CC BY
259
УДК 342.9
Черкасов Константин Валерьевич
доктор юридических наук Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления)
Фаузер Вильгельм Эдуардович
Сыктывкарский государственный университет [email protected]
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В РОССИИ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ КОМИ
Статья посвящена основным проблемам административно-правовой регламентации предоставления государственных услуг. Рассматриваются наиболее часто встречающиеся противоречия и несоответствия федеральному законодательству норм административных регламентов, регулирующих предоставление государственных услуг. Раскрываются основные аспекты, а также практическое проявление указанных нарушений.
Выявлены, в том числе, следующие моменты, вызывающие сложности в реализации государственных услуг:
- нарушение сроков предоставления государственных услуг и исполнения административных процедур;
- отсутствие указания на право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;
- смешивание оснований для возврата документов, отказа в приеме документов, а также отказа в предоставлении государственных услуг;
- отсутствие полного перечня запретов, установленных Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
- несоответствие перечня документов, необходимых для предоставления государственной услуги, перечню, закрепленному в вышестоящих актах;
Сделан вывод о том, что некоторые из этих проблем могут быть устранены путем более четкого формулирования норм права, гармонизации законодательства, иные - путем издания руководящих положений, разработки методических рекомендаций, проведения работ с составителями административных регламентов.
Вместе с тем особую важность и необходимость устранения таких нарушений в сфере реализации государ-ственныхуслуг представляет собой тот факт, что они являются одним из каналов непосредственного взаимодействия граждан и публично-правовых образований, в результате которого прокладывается множество путей для нарушений прав граждан, что недопустимо.
Ключевые слова: административное право, государственная услуга, административный регламент, проблемы правового регулирования, административная процедура, досудебное обжалование.
В связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [3] (далее - Федеральный закон) оказание государственных услуг было выведено на новый уровень, более современный и близкий к международным стандартам. Подробные требования к административным регламентам оказания государственных услуг устанавливаются подзаконными актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов Российской Федерации.
Следует присоединиться к точке зрения Н.Ф. Поповой, согласно которой в настоящее время институт предоставления государственных услуг находится в стадии активного развития, которое также сопровождается появлением множества проблем, часть из которых постепенно разрешаются, иные имеют длящийся характер [15, с. 5]. Как верно отметили А.В. Куракина и Е.И. Юлегина, качество предписаний административных регламентов имеет высокое значение для их грамотного и надлежащего исполнения всеми субъектами взаимодействия [14, с. 758].
Среди наиболее частых несоответствий федеральному законодательству, встречаемых в нормативных правовых актах, которыми утверждены административные регламенты предоставления государственных услуг, необходимо отметить следующие.
Во-первых, это нарушение сроков предоставления государственных услуг и исполнения административных процедур. Пункт 4 статьи 14 Федерального закона гласит, что стандарт предоставления государственной услуги (как правило, это раздел 2 административного регламента) содержит срок предоставления государственных услуг.
Весьма характерными являются следующие нарушения.
1) неуказание сроков оказания государственных услуг.
Данное противоречие, к примеру, содержалось в Административном регламенте предоставления государственной услуги по предоставлению единовременной денежной выплаты народному дружиннику в случае причинения ему увечья (ранения, травмы, контузии) в связи с участием в охране общественного порядка, членам семьи погибшего (умершего) народного дружинника и лицам, на-
184
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 2, 2015
© Черкасов К.В., Фаузер В.Э., 2015
ходившимся на его иждивении, в случае гибели (смерти) народного дружинника в связи с его участием в охране общественного порядка, утвержденном приказом Агентства Республики Коми по социальному развитию от 06.08.2013 № 1711[9].
2) указание иных сроков, не соответствующих срокам, установленным в вышестоящих актах.
Примером такого противоречия может послужить Административный регламент предоставления государственной услуги по оформлению, государственной регистрации и выдаче лицензий на пользование участками недр местного значения, внесению изменений в условия пользования участками недр местного значения, принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр местного значения, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 04.06.2013 № 250 [8].
В частности, абзацем седьмым пункта 2.6.2 указанного Регламента в противоречие части пятой статьи 12 в ее взаимосвязи с частью третьей статьи 10 Закона Российской Федерации № 2395-1 от 21.02.1992 «О недрах» [2] был установлен пресе-кательный срок для подачи заявления, тем самым неправомерно ограничивший право пользователя на продление срока пользования участком недр, определенный вышестоящим законодательством.
3) отсутствие указания на момент времени, с которого требуется отсчитывать срок исполнения административной процедуры или оказания государственной услуги.
4) смешивание понятий рабочих и календарных дней.
В качестве одного из примеров данного нарушения можно указать Административный регламент государственной услуги по предоставлению участникам долевого строительства, включенным в реестр участников долевого строительства, социальных выплат в виде компенсации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным участниками долевого строительства в кредитных организациях на строительство или приобретение жилых помещений на территории Республики Коми, в том числе, на строительство жилых помещений по договорам участия в долевом строительстве, утвержденный приказом Министерства экономического развития Республики Коми от 25.03.2014 № 109 [11]. Пункт 5.8 данного Регламента противоречит части 8 статьи 11.2 Федерального закона в части установления срока направления мотивированного ответа по жалобе в 1 рабочий день. Вместе с тем, Федеральным законом установлен срок в 1 календарный день.
Подводя итог, следует отметить, что неверно либо некорректно закрепленный в акте срок может повлечь затягивание предоставления государствен-
ной услуги в лучшем случае, в худшем - невозможность верно или четко истолковать положения акта.
В качестве иной серьезной проблемы можно отметить, что часто в административных регламентах отсутствует указание на право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы. Требование об указании этого права заявителя вытекает из содержания подпункта «к» пункта 19 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 (далее - Правила разработки и утверждения регламентов) [5], а также аналогичных правил субъектов Российской Федерации.
Кроме того, согласно части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 [1], органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.
Данная норма, в частности, отсутствовала в Указе Главы Республики Коми от 05.09.2012 № 109 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в аренду для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства в соответствии с охото-хозяйственными соглашениями» [6].
Таким образом, указанный выше пробел правового регулирования, содержащийся в ряде административных регламентов, напрямую нарушает конституционные права граждан.
Третьей важной проблемой является смешивание в административных регламентах оснований для возврата документов, для отказа в приеме документов, а также для отказа в предоставлении государственных услуг.
Например, пункт 2.18 Административного регламента предоставления государственной услуги по аккредитации на территории Республики Коми организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, утвержденного приказом Агентства Республики Коми по туризму от 23.06.2014 № 52-ОД [12], устанавливает в качестве оснований для отказа в предоставлении государственной услуги основания, предусмотренные федеральным законодательством для возврата документов.
Описываемое нарушение также может проявляться на практике в случаях, когда административный регламент одновременно указывает один и тот же юридический факт как основание для воз-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова .¿к № 2, 2015
185
врата документов и для отказа в предоставлении соответствующей государственной услуги.
Последствия такая коллизия может иметь самые негативные. По сути, орган, который был обязан возвратить гражданину документы, например, в случае некомплектности (и тем самым дав ему возможность реализовать свое право на повторную подачу документов), вместо этого принимает их, а затем выносит решение об отказе в предоставлении государственной услуги. Срок ожидания гражданина при этом многократно увеличивается, и происходит это на совершенно законных основаниях, как способ органа «подстраховать себя» от своей же ошибки за счет увеличения времени ожидания гражданина.
В-четвертых, нередко органы-разработчики административных регламентов не включают в них полный перечень запретов, установленных Федеральным законом (часть 1 статьи 7).
Данные запреты (например, осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением предусмотренных Федеральным законом случаев) представляют собой, по сути, дополнительную гарантию для гражданина. Это способ для заявителя безапелляционно сослаться на норму, могущую защитить его права, если иные нормы административного регламента неясны или противоречивы.
Запреты устанавливают наиболее важные, базовые гарантии для заявителя при предоставлении государственной услуги. Их неуказание влечет за собой серьезную угрозу нарушения прав заявителей.
Среди примеров указанного несоответствия федеральному законодательству можно привести нормы приказа Управления Республики Коми по занятости населения от 30.12.2013 № 142-п «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ» [10], в котором отсутствует один из указанных запретов.
В целях раскрытия существа данного вопроса необходимо также указать на следующее. Нередко в административных регламентах среди публично-правовых субъектов предоставления государственных услуг разделяются органы, предоставляющие государственную услугу и органы, участвующие в предоставлении государственной услуги. При этом указанные в статье 7 Федерального закона запреты распространяются только на орган, предоставляющий государственную услугу.
Федеральный закон не содержит ясного разъяснения данных понятий. Следовательно, орган, разрабатывающий административный регламент, вправе самостоятельно распределить объем обя-
занностей между органами, связанными с государственной услугой.
При этом порой участвующий в предоставлении государственной услуги орган может и самостоятельно принимать решение о предоставлении или об отказе в предоставлении государственной услуги. В этом случае невозможность применить к такому органу указанные выше запреты является опасным пробелом, лишающим установленных правовых гарантий заявителя.
Пятой проблемой является несоответствие в административном регламенте перечня документов, необходимых для предоставления государственной услуги, перечню, закрепленному в вышестоящих актах.
Документы, которые гражданин обязан предоставить для оказания государственной услуги, должны быть указаны в виде исчерпывающего перечня (пункт 6 статьи 14 Федерального закона, подпункт «е» пункта 14 Правил разработки и утверждения регламентов).
Среди форм проявления данной проблемы можно выделить случаи:
1) в административном регламенте документы, которые заявитель вправе предоставить, указываются как документы, которые он обязан предоставить.
2) административный регламент требует предоставления дополнительных документов.
Например, подпунктом 5 пункта 18 Административного регламента предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячных, ежегодных, единовременных денежных компенсаций гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», утвержденного приказом Агентства Республики Коми по социальному развитию от 16.05.2012 № 900 [7], установлен перечень документов, необходимых для получения ежемесячной компенсации за потерю кормильца - участника ликвидации последствий на Чернобыльской АЭС, в том числе заверенная копия удостоверения, дающего право на меры социальной поддержки.
Однако данный документ не предусмотрен в перечне документов, установленном пунктом 3 Правил выплаты гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 № 907 [4].
3) помимо определенного перечня документов в административном регламенте присутствует указание на предоставление также «иных документов».
Все указанные факторы будут являться обременительными требованиями и условиями реали-
186
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2015
зации прав в виду необходимости представления тех документов, которые заявитель представлять не обязан.
Таким образом, как верно указывает В.О. Буря-га, сама идея административного регламента предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций выдержала испытание временем. Данные акты прочно вошли в практику регламентации административных процедур, прежде всего, как инструмент закрепления результатов административной реформы по упорядочению и оптимизации управленческой деятельности [13, с. 43].
Некоторые из рассмотренных проблем могут быть устранены путем более четкого формулирования норм права, гармонизации законодательства, иные - путем издания руководящих положений, разработки методических рекомендаций, проведения работ с составителями административных регламентов. Вместе с тем особую важность и необходимость устранения нарушений в сфере реализации государственных услуг представляет собой то, что они являются одним из каналов непосредственного взаимодействия граждан и публично-правовых образований, в результате которого прокладывается множество путей для нарушений прав граждан, что недопустимо.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ; от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря; 2008. - 31 декабря; 2014. - 7 февраля; 2014. -23 июля).
2. Закон Российской Федерации № 2395-1 от 21.02.1992 «О недрах» (ред. от 29.12.2014) // Российская газета. - 1995. - 15 марта; 2014. - 31 декабря.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. -2010. - 30 июля; 2014. - 30 июля.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 № 907 «О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (ред. от 04.03.2015) // Российская газета. - 2005. - 20 января; Официальный интернет-портал правовой информации, 06 марта 2015 г.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и адми-
нистративных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 23.01.2014) // СЗ РФ, 30.05.2011, № 22, ст. 3169; 03.02.2014, № 5, ст. 506.
6. Указ Главы Республики Коми от 05.09.2012 № 109 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в аренду для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства в соответствии с охотохозяйственными соглашениями» // Официальный Интернет-портал Республики Коми. - 2012. - 11 сентября.
7. Приказ Агентства Республики Коми по социальному развитию от 16.05.2012 № 900 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по назначению и выплате ежемесячных, ежегодных, единовременных денежных компенсаций гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (ред. от 31.03.2014) // Официальный Интернет-портал Республики Коми. - 2012. - 22 мая; 2013. - 10 июля.
8. Приказ Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 04.06.2013 № 250 «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по оформлению, государственной регистрации и выдаче лицензий на пользование участками недр местного значения, внесению изменений в условия пользования участками недр местного значения, принятию решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр местного значения» // Официальный Интернет-портал Республики Коми. - 2013. - 21 октября.
9. Приказ Агентства Республики Коми по социальному развитию от 06.08.2013 № 1711 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по предоставлению единовременной денежной выплаты народному дружиннику в случае причинения ему увечья (ранения, травмы, контузии) в связи с участием в охране общественного порядка, членам семьи погибшего (умершего) народного дружинника и лицам, находившимся на его иждивении, в случае гибели (смерти) народного дружинника в связи с его участием в охране общественного порядка» (ред. от 25.02.2014) // Официальный Интернет-портал Республики Коми. - 2012. - 08 апреля; 2014. - 26 февраля.
10. Приказ Управления Республики Коми по занятости населения от 30.12.2013 № 142-п «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ» // Официальный Интернет-портал Республики Коми. - 2013. - 06 ноября.
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2015
187
11. Приказ Министерства экономического развития Республики Коми от 25.03.2014 № 109 «Об утверждении административного регламента государственной услуги по предоставлению участникам долевого строительства, включенным в реестр участников долевого строительства, социальных выплат в виде компенсации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным участниками долевого строительства в кредитных организациях на строительство или приобретение жилых помещений на территории Республики Коми, в том числе на строительство жилых помещений по договорам участия в долевом строительстве» // Бюллетень органов государственной власти Республики Коми. - 2014. -04 апреля.
12. Приказ Агентства Республики Коми по туризму от 23.06.2014 № 52-ОД «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по аккредитации на территории Республики Коми организаций, осущест-
вляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» // Сетевое издание «Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации». - 2014. -30 июня.
13. Буряга В.О. Административные регламенты: возникновение идеи и ее развитие // Юридический мир. - 2013. - № 7. - С. 42-46.
14. Куракин А.В., Юлегина Е.И. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в области осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Административное и муниципальное право. -2013. - № 7. - С. 758-766.
15. Попова Н.Ф. Роль административных процедур в реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации // Административное право и процесс. - 2014. - № 1. - С. 5-9.
188
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова .¿j. № 2, 2015
