CC BY
85УДК 342.9 © А. О. Мелешко, 2015
Административно-правовые проблемы использования результатов антикоррупционной экспертизы
А. О. Мелешко
В статье предложено решение ряда административно-правовых проблем использования результатов антикоррупционной экспертизы. Автор раскрывает понятие «результат антикоррупционной экспертизы» и рассматривает применение данных документов в административных производствах. Сделан акцент на оспаривании коррупцио-генных нормативных правовых актов, обращении исполнителей экспертизы в органы власти, учете результатов экспертизы в регистрах и реестрах нормативных правовых актов.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, результат антикоррупционной экспертизы, оспаривание коррупциогенных нормативных правовых актов, требование прокурора, обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, экспертное заключение, учет результатов экспертизы, регистры и реестры нормативных правовых актов
Антикоррупционная экспертиза может быть представлена исследованием как коррупциогенно-сти, так и антикоррупционной эффективности правового акта 1 . Любое такое исследование всегда имеет конкретный результат, использование которого регулируется административно-процессуальными правовыми нормами . По нашему мнению, результатом данной экспертизы является документ, составленный ее исполнителем и содержащий предмет и перечень объектов исследования, указание на примененную методику, отражающий ход и выводы исследования . В некоторых случаях в этот перечень включаются дополнительные сведения
Использование же результатов антикоррупционной экспертизы зависит от вида итогового документа (заключение, требование прокурора об изменении нормативного правового акта и пр .) и осуществляется в различных административных производствах и процедурах .
В качестве одного из административных производств В . Д . Сорокин выделяет принятие нормативных актов государственного управления 2 . Антикоррупционная экспертиза может проводиться на любой из стадий этого производства, например на стадии подготовки проекта правового акта 3 . При государственной регистрации, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 4 (далее — профильный закон, Закон об антикоррупционной экспертизе), экспертизу проводит Минюст России . Стадия официального опубликования нормативного правового акта не требует про-
ведения антикоррупционной экспертизы: органы власти и их должностные лица не уполномочены на совершение таких действий 5 . Негосударственные антикоррупционные эксперты 6 могут проводить исследование даже после вступления акта в силу
Заключительной стадией рассматриваемого административного производства является оспаривание нормативного правового акта, которое подразделяется на внесудебное и судебное обжалование 7.
Возможность оспаривания правового акта в суде по причине коррупциогенности представляет серьезную проблему Во-первых, это напрямую не закреплено гражданским и арбитражным процессуальным законодательством Во-вторых, антикоррупционная экспертиза — это, несомненно, юридическое исследование 8 . Согласно позиции пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ 9 и Верховного Суда РФ 10 при проведении судебной экспертизы не допускается постановка перед экспертом вопросов права, поскольку это относится к исключительной компетенции суда . Но на уровне закона подобных запретов нет, а юридические экспертизы применяются в Конституционном Суде РФ, который, как известно, также разрешает вопросы права 11
По нашему мнению, одну из причин такого устоявшегося убеждения представляет факт, что процессуальный закон в качестве основания для оспаривания нормативного правового акта признает наличие нарушенного права заявителя В том же направлении формируется судебная практика 12 . Известны случаи отказа в принятии соответствующих заявлений 13 .
Конституционный Суд РФ разъяснил, что отказ в принятии к производству заявления о призна-
нии нормативного правового акта противоречащим закону со ссылкой на то, что оспариваемый акт не затрагивает права, свободы и законные интересы заявителя, недопустим 14 . Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил, что требование обосновать, в чем именно заключается нарушение прав, свобод и законных интересов, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, не предусмотрено 15. Приведенные позиции высших судов наиболее приемлемы для судебного оспаривания коррупциогенного правового акта, поскольку возможность нарушения субъективных прав напрямую следует из понятия коррупциогенности 16 .
По смыслу ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ обжалование правового акта возможно, если он противоречит закону 17. Однако корруп-циогенный нормативный правовой акт может быть формально законным 18 . Это несоответствие может быть устранено путем установления на уровне закона запрета принимать коррупциогенные правовые акты, расширения круга заявителей по данным делам и дополнения оснований оспаривания нормативных правовых актов их коррупциогенностью.
Существуют судебные дела, в которых нормативные правовые акты признаны недействующими по мотиву их коррупциогенности 19 . В других судебных актах встречается анализ определения коррупцио-генного фактора и положений методики проведения антикоррупционной экспертизы 20 . Ни в одном из указанных дел не используются экспертные заключения. Большинство судебных актов основано на результатах экспертизы, проведенной прокуратурой Российской Федерации Однако обращение прокурора в суд не тождественно экспертному заключению как доказательству, полученному от иного участника судебного дела Поэтому фактически применяется не результат экспертизы, а законодательство об антикоррупционной экспертизе, в частности, понятие корруп-циогенного фактора и методика антикоррупционной экспертизы 21. Поэтому все указанные судебные акты приняты с использованием такого доказательства, как объяснение стороны по делу, а вопрос об участии антикоррупционных экспертов в судебных делах остается открытым и ждет своего разрешения
По нашему мнению, антикоррупционные исследования вполне соответствуют признакам судебной экспертизы: исследование основано на использовании специальных знаний; дано заключение, имеющее статус источника доказательств 22 Однако в случае обращения эксперта в суд недопустима коллизия его правового статуса Следовательно, экспертное заключение преобразуется в другое доказательство — объяснение стороны по делу
Во внесудебном обжаловании коррупциогенных правовых актов весьма действенными инструмен-
тами обладает прокуратура Российской Федерации Согласно п . 1 ч . 1 ст. 4 профильного закона и ст. 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» 23 (далее — «Закон о прокуратуре») коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта
Исполнители негосударственной антикоррупционной экспертизы без обращения в суд или прокуратуру вправе направить экспертное заключение непосредственно в орган или должностному лицу, принявшим акт В структуру административного процесса включено производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления 24 Право на обращение в государственные и муниципальные органы, установленное ст. 33 Конституции РФ 25, конкретизируется в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — «Закон об обращениях граждан») 26 . Обращением может быть предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества . Поскольку профильный закон не установил процедуру рассмотрения экспертных заключений, они рассматриваются в соответствии с Законом об обращениях граждан.
Краеугольным камнем результативности негосударственной антикоррупционной экспертизы является вопрос о применении экспертного заключения его адресатом По действующему профильному закону, заключение рекомендательно, оно подлежит лишь обязательному рассмотрению в тридцатидневный срок Однако на практике нередки случаи игнорирования заключений, за что не установлена ответственность
При современном развитии науки и техники особое значение приобретает информационное обеспечение административных производств .
В силу ст. 61 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции каждое государство-участник рассматривает возможность расширения статистических данных, аналитических знаний относительно коррупции и информации, в том числе об оптимальных видах практики в деле предупреждения коррупции и борьбы с ней 27.
Таким образом, Конвенция предусматривает принципиальную возможность такой формы использования результатов антикоррупционной экспертизы, как учет Процедуры учета органично сочетаются с основными принципами противодействия коррупции 28 .
Положение о Минюсте России предписывает ему вести государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов 29 Одним из таких реестров является государственный реестр уставов муниципальных образований, который ведется согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» 30 В реестр заносится нормативный правовой акт после принятия решения о его государственной регистрации 31 Положением о порядке ведения Государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, утвержденным приказом Минюста России от 24 августа 2005 г. № 139, предусмотрена возможность включения в реестр в качестве дополнительных сведений заключений по результатам антикоррупционной экспертизы 32 .
Государственная регистрация нормативного правового акта, в рамках которой Минюстом России проводится антикоррупционная экспертиза, осуществляется только один раз Поэтому она не способствует постоянному учету результатов экспертизы, особенно в отношении нормативных правовых актов, принятых до вступления в силу профильного закона
В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Минюсту России поручено создать Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации 33 . Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов ведется согласно ст 43 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 34
В Федеральный регистр включаются дополнительные сведения, перечень которых определяется Минюстом России 35: экспертные заключения Минюста России и его территориальных органов, судебные акты, информация о мерах прокурорского реагирования, письма, ответы, иная информация государственных органов, решения арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Аналогичные дополнительные сведения вносятся в Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 36 .
В данном контексте основной проблемой является отсутствие административно-правового механизма учета результатов антикоррупционной экспертизы, начиная от соответствующих обязанностей ее исполнителей и заканчивая доступностью сведений, содержащихся в реестрах и регистрах нормативных правовых актов, широкому кругу лиц Это подтверждается и на практике Указанный изъян дол-
жен быть устранен путем закрепления в профильном законе за всеми исполнителями антикоррупционной экспертизы обязанности направлять в Минюст России в качестве обязательного экземпляра документа результаты экспертизы Это будет своего рода гарантией их учета в регистрах нормативных правовых актов и не войдет в противоречие Федеральному закону от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» 37
Регистры и реестры нормативных правовых актов способны содержать достаточно полную информацию об антикоррупционной экспертизе, поскольку они ведутся на постоянной основе . С их помощью возможно создать открытую информационную базу объектов, в которых выявлены коррупциогенные факторы Сведения о коррупциогенности законодательства могут иметь значение для квалификации правонарушений коррупционной направленности 38, для научного исследования наиболее типичных проявлений коррупции, выявления новых коррупцио-генных факторов, не включенных в утвержденную методику С помощью названных информационных систем возможно формирование эмпирической базы для создания новых методик антикоррупционных экспертиз
Решение указанных административно-правовых проблем использования результатов антикоррупционной экспертизы послужит повышению ее эффективности для улучшения качества законодательства России
1 Мелешко А. О. Система антикоррупционной экспертизы // Вестник Омского университета. Сер. Право. 2013 . № 2. С. 54.
2 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб. , 2008. С. 364.
3 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Рос. газета. 1997. 21 авг.
4 Рос. газета . 2009. 22 июля .
5 О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 // Там же. 1996.
28 мая
6 В настоящей статье понятия «независимая антикоррупционная экспертиза» и «независимый эксперт» заменены автором на «негосударственную антикоррупционную экспертизу» и «негосударственного антикоррупционного эксперта» (об этом см .: Мелешко А. О. Административно-правовая характеристика независимой антикоррупционной экспертизы и правового статуса независимых экспертов // Вестник Челябинского государственного университета . 2012. № 29. С. 34-40).
7 Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. М. , 2007. С. 77, 80.
8 Мелешко А. О. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы // Вестник ОмГУ Сер . Право . 2012. № 1 . С. 155 .
9 О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 г. № 66 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации . 2007. № 2.
10 О судебной экспертизе по уголовным делам : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2010 г. № 28 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации 2011 № 2
11 См. , напр. : По делу о проверке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А. Б. Смирнова : постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. № 12-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации . 1996. № 3 ; По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П // Там же . 1998. № 5 .
12 Апелляционное определение Кировского областного суда от 15 августа 2012 г. по делу № 33-2710/2012 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Кировского областного суда. URL: http://oblsud.kir. sudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&srv_num = 1&name_op = doc&number=204392&delo_ id=5&text_number=1 (дата обращения: 22.04.2014) . Примечательно, что суд при рассмотрении дела указал на отсутствие сведений о нарушении каких-либо конкретных прав граждан .
13 Терехова Л. А., Терехов В. В. Рассмотрение судами дел о признании нормативных актов недействующими. Омск, 2011 С 118
14 По жалобе гражданина Тимонина Дмитрия Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьей 248, частями первой и восьмой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июля 2004 г № 238-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации 2005 № 1
15 Об отмене определения ВАС РФ от 17 мая 2005 года № 4492/05 и передаче в первую инстанцию ВАС РФ для принятия и рассмотрения по существу заявления о признании недействующим абзаца второго приказа МНС РФ от 29 августа 2002 года № БГ-3-29/465 «О совершенствовании работы налоговых органов по применению мер принудительного взыскания налоговой задолженности» : постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 4 октября 2005 г. № 7445/05 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2006 № 2
16 Об этом см . : Антикоррупционная политика / под ред . Г. А . Сатарова . М . , 2004. С. 290 ; Гулягин А. Проблемы эффективности антикоррупционной экспертизы // Федерализм Теория. Практика. История . 2009. № 1 . С. 54 ; Профилактика рисков коррупциогенности при осуществлении полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа / С. Ю . Наумов [и др . ]. Саратов, 2008 С 14
17 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Рос. газета . 2002. 20 нояб
18 Кудашкин А. В. Требование об изменении нормативного правового акта: вопросы теории и практики его применения прокурорами при проведении антикоррупционной экспертизы // Рос юстиция 2011 № 4 С 3
19 См . , напр. : Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2010 г. № 33-Г10-4 [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «Консультант-Плюс» ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2012 г. № 48-Г11-34 [Электронный ресурс]. Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс» ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2012 г. № 42-АПГ12-1 [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2012 г. № 72-АПГ12-6 [Электронный ресурс]. Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс» ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2014 г № 4-АПГ13-15 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
20 См . , напр. : Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2011 г № 33-Г11-4 [Электронный ресурс] Доступ из справ -правовой системы «Консультант-Плюс» ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 октября 2012 г. № АПЛ12-527 [Электронный ресурс]. Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс» ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 11-АПГ13-3 [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» ; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 5-АПГ13-7 [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс»
21 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» : постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Рос. газета. 2010 . 5 марта.
22 О признаках судебной экспертизы см .: Россин-ская Е. Р. Судебная экспертиза в гражданском, арбитражном, административном и уголовном процессе. М. , 2009. С. 17.
23 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1992 № 8, ст 366
24 Сорокин В. Д. Указ . соч. С. 387-409.
25 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос . газета . 1993. 25 дек
26 Рос. газета . 2006. 5 мая .
27 О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Там же . 21 марта .
28 О принципах противодействия коррупции см . : О противодействии коррупции : федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Там же . 2008. 30 дек.
29 Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 // Там же . 2004. 19 окт.
30 Рос. газета . 2005. 26 июля .
31 Сорокин В. Д. Указ . соч. С. 374.
32 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 2005 № 36
33 Рос. газета . 2000. 16 авг.
34 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Там же . 2003. 8 октября .
35 Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 // Там же . 2000. 16 дек .; Разъяснения по
применению Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : приказ Минюста России от 20 августа 2013 г. № 144 // Там же . 2013 . 11 сент . ; О включении в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации решений арбитражных судов и внесении изменений в рекомендации по ведению Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27 ноября 2001 г. № 313 [Электронный ресурс] : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 10 октября 2002 г. № 278 . Доступ из справ .-правовой системы «КонсультантПлюс» .
36 Об утверждении методики ведения Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов : приказ Минюста России от 19 декабря 2008 г. № 298 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти . 2009. № 5 . Об этом также см .: Попов С. О. Предоставление информации региональным органам государственной власти, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов // Вестник Омского университета . Сер . Право . 2011. № 2 . С . 65 .
37 Рос. газета . 1995 . 17 янв .
38 Об этом см .: Гончаров Д. Ю. Возможности антикоррупционной экспертизы в расследовании коррупционных преступлений // Рос . юстиция . 2012 . № 11. С . 45-49.
УДК 34 © В. П. Быков, А. П. Коробицын, Р. В. Кубасов, 2015
Характеристика криминальных травм
В. П. Быков, А. П. Коробицын,
Р. В. Кубасов
Дается анализ криминального травматизма на основании изучения журналов регистрации пациентов, помещенных в хирургическое отделение Архангельской клинической больницы по поводу телесных повреждений, полученных в результате противоправных деяний.
Ключевые слова: криминальные травмы, насилие, медицинская помощь, пострадавший.
Согласно материалам Всемирной ассамблеи по проблемам здоровья, в настоящее время во всем мире наблюдается стремительное увеличение числа случаев преднамеренного нанесения телесных повреждений лицам всех возрастов и обоего пола .
В общей структуре вызовов «Скорой помощи» к мужчинам в возрасте от 30 до 34 лет криминальные травмы регистрируются в каждом пятом случае 1 . В случаях черепно-мозговых травм повреждения криминального происхождения составляют значительное количество 2 .
Среди пациентов, госпитализируемых с закрытыми травмами живота, самой частой причиной повреждений является избиение (до 55%), которое совершено преимущественно в пятницу, субботу и воскресенье, в вечернее и ночное время, в основном в состоянии алкогольного опьянения 3 .
Анализ криминального травматизма требует детального, тщательного изучения нозологических форм, структуры, локализации, клинических особенностей течения и осложнений, организации лечения, исходов и экономического ущерба . Важное значение имеет полная регистрация пострадавших,
обратившихся в лечебно-профилактическое учреждение, правильное оформление медицинской документации 4 . Мы изучили общие социальные и медицинские характеристики лиц, пострадавших вследствие криминальных действий различного характера в Архангельской области
Исследованы журналы регистрации и медицинские карты стационарных пациентов, помещенных в хирургическое отделение Архангельской областной клинической больницы (далее — АОКБ) для лечения криминальных ран различной локализации . Проанализированы следующие показатели: возраст, обстоятельства нанесения криминальной травмы (время, место, оружие нападения, лицо или лица, нанесшие повреждение), дата и время обращения в приемное отделение АОКБ, клинический диагноз .
За период с 2009 г. по 2013 г. в приемном отделении АОКБ зарегистрировано 4729 человек с криминальными травмами различной локализации Большинство пострадавших доставлены в стационар бригадами скорой медицинской помощи и санитарной авиацией Менее 3% обратились самостоятельно и привезены родственниками .
