CC BY
59
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Авакьян С. А. Договор между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о создании Союзного государства: Конституционно-правовой анализ // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2001. № 1. С. 3 — 15.
2. Авакьян С. А. Проблемы гражданства Союза Беларуси и России // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 1998. № 2; Миронов О. О. Конституции Беларуси и России как правовая основа Союза / / Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 42 — 43; Пастухова Н. Б. Союз России и Белоруссии: история, настоящее, перспективы (конституционно-правовой аспект). М., 2001. 117 с.
3. Андреева Г. Правовая информация Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы Союзного государства процесс становления Союзного государства // ЬПр://postman.ru/~zatulin/institute/sbornik/038/l2.shtml
4. Договор *0 создании союзного государства» (Москва, 8 декабря 1999 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 7. 14 фев. Ст. 786.
Поступила 07.07.06.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ1
Т. В. ХУДОЙКИНА, доктор юридических наук
О. С. КАЛАЧИНА
В настоящее время проблема управ- ральном уровне, так и на уровне субъек-ления природопользованием и охраной тов Федерации [1, с. 126 — 127]. Сооружающей среды является одной из здание эффективного управления при-самых приоритетных и острых про- родоохранной деятельностью можно
блем.
(1991
Пятнадцатилетний
период достичь только благодаря централиза-
2005 гг.) работы государ- ции и систематизации государственно-
ственных природоохранных органов го административно-правового управле-
позволил создать нормативно-право- ния. Региональный уровень власти, на-
вую основу управления природопользо- ходящийся в непосредственной близо-
ванием и охраной окружающей среды, сти к решаемым экологическим пробле-
проверить эффективность различных мам, способен максимально приблизить
управленческих структур, как на феде- предпринимаемые меры по рациональ-
© Т. В. Худойкина, О. С. Калачина, 2006
Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 06-03-23301 а/В.
ному природопользованию и повышению качества окружающей среды к
■ *
особенностям того или иного региона, однако, именно «центр» определяет государственную политику в области управления природопользованием.
Нельзя забывать, что Российская Федерация — федеративное государство, а это значит, распределение государственной власти между центральными органами и органами
I субъектов, должно сочетать общие интересы в сохранении благоприятной окружающей среды. Согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, соответственно нормативные акты субъектов РФ принимаются на основе федеральных законов. В целях повышения эффективности управления природопользованием и охраной окружающей среды требуется законодательное урегулирование разграничения полномочий между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. При этом необходимо сохранение трех уровней управления природопользованием и охраной окружающей среды, четко разграничивая компетенцию, не дублируя полномочий друг друга. Здесь не говорится о принципе административно-территориального деления. Эффективнее представляется схема, где «управление» принадлежит региональным властям, а «контроль и надзор» — прерогатива федеральных органов.
В настоящее время действует более десятка законодательных актов. Это и кодифицированные акты (Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ,
Земельный кодекс РФ), а также Закон РФ «О недрах», Закон РФ «О животном мире», Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха», ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «Об экологической экспертизе» и т. д. Кроме того, многие субъекты Российской Федерации (Республика Татарстан, Республика Башкортостан) уже заняли активную позицию в правовом оформлении региональной государственной политики в области природопользования и охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что в Республике Мордовия собственной правовой базы по охране окружающей среды пока нет, поэтому республика может развивать концептуальные положения в данной сфере только в рамках федеральной эколо-гической политики, и главное, федеральной нормативной правовой базы.
Федеральным законом от, 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения в Закон «Об охране окружающей сре-ды», которые существенно ограничивают объем полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды субъектов РФ. Данный Федеральный закон четко определяет компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере природоохранной деятельности (глава II «Основы управления в области охраны окружающей среды»). Впервые определяются полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, а именно организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработке бытовых и про-
мышленных отходов. Также в рамках сфере природопользования и охраны
окружающей среды.
В соответствии с ныне действую-
этого закона субъектам предоставлена возможность, развивая нормы федерального законодательства, обеспечить щим законодательством управление правовое регулирование вопросов в природопользованием и охраной окру-области охраны окружающей среды, жающей среды осуществляется путем отнесенных к их ведению. заключения соглашений между феде-Федеральным законом № 199-ФЗ от ральными и региональными органа-31 декабря 2005 г. «О внесении изме- ми. Однако открытыми остаются во-нений в законодательные акты Рос- просы о том, кто будет координиро-сийской Федерации» субъектам Рос- вать заключение такого рода согла-сийской Федерации передано осуще- шений, каков механизм урегулирова-ствление государственного контроля ния спорных вопросов.
в области охраны окружающей сре-
11 апреля 2005 г. в Государствен-
ды (государственного экологического ной Думе РФ по инициативе Комите-
контроля) на объектах хозяйственной та по экологии были проведены пар-
и иной деятельности независимо от ламентские слушания на ^тему «О раз-
форм собственности, находящихся на граничении полномочий
РФ
и
территории субъекта РФ, за исключе- субъектов РФ в области охраны ок-
нием объектов хозяйственной
ея- ружающеи среды», целью которых яв-
тельности, подлежащих федеральному лялась оценка ситуации в области
государственному
С
экологическому государственного управления охраной
о
контролю.
целью разграничения окружающей среды, сложившейся
полномочий в области экологическо- после принятия Федеральных зако-
го контроля законодательно была ус- нов № 122-ФЗ и 199-ФЗ, а также вы-
тановлена система разделения объек- работка рекомендаций по совершен-
тов контроля, введены критерии от- ствованию механизма управления в
несения этих объектов к федерально- области охраны окружающей среды,
му уровню в зависимости от величи- Участники парламентских слушаний
ны негативного воздействия хозяй- считают, что наделение органов мест-
ствующего субъекта на окружающую ного самоуправления полномочиями
среду. К полномочиям Правительства в области охраны окружающей сре-
РФ закон отнес подготовку перечня ды при полном отсутствии для этого
таких объектов и разработку единого нормативной правовой базы, и в то
о
порядка осуществления государствен- же время ограничение полномочии ного экологического контроля. Одна- субъектов РФ может существенно ко до настоящего времени эту задачу снизить эффективность управления Правительство РФ так и не решило, природоохранной деятельностью. Тогда возникает вопрос, как быть Было выдвинуто предложение о пре-предприятиям и организациям Респуб- доставлении возможности субъектам лики Мордовия, если их будут конт- РФ и Российской Федерации решать ролировать сразу несколько феде- эти вопросы путем передачи полноморальных и региональных служб в чий друг другу, исходя из финансовых
и административных возможностей конкретного региона, что позволит, по их мнению, упорядочить механизм управления природопользованием.
6 июня 2005 г. в Государственной Думе РФ по инициативе Комитета по природным ресурсам и природопользованию состоялись парламентские слушания на тему «Природные ресурсы и природопользование как пред-
_ ^^^ •
мет совместного ведения РФ и субъектов РФ. Правовое обеспечение», где сделан вывод о том, что действующее законодательство не обеспечивает эффективное управление природными ресурсами с учетом интересов Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления. В связи с расширением полномочий, согласно Федеральному закону № 199-ФЗ, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в сфере природопользования были переданы часть полномочий по управлению лесным фондом (в том числе охрана леса от пожаров), функции по управлению лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, кроме того, часть функций по охране объектов животного мира и по охране водных биологических ресурсов, однако, не был решен вопрос о направлении субвенций из федерального бюджета для осуществления этих полномочий.
В Республике Мордовия существует достаточно большое количество структур, занимающихся управлением природопользования и охраной окружающей среды. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов ис-
полнительной власти» произошла реорганизация всех органов исполнительной власти, в том числе и природоохранных органов. Основным федеральным органом, определяющим государственную политику в сфере природопользования, является Министерство природных ресурсов РФ, в ведении которого находятся Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляет непосредственно Правительство РФ. Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 1024-р Росприрод-
надзору переданы в ведение департаменты государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды по федеральным округам, главные управления природных ресурсов и охраны окружающей среды по субъектам РФ МПР России.
В силу произошедшей реорганизации на территории Республики Мордовия в настоящее время действуют два федеральных природоохранных органа. Первый — Росприроднадзор, в структуру которого входят: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Мордовия Министерства природных ресурсов Российской Федерации, которое осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения и явля-
ется уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности, а также осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности; Агентство лесного хозяйства по Республике Мордовия; Отдел по геологии и лицензированию по РМ регионального агентства по недропользованию по Приволжскому федеральному округу; Отдел водных ресурсов по РМ Верхне-Волжского бассейнового управления Федерального агентства водных ресурсов.
Вторым федеральным природоохранным органом в Республике Мордовия, подчиняющимся Правительству РФ, является Управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по РМ, который осуществляет контроль техногенного загрязнения окружающей среды, в частности ограничение негативного техногенного воздействия, контроль безопасности ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии, хранения взрывчатых материалов промышленного назначения. Кроме этого, Ростехнадзор контролирует соблюдение законодательства РФ в области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, обращения с отходами; лицензирование деятельности предприятий, проведение государственной экологической экспертизы, а также на территории Республики Мордовия осуществляет свои полномочия Госинспекция Сред-
I неволжрыба по охране, воспроизвод-
ству рыбных запасов и регулирования рыболовства по РМ.
Указом Главы Республики Мордовия № ИЬУГ 26 июля 2005 г. создано Министерство природных ресурсов Республики Мордовия (Постановлением Правительства РМ № 344 от 1 сентября 2005 г. утверждено Положение о МПР РМ). Министерство природных ресурсов Республики Мордовия является исполнительным органом государственной власти Республики Мордовия, осуществляющим государственное регулирование в области изучения, воспроизводства, использования и охраны ресурсов недр, земельных и лесных ресурсов, объектов животного мира и охраны окружающей среды и координирующим деятельность в этой области иных исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия. На данный момент таковых «иных» органов в РМ нет. Основными задачами Министерства являются: государственное управление в пределах компетенции, определенной законодательством, в области природопользования и охраны окружающей среды на территории Республики Мордовия; осуществление в пределах компетенции, определенной законодательством, государственного контроля за природопользованием и состоянием окружающей среды на территории Республики Мордовия. Остается открытым вопрос, каков предел этих полномочий? Таким образом, получается, что управление природопользованием и охраной окружающей среды на территории Республики Мордовия осуществляют два федеральных органа и один орган субъекта.
Большую значимость вопросы эффективного управления охраной окружающей среды и природопользованием приобретают также и на уровне органов местного самоуправления. В 2003 г. Постановлением Главы г. Саранска в структуре Администрации города был создан Отдел по экологии и охране окружающей среды, основными задачами которого являлись определение основных направлений и проведение на территории города единой политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; разработка и реализация мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Впоследствии данный отдел был упразднен. По состоянию на начало 2006 г. в Республике Мордовия ни в одном муниципальном образовании органами местного самоуправления не создано каких-либо природоохранных структур. Такое положение не позволяет реализовать в полной мере полномочия органов местного самоуправления по осуществлению единой экологической политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Во исполнение Указа Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 издано Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», согласно чему высшее должностное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организа-
ции взаимодействия, которое осуществляется в таких формах, как планирование и реализация совместных мероприятий, обмен информацией и др. Исходя из этого, возможно, есть необходимость создания Координационного Совета по природопользованию и охране окружающей среды по РМ при Правительстве Республики Мордовия, как главного органа координирующего деятельность отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной власти по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Основная цель в области совершенствования системы управления природопользованием и охраной окружающей среды — улучшение качества окружающей природной среды. Основными направлениями в совершенствовании управления природопользованием и охраной окружающей среды являются: создание нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию экологической политики Республики Мордовия. Согласно Конституции РФ (ст. 76, п. 2) по предметам совместного ведения, к которым относятся охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности, должны издаваться федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы или иные нормативные акты субъектов Федерации. В настоящее время в Республике Мордовия отсутствует собственная правовая база в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Правовое регулирование на территории Республики Мордовия осуществляется на основа-
нии нормативно-правовых актов Российской Федерации. В связи с этим приоритетным направлением в области охраны окружающей среды и природопользования явилась бы, на наш взгляд, разработка республиканского закона «Об охране окружающей среды в Республике Мордовия».
Одним из направлений в совершенствовании управления природопользованием и охраной окружающей среды является также разработка нормативной правовой базы муниципальной системы управления в данной области, включая осуществле-
ние обоснованного разграничения полномочий между региональным и
ш
муниципальным уровнями. Кроме того, на уровне муниципальных образований необходимо, на наш взгляд, в структуре администраций создание структурных подразделений, занимающихся вопросами экологии и охраны окружающей среды, основными задачами которых будет являться разработка и реализация мер, направленных на обеспечение охраны, оздо-ровления и улучшения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Боравская Т. В. Необходимость гармонизации российского законодательства в сфере менеджмента отходов с нормами международного права / / Использование и охрана природных ресурсов в России: Бюллетень. 2005. № 6. С. 126 — 130.
Поступила 14.09.06.
