CC BY
38
УДК 342.9:343.8
Административное усмотрение в управленческой практике учреждений и органов уголовно-исполнительной системы
П. В. ГОЛОДОВ - заместитель начальника ВИПЭ ФСИН Росии по научной работе, кандидат юридических наук, доцент
В статье рассматриваются теоретические и организационно-правовые аспекты использования административного усмотрения в качестве юридического средства
в управленческой практике уголовно-исполнительной системы, вопросы социально-правового значения в достижении целей уголовно-исполнительного законодательства и реализации его принципов, а также проблемы, возникающие при принятии управленческих решений.
Ключевые слова: управление в уголовно-исполнительной системе; управленческое решение; неопределенность; риск; правовые средства; административные полномочия; административное усмотрение; руководитель; злоупотребление правом; метод правового регулирования.
Administrative discretion in the management practice of institutions and bodies of the penal system
P. V. GOLODOV - Deputy Head of the Vologda Institute of Law and Economics of the Federal Penal Service of Russia for Research, PhD. in Law, Associate Professor
The article considers theoretical and organizational-legal aspects of using administrative discretion as a legal means in the management practice of the penal system. Together with the analysis of the technical and legal aspects of the stated subject of the research, examined are the issues of the socio-legal significance of this legal means in achieving the goals of the penal enforcement legislation and implementing its principles, as well as the main problematic issues related to the use of administrative discretion in making managerial decisions.
Key words: management in the penal system; management decision; uncertainty; risk; legal means; administrative powers; administrative discretion; manager; abuse of law; method of legal regulation.
Отсутствие правового регулирования управленческой компетенции отрицательно сказывается на деятельности руководителей, вносит элемент неопределенности в их работу, создает почву для субъективизма. Однако правовыми нормами нельзя предусмотреть всего разнообразия обстановки и условий управленческой деятельности. Современная уголовно-исполнительная практика характеризуется усилением влияния факторов экстремальности, неопределенности и случайности. Нередко и сами нормы права содержат в себе различного рода риски. Поэтому нужны соответствующие легальные средства гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные управленческие ситуации и проблемы. К числу таких средств можно отнести административное усмотрение.
Административное усмотрение представляет собой «мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач»1. Причем мотивированность данного выбора должна обусловливаться необходимостью принятия целесообразного и оптимального управленческого решения, основанного на
законе, с учетом складывающейся управленческой ситуации.
Непосредственными носителями административного усмотрения в деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы являются их руководители как единоначальники, обладающие соответствующими властными полномочиями. Использование административного усмотрения становится особенно актуальным в современных условиях реформирования пенитенциарной системы, когда руководители различного уровня вынуждены сталкиваться с многочисленными нестандартными управленческими ситуациями и факторами риска, принимать управленческие решения в условиях неопределенности, осуществлять поиск и внедрение новых форм и методов работы. Административное усмотрение позволяет руководителю находить решения с учетом складывающейся управленческой ситуации, не выходя при этом за рамки своей компетенции. Однако, создавая необходимые условия для успешной деятельности по управлению учреждением, административное усмотрение может привести к субъективизму при принятии решений и злоупотреблениям правом.
Вопросы усмотрения в правовой науке получили достаточно широкое освещение. В научных трудах ряда авторов исследовались содержание, пределы и субъекты усмотрения, технико-юридические аспекты закрепления в нормативных правовых актах, этапы реализации, особенности различных его видов (например, судебное, административное) и др. Вместе с тем предметом самостоятельного изучения применительно к уголовно-исполнительной практике рассматриваемое нами юридическое средство не становилось.
Как показало проведенное нами исследование, отдельные авторы связывают административное усмотрение с понятием правовой неопределенности, называя усмотрение технико-юридическим средством перехода правовой неопределенности в правовую определенность посредством выбора наиболее целесообразных и приемлемых с точки зрения правоприменения вариантов решения2. Полагаем возможным согласиться с авторами, определяющими неопределенность в праве в качестве исключительно негативного явления, суть которого состоит в неясности поведения в конкретной социальной ситуации, а не в абстрактном характере правовых норм3. Представляется, что заложенную в законе возможность административного усмотрения следует отличать от существующих пробелов в законодательстве, когда неполно или неточно определены полномочия, функции и ответственность органов и должностных лиц. Являясь элементом гибкости правового регулирования, административное усмотрение в то же время реализуется в строгих рамках правового поля, на основании и в пределах предписаний юридических норм, компетенции субъекта усмотрения.
Как отмечает Л. А. Шарнина, «свобода усмотрения может быть ограничена путем указания нескольких вариантов решения определенного вопроса и предоставления права выбора одного из них, а также через указание пределов возможного решения по соответствующему вопросу (верхнего, нижнего или обоих одновременно)»4. Вместе с тем административное усмотрение нельзя сводить исключительно к реализации диспози-тивной нормы права. Диспозитивность, при которой однозначно определены условия выбора того или иного варианта решения, по своей сути исключает административное усмотрение, поскольку отсутствует один из необходимых его признаков - свобода субъекта усмотрения.
Конкретные пределы административного усмотрения предусмотрены нормами законодательства, включая его цели и принципы; они также могут вытекать из таких требований, как недопустимость злоупотребления правом и причинения вреда третьим лицам, обществу и государству, добросовестность (юридическая безупречность способа достижения цели) и разумность (согласованность интереса или публичной цели со способами его удовлетворения, их соответствие идеалам нравственности и справедливости, религиозным нормам, обычаям и традициям), а также определяться указаниями вышестоящего руководства, общественным мнением и др.5
Кроме того, усмотрение в праве не может рассматриваться без учета субъективного фактора правоприменителя (субъективных качеств и свойств его личности), осуществляющего свой выбор в пределах существующих легальных границ усмотрения (особенности мировоззрения, личный опыт и т. п.), что позволяет говорить не только о правовых, но и о психолого-нравственных пределах усмотрения6. Усмотрение, применяемое тем или иным должностным лицом, во многом зависит от особенностей его субъективных представлений о праве, уровня правосознания и правовой культуры7. В наиболее важных сферах общественной жизни правоприменитель старается ограничить негативные проявления правомерных злоупотреблений, что обеспечивается, например, принятием точно установленных моральных обязанностей должностных лиц в дополнение к правовым запретам (этические кодексы, присяга, клятва и т. п.)8. Безусловно, правильной является позиция Л. А. Шарниной, считающей что «публичное усмотрение должно применяться только тогда, когда его невозможно исключить, в пределах, не допускающих свободы, не оправданной природой отношений, с возможностью отмены решений, не согласующихся с целями предоставления усмотрения»9.
В числе приемов юридической техники, используемых законодателем в рамках предоставления субъекту права административного усмотрения, можно назвать следующие: формулирование относительно-определенных или альтернативных предписаний; использование при конструировании правовых норм оценочных понятий; отсутствие запрета на расширительное толкование тех или иных терминов либо обстоятельств; ограничение сферы вмешательства государственных органов и долж-
ностных лиц в процесс принятия решения субъектом усмотрения и др.10
На основе вышеприведенных положений, отражающих сущность и содержание усмотрения в праве и административного усмотрения, нами был проведен анализ научной литературы, норм уголовно-исполнительного законодательства, управленческой практики уголовно-исполнительной системы, в ходе которого были получены следующие результаты:
1. Административное усмотрение позволяет наиболее полно охватить те или иные общественные отношения, складывающиеся в уголовно-исполнительной практике, учесть динамику их развития, а также является необходимым юридическим средством, способствующим достижению целей уголовно-исполнительного законодательства и реализации его принципов. Полагаем, что реализовать такой принцип уголовно-исполнительного законодательства, как принцип рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослуш-ного поведения, не представляется возможным без использования административного усмотрения, поскольку основным условием эффективности исправительного процесса является его должная индивидуализация и адресность.
2. Действующие нормы уголовно-исполнительного законодательства не всегда конкретно устанавливают пределы административного усмотрения должностных лиц и коллегиальных органов при принятии решений. Например, в настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, предусматривающий процедуру оценки личности и поведения осужденного к лишению свободы, в то время как любое изменение правового положения осужденного должно быть строго регламентировано. Кроме того, уголовно-исполнительное законодательство содержит довольно скудный перечень критериев такой оценки: при изменении условий содержания требуется учитывать только три показателя (отсутствие взысканий, отношение к труду и учебе), при освобождении осужденных от отбывания наказания - еще два дополнительных. Отсутствует систематизация данных критериев и единый подход к их формулированию (например, различные критерии включены в ст. 59, 60.16, 78, 97, 108, 109, 112, 113, 117, 120, 122, 124, 127, 132, 134 УИК РФ). При этом отдельные критерии носят оценочный (например, «хорошее поведение» (ч. 1 ст. 113, ст. 134, ч. 2 ст. 127
УИК РФ), «личность осужденного» (ч. 2 ст. 59, ч. 2 ст. 60.16, ч. 6 ст. 97, ч. 1 ст. 117 УИК РФ) и т. п.) или слишком общий характер (например, «отношение осужденных к получению среднего профессионального образования и профессиональному обучению» (ч. 3 ст. 108 УиК РФ) и т. п.). На практике данные недостатки компенсируются субъективным усмотрением сотрудников, не имеющим под собой правовой основы11. Представляется целесообразным в рамках ст. 9 УИК РФ раскрыть критерии исправления осужденного, на основании которых учреждения уголовно-исполнительной системы (ч. 4, 5, 7, 7.1, 8-10 ст. 16 УИК РФ) решали бы вопрос о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, изменении вида исправительного учреждения, предоставлении условно-досрочного освобождения, а также права выезда за пределы исправительного учреждения. Данную норму целесообразно использовать как универсальный набор критериев оценки поведения осужденного в положениях ч. 2.2 и 2.3 ст. 78, ч. 6 ст. 97, ч. 3 ст. 108, ч. 2 ст. 109, ч. 4 ст. 112, ч. 1 ст. 113, ч. 1 ст. 134, ч. 2 ст. 120, ч. 2 ст. 122, ч. 2 ст. 124, ч. 2 ст. 127, ч. 3, 4 ст. 132, ч. 1 ст. 140, ч. 2, 3, 3.1 ст. 175, а также ч. 4.1 ст. 79 и ч. 4 ст. 80 УК РФ12.
3. Предусмотренные действующим уголовно-исполнительным законодательством возможности применения административного усмотрения не всегда используются при решении различных вопросов в сфере внешнего и внутриорганизационного управления, что препятствует эффективному достижению целей наказания. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 140 УИК РФ предельный возраст, до которого подросток может находиться в воспитательной колонии, составляет 19 лет. Согласно ч. 9 ст. 74 УИК РФ в воспитательных колониях могут создаваться изолированные участки, функционирующие как исправительные колонии общего режима, для содержания осужденных, достигших во время отбывания наказания возраста 18 лет. Вместе с тем таких изолированных участков в составе действующих воспитательных колоний нет. Не имея достаточной заинтересованности и используя предоставленную ст. 140 УИК РФ возможность, территориальные органы ФСИН России направляют из воспитательных колоний совершеннолетних лиц в исправительные колонии общего режима, игнорируя, как верно отмечает А. Н. Кимачев, «под воздействием обстоятельств социально важные вопросы обеспечения последовательности,
преемственности и непрерывности исправительного воздействия на лиц, совершивших преступления в несовершеннолетнем возрасте»13.
Статья 97 УИК РФ регламентирует вопросы предоставления осужденным к лишению свободы выездов за пределы исправительных учреждений. Согласно ч. 6 указанной статьи разрешение на выезд за пределы исправительного учреждения дается начальником исправительного учреждения с учетом характера и тяжести совершенного преступления, отбытого срока, личности и поведения осужденного. Кроме того, в соответствии с п. «б» ст. 134 уИк РФ в качестве меры поощрения, применяемой к осужденным к лишению свободы в воспитательных колониях, установлено предоставление права выхода за пределы воспитательной колонии в сопровождении родителей, лиц, их заменяющих, или других близких родственников. Однако, как показывает анализ практики, предоставление таких выездов имеет эпизодический характер, несмотря на то что возможность выездов заключает в себе значительный стимулирующий потенциал. Так, во втором полугодии 2016 г. осужденным было предоставлено 1174 выезда за пределы исправительного учреждения, в том числе 835 - в отпуска, 154 - для предварительного решения вопросов трудового и бытового устройства, 185 - по исключительным личным обстоятельствам. Количество лиц, которые воспользовались правом выхода за пределы воспитательной колонии в сопровождении законных представителей, в 2016 г. составило 44 чел. При том что за 2016 г. через воспитательные колонии прошло 4212 несовершеннолетних осужденных, отпуска с выездом за пределы учреждения в 2016 г. не предоставлялись14.
4. Предоставленные уголовно-исполнительным законодательством возможности административного усмотрения при решении тех или иных управленческих вопросов могут привести к таким негативным явлениям, как субъективизм при принятии решений, различные формы злоупотребления правом, в том числе к возникновению коррупционных проявлений. Например, анализ ст. 115, 116 уИк РФ показывает, что отсутствует четкая правовая регламентация при применении принципов дифференциации и индивидуализации мер взысканий к лишенным свободы, не определены четкие правовые последствия признания осужденного злостным нарушителем режима отбывания наказания. В настоящее время в одном ис-
правительном учреждении осужденный, являющийся злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, может содержаться: а) в строгих условиях, б) помещении камерного типа, в) одиночных камерах (в исправительной колонии особого режима), д) едином помещении камерного типа, г) может быть переведен в тюрьму. То есть, одного злостного нарушителя режима за очередное злостное нарушение могут водворить в помещение камерного типа, а другого перевести в тюрьму15.
По результатам исследования также установлены следующие ситуации, связанные с юридическим закреплением административного усмотрения в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность уголовно-исполнительной системы:
1. Потребности практики государственного управления определяют необходимость установления возможности административного усмотрения, но вместе с тем такая возможность не предусматривается либо пределы усмотрения излишне заужены. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 96 УИК РФ решение вопроса о передвижении осужденных к лишению свободы без конвоя или сопровождения обусловливается характером выполняемой ими работы и рассматривается, в первую очередь, как способ обеспечения производственно-хозяйственной деятельности исправительного учреждения за его пределами. Вместе с тем бесконвойное передвижение должно стать, по нашему мнению, одним из этапов прогрессивной системы исполнения наказания, важным средством социальной адаптации и ресо-циализации осужденного, стимулирования его законопослушного поведения.
2. Нормативными правовыми актами предусмотрена возможность использования административного усмотрения, в то время как она должна быть исключена или существенно ограничена. Например, в ч. 1 ст. 115 УИК РФ представляется необходимым слова «могут применяться» заменить словом «применяются», поскольку нарушение установленного порядка отбывания наказания должно неотвратимо повлечь дисциплинарную ответственность. Пункт «в» ч. 2 ст. 60.4 УИК РФ устанавливает, что осужденные к принудительным работам должны проживать, как правило, в специально предназначенных для осужденных общежитиях. Вместе с тем, как отмечают А. М. Потапов и Р. В. Комбаров, словосочетание «как правило» позволяет осужденному на вполне законных основаниях проживать и вне обще-
жития под любым предлогом, в том числе и за вознаграждение16. В связи с этим необходимо в п. «в» ч. 2 ст. 60.4 УИК РФ слова «как правило» заменить словами «за исключением случаев, установленных законом».
3. Нормативными правовыми актами предусмотрена возможность использования административного усмотрения, но его пределы должны быть конкретизированы (сужены). Например, выбор меры взыскания, применяемой к осужденному к лишению свободы (ст. 115 уИк РФ), необходимо поставить в более четкую зависимость от характера совершенного осужденным нарушения. Или другой пример. Частью 3 ст. 49 УИК РФ установлено, что «в срок ограничения свободы не засчитывается время самовольного отсутствия осужденного по месту жительства свыше одних суток без уважительных причин». Однако содержание понятия «уважительные причины», их конкретный перечень не получили должного законодательного закрепления. Считаем необходимым дополнить указанную норму следующим уточнением: «закрепленных в части 4 статьи 50 настоящего Кодекса».
4. Нормативными правовыми актами предусмотрена возможность использования единоначальником административного усмотрения, но оно должно применяться на коллегиальном уровне. В настоящее время приходится отмечать определенную недостаточность урегулирования вопросов соотношения единоначалия и коллегиальности
Щ ПРИМЕЧАНИЯ
1 Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 70.
2 См.: Власенко Н. А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Там же. 2013. № 2. С. 32-44.
3 См.: Батманов С. А. Понятие правовой неопределенности // Адвокат. 2015. № 11. С. 20-25.
4 Шарнина Л. А. Понятие усмотрения (дискреции) в праве. Отличия усмотрения органов власти от усмотрения граждан и юридических лиц // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 14.
5 См.: Малиновский А. А. Усмотрение в праве // Государство и право. 2006. № 4. С. 102-104.
6 См.: Чабан Е. А. Понятие и виды пределов административного усмотрения // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2013. № 4 (22). С. 92-99.
7 См.: Желонкина Е. А. Административное усмотрение как форма реализации дискреционных полномочий органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 10. С. 104-107.
8 См.: Малиновский А. А. Злоупотребление правом. М., 2002. С. 52.
9 Шарнина Л. А. Понятие усмотрения (дискреции) в праве. Отличия усмотрения органов власти от усмотрения граждан и юридических лиц. С. 17.
10 См.: Малиновский А. А. Усмотрение в праве.
11 См.: Янчук И. А. Об использовании оценки степени исправления осужденных к лишению свободы в процессе дифференциации и индивидуализации исполнения наказания //
в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы при принятии управленческих решений, особенно во внешней сфере. Так, полагаем, что вопросы предоставления осужденным краткосрочных выездов за пределы исправительного учреждения (ст. 97 УИК РФ) и выездов за пределы воспитательной колонии (п. «б» ст. 134 УИК РФ) должны решаться коллегиально с привлечением к принятию решения надзирающего прокурора. Решение о переводе осужденного к принудительным работам на проживание вне общежития исправительного центра принимает начальник исправительного центра или лицо, его замещающее, единолично. На наш взгляд, данное решение должно приниматься после обязательного комиссионного рассмотрения.
Таким образом, административное усмотрение является действенным инструментом гибкого реагирования руководителей учреждений и органов пенитенциарной системы на изменение управленческой ситуации, важным средством решения стоящих перед ними задач. Его использование в управленческой практике должно основываться на нормах права, не допускать злоупотреблений со стороны должностных лиц. В связи с этим вопросы предоставления административного усмотрения, установления его пределов в нормах уголовно-исполнительного законодательства требуют тщательного изучения и обоснования.
1 Tihomirov Ju. A. Administrativnoe usmotrenie i pravo // Zhurnal rossijskogo prava. 2000. № 4. S. 70.
2 Sm.: Vlasenko N. A. Neopredelennost' v prave: priroda i formy vyrazhenija // Tam zhe. 2013. № 2. S. 32-44.
3 Sm.: Batmanov S. A. Ponjatie pravovoj neopredelennosti // Advokat. 2015. № 11. S. 20-25.
4 Sharnina L. A. Ponjatie usmotrenija (diskrecii) v prave. Otlichija usmotrenija organov vlasti ot usmotrenija grazhdan i juridicheskih lic // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2013. № 8. S. 14.
5 Sm.: Malinovskij A. A. Usmotrenie v prave // Gosudarstvo i pravo. 2006. № 4. S. 102-104.
6 Sm.: Chaban E. A. Ponjatie i vidy predelov administrativnogo usmotrenija // Vestnik Krasnodarskogo universiteta MVD Rossii. 2013. № 4 (22). S. 92-99.
7 Sm.: Zhelonkina E. A. Administrativnoe usmotrenie kak forma realizacii diskrecionnyh polnomochij organov gosudarstvennoj vlasti // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2015. № 10. S. 104-107.
8 Sm.: Malinovskij A. A. Zloupotreblenie pravom. M., 2002. S. 52.
9 Sharnina L. A. Ponjatie usmotrenija (diskrecii) v prave. Otlichija usmotrenija organov vlasti ot usmotrenija grazhdan i juridicheskih lic. S. 17.
10 Sm.: Malinovskij A. A. Usmotrenie v prave.
11 Sm.: Janchuk I. A. Ob ispol'zovanii ocenki stepeni ispravlenija osuzhdennyh k lisheniju svobody v processe differenciacii i individualizacii ispolnenija nakazanija // Vestnik
Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2016. № 1 (33). С. 50-53.
12 См. подр.: Голодов П. В., Рудаков А. М. Критерии оценки поведения осужденных в уголовно-исполнительном законодательстве: вопросы систематизации // Там же. № 3 (35). С. 64-67.
13 Кимачев А. Н. К вопросу об оставлении в воспитательных колониях осужденных к лишению свободы, достигших совершеннолетия // Там же. С. 44-45.
14 См.: Основные показатели деятельности уголовно-исполнительной системы ФСИН России (январь-декабрь 2016 г.) : информ.-аналит. сб. Тверь, 2017. С. 262.
15 См.: Федореев П. Классификация осужденных по степени исправления // Преступление и наказание. 1999. № 12. С. 68.
16 См.: Комбаров Р. В., Потапов А. М. Об отдельных проблемах исполнения наказания в виде принудительных работ // Вестник Кузбасского института. 2016. № 4 (29). С. 79-83.
instituta: prestuplenie, nakazanie, ispravlenie. 2016. № 1 (33). S. 50-53.
12 Sm. podr.: Golodov P. V., Rudakov A. M. Kriterii ocenki povedenija osuzhdennyh v ugolovno-ispolnitel'nom zakonodatel'stve: voprosy sistematizacii // Tam zhe. № 3 (35). S. 64-67.
13 Kimachev A. N. K voprosu ob ostavlenii v vospitatel'nyh kolonijah osuzhdennyh k lisheniju svobody, dostigshih sovershennoletija // Tam zhe. S. 44-45.
14 Sm.: Osnovnye pokazateli dejatel'nosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy FSIN Rossii (janvar'-dekabr' 2016 g.) : inform.-analit. sb. Tver', 2017. S. 262.
15 Sm.: Fedoreev P. Klassifikacija osuzhdennyh po stepeni ispravlenija // Prestuplenie i nakazanie. 1999. № 12. S. 68.
16 Sm.: Kombarov R. V., Potapov A. M. Ob otdel'nyh problemah ispolnenija nakazanija v vide prinuditel'nyh rabot // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2016. № 4 (29). S. 79-83.
