CC BY
124
ководствовавшихся принципом законности в своей профессиональной деятельности, а не принципом партийности. Правильным и логичным представляется мнение Юджина Хаски о том, что, если адвокатуре и была гарантирована некоторая неприкосновенность со стороны государственного бюрократического аппарата, то только потому, что существование формально самоуправляемой корпорации было необходимо как свидетельство законности советской правовой системы внутри страны и за рубежом [9].
1. Хаски Ю. Российские адвокаты и советское государство. Происхождение и развитие советской адвокатуры 19171939. М, 1993. С.6,30.
2. Быковская Е.А. Адвокатура Новосибирской области в 1920-1980-е годы. Новосибирск, 2003. С.25-125.
3. Декреты советской власти. М., 1957. Т.1. С.124-125.
4. Положение о коллегии защитников. Режим доступа: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1353.htm (дата обращения: 28.02.2012).
5. Кони А.Ф. Собр. соч.: В 8 т. М., 1966-1969. Т.2. С.245,246; Т.8. С.96.
6. Быковская Е.А. Указ. соч. С. 25-125.
7. Степанов Л.В. История адвокатуры Новгородского края. Великий Новгород, 2005. Режим доступа: http://apno.home.nov.ru/histori3.htm (дата обращения:
28.02.2012).
8. Троицкий Н.А. Адвокатура в России как юридический, политический и культурный феномен. Сб. очерков. Т.1. М., 2009. С.44-45.; Кодинцев А.Я. Советская адвокатура до и после Великой Отечественной войны (с 1936 по 1938 и с 1945 по 1955 годы). Сб. очерков. Т.1. М., 2009. С.66-67.
9. Хаски Ю Указ. соч. М., 1993. C.170.
Bibliography (Transliterated)
1. Xaski Yu. Rossijskie advokaty i sovetskoe gosudarstvo. Proisxozhdenie i razvitie sovetskoj advokatury 1917-1939. M, 1993. S.6,30.
2. Bykovskaya E.A. Advokatura Novosibirskoj oblasti v 1920-1980-e gody. Novosibirsk, 2003. S.25-125.
3. Dekrety sovetskoj vlasti. M., 1957. T.1. S.124-125.
4. Polozhenie o kollegii zashhitnikov. Rezhim dostupa: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_1353.htm (data obra-shheniya: 28.02.2012).
5. Koni A.F. Sobr. soch.: V 8 t. M., 1966-1969. T.2. S.245,246; T.8. S.96.
6. Bykovskaya E.A. Ukaz. soch. S. 25-125.
7. Stepanov L.V. Istoriya advokatury Novgorodskogo kraya. Velikij Novgorod, 2005. Rezhim dostupa: http://apno.home.nov.ru/histori3.htm (data obrashheniya:
28.02.2012).
8. Troickij N.A. Advokatura v Rossii kak yuridicheskij, poli-ticheskij i kul'turnyj fenomen. Sb. ocherkov. T.1. M., 2009. S.44-45.; Kodincev A.Ya. Sovetskaya advokatura do i posle Velikoj Otechestvennoj vojny (s 1936 po 1938 i s 1945 po 1955 gody). Sb. ocherkov. T.1. M., 2009. S.66-67.
9. Xaski Yu Ukaz. soch. M., 1993. C.170.
УДК 719:72
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ НОВГОРОДСКОЙ ЗЕМЛИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
А.Ю.Прокофьев
Гуманитарный институт НовГУ, [email protected]
В статье исследуется проблема формирования правовой базы государственного контроля в сфере охраны памятников истории и культуры.
Ключевые слова: право и культура, история законодательства о культуре, сохранение культурного наследия
The problem of formation of legal base for the state control in the field of protection of historical and cultural monuments is investigated in this article.
Keywords: law and culture, culture legislation history, preservation of cultural heritage
Становление институтов государственного контроля за сохранением и использованием памятников истории и культуры насчитывает многовековую практику. В Европе первым примером охранного законодательства можно считать принятый в Швеции в 1666 г. закон об охране памятников культуры [1].
В России законодательное закрепление учета и сохранения объектов культурного наследия начинается с Указа Петра I 1718 г. о собирании вещей для Кунсткамеры. Далее каждый последующий акт государственных органов, нацеленный на установление государственного контроля над культурным и историческим наследием, расширял сферу правового регулирования, охватывая ранее не попадавшие под административные нормы отношения.
В 1826 г. последовало распоряжение всем губернаторам собирать данные о состоянии старых замков и других зданий. В 1869 г. Московское архео-
логическое общество выработало проект об охране древних памятников, разделив их на четыре категории: 1) памятники архитектуры; 2) памятники письменности; 3) памятники живописи; 4) памятники ваяния, резьбы и изделий из золота, серебра, меди и железа [2].
В 1884 г. был разослан циркуляр Министерства внутренних дел «О подтверждении распоряжений о запрещении кладоискательства и о порядке сдачи археологических находок».
Установление Советской власти не могло не ознаменоваться кардинальными изменениями в нормативном регулировании статуса культурного наследия России. Достаточно вспомнить Декрет СНК от 5 октября 1918 г. «О регистрации, приеме на учет и охранении памятников искусства и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений». Только за первый год Советской власти было
издано более 20 декретов и распоряжений, направленных на установление государственного контроля над культурными и историческими ценностями.
Однако результат такого бурного правотворчества свелся к формуле: «Изъять, отреставрировать, продать за границу». Эта «триада государственной политики по отношению к древнерусскому художественному наследию», как ее точно характеризует Ю.Г.Галай, была вызвана тем, что художественная старина оказалась единственной твердой валютой на тот момент [3]. Следует добавить, что таковой она была всегда и остается до сих пор.
В общем русле российской истории складывалась и судьба наследия Новгородской республики. Несмотря на общенациональную значимость, новгородские древности далеко не сразу нашли надежного опекуна в лице государства. Музей древностей при Новгородском губернском статистическом комитете был основан лишь в 1865 г.
Но основная часть художественных ценностей была сконцентрирована в многочисленных храмах и монастырях Новгородской епархии. И именно эти богатства привлекли внимание Советской власти, постановившей изъять их «на нужды голодающих». Осуществление так называемого «изъятия» было назначено на 24 апреля 1922 г. [4]. Несмотря на стремление новгородского духовенства к компромиссу и на готовность принести в жертву голодающим драгоценные церковные украшения, «изъятие» превратилось в форменное разграбление новгородских святынь и спровоцировало открытое сопротивление населения, как было в Спасском (Старая Русса) или в Званском монастыре [5]. Однако, в конце концов, власть получила в свое распоряжение баснословные богатства, позволившие уже в феврале 1929 г. устроить в Г ермании, потом и в Лондоне грандиозную выставку «Памятники древнерусской живописи. Русские иконы XII—ХУШ вв.», на которой экспонировались лучшие произведения новгородской иконописи. Что касается изъятых произведений прикладного и декоративного искусства, то объем их был таков, что измерялся «оценщиками» не на предмет художественной или духовной ценности, а «пудами и тоннами» [6].
Цель выставки сводилась не столько к ознакомлению западноевропейской художественной общественности с древнерусским искусством, сколько преследовала сугубо коммерческую цель.
Следующим страшным ударом по культурному наследию стала Великая Отечественная война. Оккупированный немецкой армией Новгород был тотально разграблен и разрушен. До настоящего времени реставраторы, историки и краеведы пытаются восстанавливать из многочисленных руин то, что осталось от некогда могущественной Новгородской республики. Все послевоенное администрирование в сфере культуры и искусства строилось в русле общей государственной политики, определявшейся Постановлением Совета Министров СССР от 14 октября 1948 г. «О мерах улучшения охраны памятников культуры», а затем Законом «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 29 октября 1976 г. и
Постановлением от 16 сентября 1982 г. Совета Министров СССР, утвердившего Положение об охране и использовании памятников истории и культуры.
В условиях же современного динамично развивающегося общества возникает необходимость уделять повышенное внимание вопросам правовой защиты объектов культурного наследия россиян.
Новгородская земля как признанный исторический центр зарождения русской государственности должна находиться на пике внимания законодателя как возможный «полигон» по отработке соответствующей правотворческой и правоприменительной практики в силу уникальности культурного слоя Великого Новгорода, наличия около 5000 памятников археологии, архитектуры, истории, монументального искусства, 37 из которых в 1992 г. решением XVI сессии Генеральной Ассамблеи ЮНЕСКО внесены в «Список Всемирного культурного наследия». Особую значимость культурному наследию Новгорода придает то, что его культурный слой является естественным хранилищем древнейших письменных документов (берестяных грамот), многие из которых имеют юридическое содержание.
Государственный контроль за сохранением столь древнего и уникального культурного наследия не может сводиться к одному лишь поддержанию административно-правового режима. Общей для всей России является проблема неконтролируемого рынка исторических ценностей, добытых в ходе незаконных раскопок и путем скупки у населения [7]. Дело в том, что существующее на данный момент административное законодательство не обеспечивает всеобъемлющего охвата правовым регулированием тех общественных отношений, в которых в качестве объекта могут фигурировать исторические и культурные ценности. Остается слишком много правовых пробелов, обеспечивающих лазейки как непосредственно для преступников, так и для нерадивых чиновников, муниципальных служащих, не желающих осознать всю меру собственной ответственности за сохранение национального достояния.
Выходом из сложившейся ситуации может служить пример весьма эффективного взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и общественности. Так, в мае 2011 г. в Новгородской области была проведена совместная акция по борьбе с незаконными раскопками археологических памятников. Она была организована Управлением по охране объектов культурного наследия комитета культуры Новгородской области, УМВД Новгородской области, Старорусской археологической экспедицией Новгородского государственного университета и Новгородским государственным объединенным музеем-заповедником. Цель участников акции сводилась к патрулированию отдельных участков и мониторингу состояния объектов археологического наследия. При выявлении фактов проведения незаконных раскопок и разведок на памятнике археологии вызывался наряд полиции. Дела задержанных «кладоискателей» были переданы в мировой суд, который признал их виновными в правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.15 КоАП РФ (Ведение археологических разведок или
раскопок без разрешения), назначил наказание в виде штрафа и конфискации металлодетекторов, лопат и наушников (общей стоимостью около 70 000 рублей). При пересмотре дела в районном суде данное решение было оставлено в силе. Для археологии как науки важен сам факт квалификации судом поиска с металло-детектором как проведения археологических разведок и раскопок без получения специального разрешения (Открытого листа), вне зависимости о того, относятся или нет данные земельные участки к памятникам археологии [8].
В ходе борьбы с «черными копателями» наметилось противостояние таких организаций как Общественное движение и Межрегиональная общественная организации в защиту археологического наследия «Аматор», с одной стороны, и новообразованной Федерации приборного поиска России — с другой. Распространяемые «Аматором» памятки содержат подборки законодательных актов [9] и практические рекомендации по борьбе с разграблением памятников археологии. Инициатива общественности послужила примером для государственных органов.
Результаты правоприменительной практики свидетельствуют об активизации государственного контроля за осуществлением законодательно закрепленного правового режима в отношении культурного наследия. Только за текущий 2012 г. новгородскими судами было рассмотрено 6 дел о привлечении к административной ответственности за незаконные раскопки. 5 октября 2012 г. аналогичное решение было принято Тосненским мировым судом (Ленинградская обл.) по поводу незаконной археологической разведки (вне пределов археологического памятника) на территории Старорусского района Новгородской области.
В результате расхищение археологических памятников приостановилось. Однако остается проблема дальнейшего закрепления столь успешной практики.
И здесь без совершенствования законодательной базы не обойтись. С одной стороны, эффективному правоприменению способствует издание подзаконных актов. Так, «Положение о порядке выдачи открытых листов» 2009 г. разъясняет некоторые моменты юридической практики, недостаточно четко прописанные в Федеральном законе 2002 г. №73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». С другой же, решение проблемы путем издания подзаконного акта сужает рамки правоприменения его ведомственным характером.
Конечно, остается резерв законотворческого потенциала субъекта Российской Федерации. Правда, в научной литературе встречается критика по поводу слабой законодательной деятельности во многих субъектах (в том числе и в Новгородской области), где никаких законов в развитие соответствующего федерального законодательства не принимается, а все регулирование осуществляется посредством подзаконных актов различных органов исполнительной власти [10]. Однако следует констатировать, что, несмотря на промедление, в 2004 г. Новгородской областной думой был принят закон «Об объектах куль-
турного наследия (памятниках истории и культуры) на территории Новгородской области». Кроме того, нормы Закона Новгородской области «Об административных правонарушениях» от 1 июля 2010 г. №791, вслед за Федеральным законом №380 уточняют перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (Ст. 28) [11].
Безусловно, многие вопросы, например землепользования, вполне могут быть урегулированы посредством решений муниципальных органов. Так, специфика городской территории, казалось бы, нашла отражение в решении Новгородской городской думы «Об утверждении Правил землепользования и застройки в г. Новгороде» от 19.12.96 №36, регламентирующем четыре зоны охранного режима культурного слоя IX—XVII вв. Однако остаются проблемы, которые без обновления федерального законодательства не разрешить. Например, требует разработки и уточнения механизм финансирования паспортизации памятников, а также немало вопросов вызывает категория «зоны охраны объекта культурного наследия». Так, присутствовавшая в Законе «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 29 октября 1976 г. категория «зона охраны объекта» допускала толкование «объекта» как целого комплекса памятников (например, всю территорию Новгорода сразу). А в Федеральном законе №73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» 2002 г. категория «зона охраны объекта» соотносится с каждым отдельным памятником. Теперь на каждый объект разрабатывается свой проект зоны охраны. Для юридической и хозяйственной практики это означает значительное увеличение финансовых затрат на паспортизацию памятников и времени на данные процедуры. Если учесть, что общее количество объектов культурного наследия на территории Новгородской области доходит до 5000, а паспортизация одного объекта в среднем обходится в сумму от 50 до 100 тысяч рублей, то нетрудно подсчитать, сколько времени потребуется, чтобы обеспечить финансирование и последовательную паспортизацию всего достояния.
Кроме того, без урегулирования на уровне федерального законодательства вопросов изъятия из оборота рынка антиквариата археологических артефактов нельзя решить проблему спроса на «труд» «черных копателей».
Таким образом, следует признать, что, несмотря на искренний энтузиазм и упорство археологов, историков и представителей государственной службы, правовая практика в сфере сохранения культурного наследия является весьма размытой в силу отсутствия единой комплексной государственной политики в данной сфере. Опыт новгородцев заслуживает внимания и внедрения, однако может превратиться в разовые акции без дальнейшего развития федерального законодательства, ликвидации выявленных в ходе практики правовых пробелов и коллизий.
При решении подобных вопросов неизбежно потребуется объединение знаний и методологии истории и юриспруденции.
1. Загоруйко К.Ф. Правовые проблемы охраны памятников истории и культуры: Научно-аналитический обзор / Отв. ред. Ю.С.Пивоваров. М., 1989. С.9.
2. Клебанов Л.Р. Уголовно-правовая охрана культурных ценностей. М., 2011. С.92.
3. Галай Ю.Г. Власть и историко-культурные ценности в Российской Федерации 1917-1929 гг. Историко-правовой аспект. Н. Новгород: Нижегородский гос. ин-т МВД РФ, 1997. С. 117-118.
4. Петров М.Н. Крест под молотом. Новгород, 2000. С.93.
5. Галай Ю.Г. Указ. соч. С.172-173.
6. Галай Ю.Г. Указ. соч. С.117; Петров М.Н. Указ. соч. С.107.
7. Кириллов А.Н. Охрана археологических объектов Удмуртской республики от несанкционированных раскопок: методическое пособие. Глазов, 2011. С.28.
8. О практике борьбы с незаконными раскопками см.: То-ропова Е.В., Торопов С.Е., Самойлов К.Г., Колосницын П.П. Современное состояние и проблемы сохранения памятников археологии Новгородской области по материалам инвентаризации 2009 г. // Археология и история Пскова и Псковской земли. Семинар имени академика
B.В.Седова: Материалы 56-го заседания, посвященного 130-летию Псковского археологического общества. М., Псков, 2011. С.131-140; Еременко В.Е., Кириллов А.Н., Рутковский В.А. Действия граждан и сотрудников правоохранительных органов в случае обнаружения несанкционированных разведок, раскопок, металлопоиска и торговли археологическими артефактами. Нижний Новгород, 2012. 28 с.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Ст.7.15; Европейская конвенция об охране археологического наследия ETS №143. 1992 г. (ратифицирована Госдумой Российской Федерации 17 июня 2011 г.); Положение о порядке выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия (Утверждено Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 3 февраля 2009 г. №15). Федеральный закон от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
10. Андрюхина Э.П. Законодательство Российской Федерации о культуре // Журнал российского права. 2002. №3.
C.42.
11. Федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. №380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Ст. 23.57. «Органы, осуществляющие государственный контроль в области сохранения, использования,
популяризации объектов культурного наследия и их государственную охрану».
Bibliography (Transliterated)
1. Zagorujko K.F. Pravovye problemy oxrany pamyatnikov is-torii i kul'tury: Nauchno-analiticheskij obzor / Otv. red. Yu.S.Pivovarov. M., 1989. S.9.
2. Klebanov L.R. Ugolovno-pravovaya oxrana kul'turnyx cennostej. M., 2011. S.92.
3. Galaj Yu.G. Vlast' i istoriko-kul'turnye cennosti v Rossijskoj Federacii 1917-1929 gg. Istoriko-pravovoj aspekt. N. Novgorod: Nizhegorodskij gos. in-t MVD RF, 1997. S. 117-118.
4. Petrov M.N. Krest pod molotom. Novgorod, 2000. S.93.
5. Galaj Yu.G. Ukaz. soch. S.172-173.
6. Galaj Yu.G. Ukaz. soch. S.117; Petrov M.N. Ukaz. soch. S.107.
7. Kirillov A.N. Oxrana arxeologicheskix ob"ektov Ud-murtskoj respubliki ot nesankcionirovannyx raskopok: metodicheskoe posobie. Glazov, 2011. S.28.
8. O praktike bor'by s nezakonnymi raskopkami sm.: Toropova E.V., Toropov S.E., Samojlov K.G., Kolosnicyn P.P. Sovremennoe sostoyanie i problemy soxraneniya pa-myatnikov arxeologii Novgorodskoj oblasti po materialam inventarizacii 2009 g. // Arxeologiya i istoriya Pskova i Pskovskoj zemli. Seminar imeni akademika V.V.Sedova: Materialy 56-go zasedaniya, posvyashhennogo 130-letiyu Pskovskogo arxeologicheskogo obshhestva. M., Pskov, 2011. S.131-140; Eremenko V.E., Kirillov A.N., Rutkovskij V.A. Dejstviya grazhdan i sotrudnikov pravooxranitel'nyx organov v sluchae obnaruzheniya nesankcionirovannyx razvedok, raskopok, metallopoiska i torgovli arxeologicheskimi artefaktami. Nizhnij Novgorod, 2012 28 s.
9. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyx pravonarush-eniyax. St.7.15; Evropejskaya konvenciya ob oxrane arxeologicheskogo naslediya ETS №143. 1992 g. (ratificiro-vana Gosdumoj Rossijskoj Federacii 17 iyunya 2011 g.); Polozhenie o poryadke vydachi razreshenij (otkrytyx listov) na pravo provedeniya rabot po vyyavleniyu i izucheniyu ob"ektov arxeologicheskogo naslediya (Utverzhdeno Prikazom Feder-al'noj sluzhby po nadzoru za soblyudeniem zakonodatel'stva v oblasti oxrany kul'turnogo naslediya ot 3 fevralya 2009 g. №15). Federal'nyj zakon ot 25 iyunya 2002 g. №73-FZ «Ob ob"ektax kul'turnogo naslediya (pamyatnikax istorii i kul'tury) narodov Rossijskoj Federacii».
10. Andryuxina E'.P. Zakonodatel'stvo Rossijskoj Federacii o kul'ture // Zhurnal rossijskogo prava. 2002. №3. S.42.
1 1 . Federal'nyj zakon Rossij skoj Federacii ot 28 dekabrya
2009 g. №380-FZ «O vnesenii izmenenij v Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyx pravonarusheni-yax». St. 23.57. «Organy, osushhestvlyayushhie gosudarstvennyj kontrol' v oblasti soxraneniya, ispol'zovaniya, populyarizacii ob"ektov kul'turnogo naslediya i ix gosudarstvennuyu oxranu».
УДК 34(091)
ПРЕДПОСЫЛКИ И ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНЫХ ВЫБОРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПЕТРОМ I
Н.А. Синькевич
Гуманитарный институт НовГУ, [email protected]
Рассматриваются вопросы трансформации органов местного управления в учреждения, основанные на выборных началах — органы самоуправления. Показываются качественные изменения этих институтов в эпоху правления Петра I. Ключевые слова: Петр I, местное управление, магистрат, выборные органы
The problems of transformation of the local government bodies into institutions based on elections — the autonomous bodies — are considered in this article. The quality changes of these institutions during the reign of Peter I are also shown.
Keywords: Peter I, local government, city council, elective institutions
