услуг «соглашения о результатах». Основная идея внедрения контрактных отношений заключается в том, что поставщик публичной услуги, будучи самостоятельным хозяйствующим субъектом, осуществляющим свою деятельность в условиях рыночной экономики, заинтересован в повышении результативности своей деятельности. Подобная результативность может быть обеспечена посредством рационального использования ресурсов (природных, сырьевых, трудовых и т. д.), рыночными механизмами оплаты труда сотрудников. В целом договорная практика способствует повышению качества предоставляемых услуг.
4. Внедрение новых информационных технологий и возможностей получения информации в электронном виде. Уровень информатизации России в настоящее время позволяет достаточно обоснованно ставить вопрос о правовом регулировании административных процедур, выполняемых в электронной форме. С 2002 г. в России действует Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи». Федеральная целевая программа «Электронная Россия» (2002-2010) уже содержит ряд мер, направленных на: а) создание предпосылок для эффективного взаимодействия между государством и гражданами на основе широкого использования информационных технологий; б) обеспечение деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления информационными технологиями; в) развитие сферы электронной торговли и иных форм коммерческой деятельности. Перспективными направлениями использования информационных технологий являются осуществление государственных закупок, налоговая и бюджетная система.
Положения Федеральной целевой программы «Электронная Россия» применительно к сфере государственного управления конкретизированы в Концепции
127
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации 27 сентября 2004 г.
До настоящего времени программа электронного правительства реализуется весьма скромными темпами. Определенные надежды связываются с утвержденной 16 августа 2007 г. Правительством Российской Федерации концепцией формирования электронного правительства со сметой в 1,3 млрд. долл. Примечательно, что в 2002-2006 гг. совокупный бюджет «Электронной России» составил всего 335 млн. долл. В то же время, по оценкам специалистов, электронное правительство позволит ежегодно экономить примерно 380 млн. долл.
Внедрение новых информационных технологий в процессы государственного управления предполагает создание единой системы получения информации о деятельности органов государственной власти не только гражданами, но и самими государственными служащими. Не секрет, что чрезвычайно слабо налажены межведомственная координация, обмен информацией между различными органами государственного управления. Решение проблемы видится в скорейшем запуске модели федерального центра управления межведомственным информационным обменом и доступом к данным государственных информационных систем для предоставления государственных услуг. Разработанная Федеральным агентством по информационным технологиям модель предполагает выработку общих принципов построения архитектуры информационных баз данных для всех органов государственной власти, унификацию информационных технологий в системе государственного управления, систему межведомственного электронного обмена.
5. Расширение возможностей получения услуг и оплаты их в удобных для потребителя местах. Здесь речь идет о введении системы «одного окна», расширении возможностей оплаты услуг через банковские автоматы. Постановлением Правительства Москвы от 1 июня 2004 г. «О мерах по реализации принципа “одного окна” в работе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций»4 регламентируются взаимодействие исполнительных органов и других городских организаций, порядок обращения в них граждан, перечень подаваемых документов и т. д. В Москве предполагается установить платежные терминалы для оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства в префектурах, районных управах, во всех отделениях единых расчетно-информационных центров (ЕИРЦ), во многих товариществах собственников жилья.
В этом вопросе следует особо внимательно использовать зарубежный опыт. Так, во Франции осуществляется программа оборудования государственных учреждений и коммунальных служб специальными банковскими автоматами, позволяющими осуществлять безналичную оплату сборов, налогов, платежей, штрафов, получения виз. В канадской провинции Онтарио в «киосках самообслуживания» можно продлить регистрацию транспортного средства, получить новый номерной знак, уплатить штраф, наложенный местным судом, оформить заказ на изготовление номерных знаков, сменить адрес на водительском удостоверении или медицинской карточке, продлить лицензию на охоту и рыболовство5. Австралийская система «Centrelink», реализующая положения Закона «Об агентствах по предоставлению услуг в Содружестве» (1997 г.), предоставляет услуги, относящиеся к ведению 25 федеральных министерств и агентств, занимающихся вопросами
128
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации...
семьи и общества, занятости и отношений на рабочих местах, транспортных и региональных услуг, ветеранов, здравоохранения и престарелых, образования, науки и обучения, сельского хозяйства, рыболовства и лесного хозяйства, иностранных дел и торговли, связи, информационных технологий и искусства, иммиграционных дел и дел, относящихся к многонациональным культурам и коренному насе-лению6. При этом оплата за предоставленные услуги может осуществляться путем электронных переводов, чеков и т. д. Услуги муниципальных учреждений предоставляются в рамках программы «Canberra-Connect». По состоянию на 2003 г. эта программа предусматривала оказание 132 видов услуг в офисах муниципальных органов, 77 - через Интернет (в том числе регистрацию предприятия, автомобиля, оплату коммунальные платежей и т. п.), 62 - через телефонизированные центры.
В апреле 1999 г. в Сингапуре начал работу сайт e-Citizen, который предоставляет населению комплексные интерактивные услуги, такие, как выдача свидетельств о рождении и смерти, прием заявлений на получение разрешения на работу, запись в школу, получение патентов и правительственных грантов, заказы на коммунальные услуги и услуги телефонной связи, регистрация для сдачи экзаменов, сдача экзамена на водительские права, прием заявления о поступлении на работу в государственной сфере и т. д.7
Это направление предполагает создание сети пунктов доступа граждан и предпринимателей к базам данных как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Создание информационных банков, включающих образцы и формы документов, их электронные версии, сопроводительные материалы и информацию по правильному заполнению, стандарты качества услуг, их стоимость и возможности оплаты с помощью электронных средств, приведет к возможности минимизировать персональное общение гражданина и чиновника с соответствующим сокращением затрат времени обеих сторон и уменьшением коррупционных возможностей.
Концепцией электронного правительства предусматривается к 2010 г. перевести в электронный вид десять наиболее востребованных населением услуг, таких, как оформление паспортов, водительских удостоверений и других документов. К этому же сроку все федеральные и региональные органы власти должны сформировать центры телефонного обслуживания (население сможет получать необходимую информацию по телефону) и модернизированные интернет-сайты. Суть модернизации в том, что на нынешних порталах, содержащих общие данные о ведомствах, будет выложена подробная информация об услугах, которые они предоставляют. В 2008 г. будет создан единый федеральный портал, который будет содержать информацию о всех предоставляемых ведомствами услугах и переадресовывать пользователя на нужный сайт.
Концепция также предусматривает перевод десяти наиболее востребованных населением услуг в электронный вид. Это услуги гражданского статуса (водительские права, паспорт, регистрация), регистрации объектов недвижимости и прав на них, осуществление предпринимательской деятельности, вопросы социальных выплат и пособий. На первом этапе реализации программы (конец 2008 - начало 2009 г.) в Интернете появятся только бланки заявок, и без личной явки в профильное ведомство не обойтись. На втором этапе (2009-2010) гражданин сможет подавать заявления уже через Интернет, заполнив интерактивные формы и заверив заявление электронной подписью.
129
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
6. Передача выполнения ряда функций в органы местного самоуправления, автономные учреждения, в негосударственный сектор. В ходе последующих этапов административной реформы возможно создание специальных акционированных государственных предприятий, основное направление деятельности которых должно заключаться в предоставлении услуг, в том числе и на платной основе. Первоначально государственные, впоследствии они могут пройти этап акционирования и приватизации. Конечно, потенциальная корруп-циогенность процесса акционирования и приватизации подобных изначально государственных предприятий может быть весьма высокой. Но при надлежащем государственном контроле и подведении под процессы их деятельности четкой правовой договорной основы отмеченные экстерналии можно сгладить. В связи с чем надлежит усовершенствовать статус хозяйствующих субъектов, ускорив принятие федерального закона о саморегулируемых организациях, внести изменения в законодательство об унитарных предприятиях, акционерных обществах в части их взаимоотношений с государственными органами.
7. Правовое закрепление административных процедур и прежде всего процедур по оказанию государственных услуг.
В силу того что административно-управленческие процессы в органах исполнительной власти всех уровней публичной власти явно недостаточно урегулированы правом, недостаточно организованы и эффективны, одним из ключевых направлений административной реформы стали разработка и принятие административных регламентов. Вместе с тем подготовка этих актов сталкивается с целым рядом трудностей и проблем, к числу которых можно отнести как вопросы понятийного, содержательного свойства, так и методологические и процедурные проблемы.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию в 2003 г. была определена необходимость повышения эффективности государственного аппарата, в том числе за счет совершенствования административных процедур взаимодействия между гражданином и государством. Однако, как справедливо отмечает А.В. Яцкин, среди приоритетных направлений административной реформы в 2003-2004 гг., сформулированных в Указе Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» 8 стандартизация и регламентация названы не были9.
В статье 47 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» идея административного регламента нашла свое нормативное определение в контексте необходимости принятия должностных регламентов гражданского служащего как составной части административного регламента. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила. Однако лишь в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти10 понятие административного регламента было дано через раскрытие его структуры.
Формируемая в России отечественная модель административного регламентирования демонстрирует следование германскому опыту. В ФРГ (равно как и в США) действует закон об административной процедуре, на базе которого принимаются регламенты федеральных органов, определяющие, в частности, процедуры
130
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации
разработки законопроектов и постановлений по направлениям их деятельности. Однако подобный опыт нельзя признать универсальным. Универсальности этой модели препятствуют вполне обоснованные опасения, что детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюнтаризма бюрократии, может привести к обратным результатам. Излишняя регламентация может привести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обладать куда большей свободой в отклонении запросов граждан, нежели это имеет место сегодня. Не видеть этой опасности при разработке административных процедур было бы непростительно.
Кроме того, административный регламент государственной функции может предусматривать применение упрощенной административной процедуры при наличии определенных оснований. Применение упрощенной процедуры в отношении определенного круга лиц и организаций возможно только в соответствии с законодательством и не может носить дискриминационный характер по отношению к иным лицам и организациям.
Административный регламент является подзаконным актом. В нем не могут быть установлены дополнительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Административным регламентом также не могут быть введены ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации указанных ограничений.
Административный регламент исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти.
Порядок утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг от 11 ноября 2005 г. предусмотрел весьма усеченную структуру этого акта. В качестве перспективной можно рекомендовать следующую примерную структуру административного регламента:
1. Общие положения.
2. Требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги): а) основные условия исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги, порядок информирования о государственной услуге; б) информационное обеспечение исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги (включая информационное обеспечение граждан и организаций); в) требования к качеству обслуживания; г) другие положения (при необходимости).
3. Административные процедуры.
131
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
4. Порядок осуществления контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги).
5. Особенности подготовки проекта административного регламента исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).
6. Мониторинг исполнения административного регламента и подготовка необходимых изменений.
Административный регламент федерального органа исполнительной власти, согласно абзацу второму п. 1.2 Типового регламента, состоит из: регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой. Нормативно были определены важнейшие характеристики административных регламентов: описание последовательности действий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий. Тем не менее практика разработки федеральными органами исполнительной власти административных регламентов в 2005 г. показала, что многие ведомства не были мотивированы осуществлять эту деятельность. за 2005 г. ни один административный регламент в смысле вышеуказанных положений не был утвержден в федеральных органах исполнительной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации. Лишь в 2006 г. эта практика была преодолена, что тем не менее не сняло актуальности четкого установления порядка разработки административных регламентов.
В конкретном административном регламенте должны быть сосредоточены все требования, касающиеся исполнения данной функции или услуги, и другими решениями органа исполнительной власти они устанавливаться не могут. В тексте административного регламента могут содержаться необходимые разъяснения специальных терминов, требований, действий, которые необходимо совершать гражданам и организациям в рамках административной процедуры, а также справочные и информационные материалы. Подобные материалы, имеющие большой объем и вспомогательный характер, могут быть включены в виде приложения к нормативному правовому акту, которым является административный регламент (например, блок-схемы административных процедур, формы документов, порядок и часы приема, перечни подразделений и т.п.)
В тексте административного регламента необходимо сформулировать правовые основания для начала реализации административной процедуры. К правовым основаниям могут относиться как решения вышестоящих органов государственной власти, так и юридические факты. Такими юридическими фактами служат объективные события, которые порождают или могут при определенных обстоятельствах породить обязанность должностных лиц к действиям в рамках административной процедуры. (Например, наступление совершеннолетия порождает обязанность государственных органов оформить паспорт гражданина, а для регистрации брака это событие является необходимым, но не достаточным условием, поскольку необходимо заявление).
132
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации
Применительно к каждой административной процедуре должны быть определены: а) основания, условия и сроки реализации процедуры или отдельных действий; б) полномочия структурных подразделений, права и обязанности ответственных должностных лиц, а при возможности, иных государственных служащих с указанием должности; в) виды и порядок принятия решений, распорядительных указаний, устных поручений и т.п.; г) виды документов, их свойства, реквизиты; д) виды создаваемой или передаваемой информации, в том числе в электронной форме; е) порядок и формы контроля за совершением действий и принятием решений; ж) виды и формы представления результатов. При необходимости в состав административной процедуры могут быть включены требования к качеству обслуживания, информационного обеспечения, специфические для данной административной процедуры, и другие положения.
Содержащиеся в административном регламенте положения о возмездном или безвозмездном характере исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должны быть изложены в строгом соответствии с законодательством со ссылкой на конкретный нормативный акт, которым определен порядок установления платы за выполнение государственной функции или оказание услуги, а также размер этой платы (пошлина, платеж и т.п.). Если законодательством предусмотрена плата за предоставление информации, то в административном регламенте делается ссылка на нормативный акт, закрепивший возмездный порядок предоставления информации, а также указывается размер платы. В противном случае исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги, а также информации должно осуществляться безвозмездно, о чем делается запись в административном регламенте.
Таким образом, следует признать очевидность позиции: органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустима передача на ведомственное усмотрение вопросов регламентации столь важных вопросов, как процедура (правила):
• принятия административных актов;
• заключения административных соглашений;
• совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;
• совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и других документов);
• совершения организационных действий;
• выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.
Это предопределяет потребность повышения качества законодательного регулирования административных процедур, необходимость вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона. Административные процедуры должны найти свое законодательное закрепление в целом пакете других федеральных законов об организации и функционировании исполнительной власти: «О федеральных органах исполнительной власти»; «О регулировании отношений между органами государственной власти
133
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
и органами местного самоуправления»; «Об обращениях граждан» 11; «О праве доступа к информации»12, а также в ведомственных актах, предусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.
Если основным политико-правовым документом, определяющим перспективы развития государственной службы, должна выступить Программа реформирования и развития государственной службы на 2008-2013 гг., то ведущим нормативным актом в регламентации исполнительной деятельности государственного аппарата должен стать федеральный закон об административных процедурах, несколько вариантов проектов которого уже подготовлено. Так, проекты федеральных законов «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг» были разработаны в 2004 г.
Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, установлены в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 3013 и в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. № 45214.
Формы взаимодействия органов исполнительной власти с негосударственными субъектами (гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, СМИ и пр.) и их содержание регулируются преимущественно законами. Отношения между государственной администрацией и гражданским обществом определены в специальных законах (Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»15; законы об обеспечении доступа к информации16, о судебном обжаловании действий и решений должностных лиц и ряд других).
Кроме того, в отраслевом законодательстве, например о связи, регистрации, землеустройстве, финансовых рынках и т.п., содержатся нормы, посвященные взаимодействию государственных органов с гражданами и организациями в конкретных сферах и отраслях. Это взаимоотношения государства в лице органа исполнительной власти с лицензиатом, заявителем, экспертом, оценщиком, финансовым консультантом, пенсионером, хозяйствующим субъектом и др.
В указанных нормативных правовых актах (и в законах, и в подзаконных актах) содержатся нормы как материального, так и процессуального свойства, которые тесно взаимосвязаны. Вместе с тем вопросы административной процедуры традиционно менее разработаны в административном законодательстве (за исключением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который в основном решает задачу предотвращения неправомерного поведения негосударственных субъектов).
Ранее в российской правовой практике законом не конкретизировались процедуры принятия подзаконных нормативных правовых актов и заключения административных соглашений, порядок совершения действий по лицензированию, регистрации и других юридически значимых действий. Порядок реализации властной компетенции, включая контроль и надзор, закреплялся в подзаконных актах, при этом такие акты были разрозненны и «распылены» по различным сфе-
134
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации
рам. Зачастую реализация какого-то одного полномочия была описана в целом ряде подзаконных нормативных актов, инструкций, порядков, положений, правил. Вместе с тем создание благоприятных условий для эффективного управления и реализации законных прав и интересов граждан сегодня требует единства в регламентации этих вопросов.
Согласно Концепции административной реформы, регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:
• полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;
• необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц, в том числе за счет предоставления публичных услуг гражданам и юридическим лицам;
• развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;
• эффективного взаимодействия с другими государственными органами;
• экономии управленческих ресурсов;
• реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за выполнение своих задач.
Для решения указанных задач в первую очередь необходимо расширение законодательного регулирования административных процедур, которое позволит вывести их из сферы фрагментарного ведомственного нормирования, сделает процедуры единообразными, устойчивыми, контролируемыми. К сожалению, работа над федеральным законом о федеральных органах исполнительной власти не ведется, а принятие федерального закона об административных процедурах не стоит в числе первоочередных задач реформы, также как и формирование системы административной юстиции.
Практически общепризнано, что совершенствование механизма ответственности органов исполнительной власти Российской Федерации в процессе осуществления административной реформы должно осуществляться в рамках развития института административной юстиции как средства судебного контроля за законностью деятельности субъектов публичной власти17. Исключение отмеченной общепризнанности представляет позиция теоретиков и практиков арбитражного процесса, которые, ссылаясь на то, что публично-правовые споры составляют сегодня две трети всех дел в арбитражных судах, предлагают сохранить решение этих вопросов в системе арбитражного судопроизводства или создать в этой же системе специальные налоговые суды.
Наряду с работой по подготовке законов об административных процедурах и стандартах государственных услуг следует активизировать разработку проекта Кодекса административного судопроизводства, проекта федерального закона «О досудебных процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами государственной власти». Также надлежит доработать Федеральный конституционный закон «Об административных судах Российской Федерации».
Процессуальное взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти между собой и с гражданами должно быть обеспечено си-
135
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
стемой административно-процессуальных нормативных правовых актов, таких, как:
а) Основы административно-процессуального законодательства Российской
Федерации либо Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации;
б) административный регламент государственного органа;
в) должностной регламент государственного служащего.
В Административно-процессуальном кодексе Российской Федерации следует дать правовое регулирование: а) порядка досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов; б) условий и порядка возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба; в) общего порядка проведения контрольных и надзорных мероприятий; г) гарантий для юридических и физических лиц при их проведении.
Модель административной юстиции получила свое правовое закрепление в ряде стран СНГ, в частности, Украина с 1 сентября 2005 г. переживает этап реализации Кодекса административного судопроизводства, который предусматривает функционирование системы административных судов. Кодекс административного судопроизводства Украины предусматривает распространение юрисдикции административных судов на все публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо или другой субъект, который осуществляет властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий, кроме споров, для которых законом установлен другой порядок судебного решения.
Конституция Российской Федерации выделила административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида правосудия. Реализация конституционных положений возможна посредством разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и образования в Российской Федерации системы федеральных административных судов. Внедрение в правовую систему административной юстиции обеспечило бы не только защиту субъективных публичных прав граждан и организаций, но и способствовало бы эффективному разрешению споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе проведения административной реформы.
Подобная линия находится в русле выполнения рекомендаций Совета Европы, призванных определить и представить некие общие принципы, которые впоследствии могут быть применены в странах-членах Совета. Это: а) Рекомендация Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам от 5 сентября 2001 г. «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами»; б) Рекомендация Rec (2003) 16 по исполнению административных и судебных решений в области административного права; в) Рекомендация Rec (2004) 20 по судебному пересмотру административных актов.
В Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам от 5 сентября 2001 г. «Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами»
136
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации
отмечается, что значительное число судебных дел может поставить под угрозу возможности судов, компетентных рассматривать административные дела, делать это в разумно необходимые сроки. К тому же на практике судебное разбирательство не всегда является самой приемлемой формой разрешения административных споров. Широкое распространение альтернативных способов разрешения административных споров может позволить решить эти проблемы и сблизить органы исполнительной власти с обществом. К числу главных преимуществ альтернативных способов разрешения административных споров в зависимости от рассматриваемого дела могут быть отнесены более простые и гибкие процедуры, позволяющие добиться более скорого и менее дорогостоящего урегулирования: дружественное урегулирование; разрешение споров с привлечением экспертов; разрешение споров в соответствии с принципами справедливости, а не просто на основании безусловного соблюдения действующих правовых норм, а также судейское усмотрение в большем объеме.
В Приложении к Рекомендации указано, что применение альтернативных судебному разбирательству способов разрешения споров должно допускаться либо в целом, либо только для определенных видов дел, в частности связанных с индивидуальными административными актами, административными договорами, гражданско-правовой ответственностью, иными словами, требованиями, связанными с денежными суммами. Правила регулирования альтернативных способов должны устанавливать либо их институционализацию, либо их использование в зависимости от конкретного случая в соответствии с решением сторон, участвующих в процессе.
Формирование органов административного правосудия предусматривалось еще Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О концепции судебной реформы в РСФСР». Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрел создание специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (ч.1 ст. 26 закона).
Проект федерального конституционного закона «Об административных судах в Российской Федерации», внесенный Верховным судом Российской Федерации, в первом чтении был принят еще в 2000 г. Однако в заключении Правительства Российской Федерации на проект закона было указано, что включенные в него «нормы... не позволяют четко разграничить административные дела, подлежащие рассмотрению вновь учреждаемыми судами, и дела, возникающие из аналогичных правоотношений, но рассматриваемые по правилам конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства, а также определить инстанционную подсудность дел». По своей сути, проект носил декларативный характер и лишь объявлял об учреждении новой ветви судебной власти - судов, специализированных на административных делах. В нем не содержалось регулирования порядка административного судопроизводства, не разрешалась проблема компетенции административных судов.
В 2002 г. по распоряжению Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева была сформирована рабочая группа по подготовке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Проект Кодекса в марте 2003 г. обсуждался на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия. И хотя реализация предло-
137
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
жений о формировании специализированных административных судов приостановлена (несмотря на активную поддержку, в частности, бизнес-сообществом), принятие Федерального закона «Об административных регламентах», а также самих регламентов позволит уточнить основания административных споров.
Административно-процессуальные процедуры рассмотрения споров в сфере публичного управления, нормативно определенный порядок подобного рассмотрения должны быть разработаны и определены не только для судебных, но и для квазисудебных органов, создание которых вполне предсказуемо в различных сферах (здравоохранение, образование, социальная защита населения, налогообложение, занятость населения, управление имуществом, охрана окружающей среды). Будет ли это единый акт об административной процедуре как в США или различные нормативные акты, пока еще неясно. Однозначно можно утверждать только то, что создание и процедура деятельности квазисудебных органов также должны регламентироваться законом, а не ведомственными нормативными актами.
Особая проблема при разработке административных процедур - следование стандартам, которые либо действительно являются универсальными, либо объявляются таковыми. Вопросы соотношения и взаимодействия административных преобразований в России, национальной правовой системы и международных управленческих стандартов приобретают особое значение в контексте развития интеграционных процессов и тенденции глобализации.
Технологические и информационные составляющие современной человеческой цивилизации объективно приводят к глобализации и утверждению надгосударственных форм информационного, экономического контроля. Общественная мысль не только в России, но и во многих других странах пытается осознать воздействие процессов глобализации на процессы принятия решения, адаптировать к новым реалиям принципы суверенитета; формулируются подходы, нашедшие выражение в нашей стране в концепции «суверенной демократии».
Российская правовая доктрина исходит из тезиса: процедуры имплементации международно-правовых актов определяются национальным законодательством. Это, однако, ни в коей мере не противоречит возможности непосредственного действия международно-правовых актов в правовой системе страны при выполнении принятых в государстве процедур. Отечественным правоведением сформулированы критерии осуществления имплементации международно-правовых норм в российское законодательство при признании приоритета международного права и обеспечении суверенитета государства. В то же время новые тенденции приводят к необходимости проверки применимости этих критериев к проблемам государственного управления и их действенности в условиях, когда происходит выработка универсальных стандартов государственного управления.
Вопрос согласования реформ приводит к проблематике правовой интеграции и формирования глобального правового пространства. Применительно к вопросам стандартов государственного управления речь идет о глобальном административном пространстве. Этот феномен разрабатывается американскими административистами последнее десятилетие, уже имеет международное признание и вполне может быть воспринят отечественным правоведением, хотя более удачно может быть охарактеризован термином «пространство общих принципов управления».
138
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации
«Глобальное управление и глобальное административное право в международном правовом порядке» - такое откровенное название получил доклад Нью-Йоркского университета и школы права Института международного права и юстиции и Мертонского колледжа Нью-Йоркско-Оксфордского университета. Основное содержание этого научного исследования раскрывает со ссылкой на Н. Криша и Б. Кингсбири Ю.А. Тихомиров в своем современном исследовании «Управление на основе права»: «зарождается глобальное административное пространство, в котором строгая дихотомия (разделение) между внутригосударственным и международным, в большей степени, разрушена, в котором административные функции осуществляются часто в сложном взаимодействии между должностными лицами и институтами» 18.
Содержание этого подхода нуждается в детальном раскрытии, ведь обоснованием разрушения «строгой дихотомии» можно, с одной стороны, красиво оправдать вполне открытое вмешательство в сферу внутригосударственного управления, а с другой - подвести теоретическую базу под кардинальное изменение самого содержания международного права. Глобальные административисты утверждают появление «норм-конгломератов», сложным образом объединяющих положения международного права и установления национального права, прежде всего в сфере администрирования.
Подобные нормы имеют право на существование в глобализирующемся мире. Вопрос в генезисе этих норм, которые могут и должны вырабатываться только в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных организаций. В данном случае это будут именно международно-правовые нормы, которые в соответствии с установленной процедурой распространяют свое действие на территории ратифицировавших их государств.
Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут в прямом смысле продавливаться странами, обладающими, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.
Поэтому вряд ли с однозначным сожалением можно воспринимать тезис, высказанный экспертами Всемирного банка Н. Мэннингом и Н. Парисоном: «В настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит»19. Важен не факт согласия или, напротив, отрицания подобного вывода, а исходные предпосылки, которые послужили его причиной. По тональности авторов можно судить, что они воспринимают свой вывод как негативную характеристику, то есть международная конвергенция в сфере государственного управления - явление позитивное. С этим следует согласиться. Действительно, утверждение общих подходов к государственному управлению, неких универсальных ценностей взаимоотношений государства и граждан, частных лиц способствовало бы прогрессу.
Однако нельзя разделить недовольство вышеназванных экспертов в той части, в которой оно вызвано неудовлетворенностью пониманием, что далеко не все страны, прежде всего страны с бурно развивающимися экономиками, чье влияние в глобализирующемся мире будет нарастать, не желают безоговорочно
139
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
и безусловно воспринимать предлагаемые, а нередко и навязываемые им рекомендации, стандарты и методики, которые были разработаны и реализованы без участия представителей этих стран. Так, весьма показательна реакция на публикацию Института Всемирного банка за 2007 г., оценивающую эффективность государственного правления в разных странах, которая привела к дипломатическому конфликту.
Как известно, показатели эффективности государственного управления оцениваются Институтом Всемирного банка (независимым исследовательским центром под эгидой Всемирного банка) уже десять лет. Однако столь серьезный политический резонанс очередная ежегодная публикация вызвала впервые.
Поэтому вполне обоснованной была реакция представителей девяти стран во Всемирном банке, в том числе России, направивших письмо главе банка Р. Зел-лику с критикой исследования, считая его необъективным. Эту же позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР. В официальном сообщении российского МИДа говорится, что «объективность и политическая беспристрастность авторов исследования вызывает сомнение» 20.
Действительно, не идеализируя ситуацию в России, трудно согласиться с авторами доклада Института Всемирного банка, когда по показателю «учет мнения населения и подотчетности государственных органов» Россию помещают рядом с зимбабве. Подобное положение (рядом с Ганой и Венесуэлой) отводится России и по показателям эффективности государства, и верховенства закона. Экспертам Института Всемирного банка не удалось увидеть сколь-нибудь заметного прогресса в России ни по одному из показателей. Исследование констатирует, что, исходя из применяемых методик, существенный прогресс в эффективности государственного управления в мире отмечен лишь в Африке. зато он практически не фиксировался в наиболее динамично развивающихся странах мира - Бразилии, России, Индии и Китае. А ведь именно перечень этих стран образует аббревиатуру «БРИК», объединяющую перспективные и привлекательные экономики.
Небезынтересно, что эксперты признали политическую ситуацию в России 2005 г. менее стабильной, нежели в 1998 г. (здесь нелишне было бы вспомнить дефолт в августе 1997 г.). Индекс политической стабильности в России в 2004-2006 гг. оказался значительно ниже, чем в странах, переживавших в эти годы острые политические кризисы.
Выработка глобальных (универсальных) международных стандартов в сфере государственного управления вполне возможна в рамках международного права, а Россия обладает всем необходимым правовым инструментарием для имплементации этих стандартов как в правовую систему страны, так и в управленческую практику. Единственно допустимый механизм формирования глобального административного пространства - выработка универсальных международноправовых положений в ходе международных конференций или в рамках деятельности международных специализированных организаций. Эти механизмы апробированы в деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация труда, различные структуры ООН (Экономический и Социальный Совет ООН и др.). Присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО) также обусловлено принятием ряда дополнительных обязательств, в том числе по заключенному в рамках этой организации Генеральному соглашению по торговле услугами
140
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации
(ГАТС). Соглашение предполагает либерализацию и открытую конкуренцию поставщиков услуг в здравоохранении, образовании, юридической помощи населению, банковской деятельности и т. п.
Использование международных стандартов, выработанных с учетом мнения России и с участием ее представителей является одним из средств преодоления рисков административной реформы в России, тем более что в последнее время все громче становятся сетования на неуспех административной реформы образца 2003-2004 гг. Полагаю подобные сетования неуместными, по крайней мере, преждевременными. Напротив, в сфере структурных преобразований и с точки зрения правовой регламентации государственного управления сделано немало. Другой вопрос, что сегодня административная реформа подошла к основному своему предназначению, если рассматривать ее как средство утверждения принципов правового государства в России, - к детальной правовой регламентации управленческих процедур.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Байтин М.И., Яковенко О.В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал российского права. 2000. № 8.
2 Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 50.
3 Показатели эффективности реформы государственного управления. М., 2004. С. 54-55.
4 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 36.
5 Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006. С. 66.
6 Подробнее см.: Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М., 2005. С. 140.
7 Подробнее см.: Секреты успеха Сингапура: 12 статей господина Марка Хонга Тат Сун, Посла Республики Сингапур в России и на Украине. М., 2000. С.1-2.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №30. Ст. 3046.
9 Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов// Журнал российского права. 2006. № 10. С. 18.
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305.
11 Федеральный закон № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060 устанавливает общий порядок рассмотрения обращений граждан (ст. 10) и специфику рассмотрения отдельных обращений (ст. 11).
12 Федеральный закон № 149-ФЗ от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. 2006. 31 (1 ч.). Ст. 3448. в ст. 8 закрепляет право на доступ к информации, которое распространяется на граждан (физических лиц) и организации (юридических лиц) и включает право осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.
13 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 4. Ст. 305.
141
Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
14
15
16 17
18
19
20
Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 31. Ст. 3233.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-Фз «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060 устанавливает общий порядок рассмотрения обращений граждан (ст. 10) и специфику рассмотрения отдельных обращений (ст. 11).
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-Фз «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (1 ч.).
Подробнее см.: Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданско-процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. № 12; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Юрисдикция судов межгосударственных объединений по разрешению публично-правовых споров // Журнал российского права. 2000. № 11; Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права / Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития) / Под ред. Н.Ю. хаманевой, И.Л. Бачило. М.: Академический правовой университет, 2003. С. 7-8; Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах совершенствования административного законодательства России / Там же. С. 32.
Тихомиров Ю.А. Суверенитет в условиях глобализации // Программа сотрудничества ЕС и России. Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации. Ежеквартальный бюллетень. 2006. № 7. С. 18; он же. Управление на основе права. М., 2007. С. 477-478.
Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. С. 24. Подробнее см.: КоммерсантЪ. 2007. 14 июля.
142
