Административно-правовая квалификация загрязнения водных объектов Текст научной статьи по специальности «Право»

ДАНИЛОВА Н.В., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра административного и финансового права; Тюменский государственный университет, 625000, г. Тюмень, ул. Ленина, 38

DANILOVA N.V., Candidate of Legal Sciences, associate professor, [email protected]

Chair of administrative and financial law; Tyumen State University, Lenin St. 38, Tyumen, 625000, Russian Federation

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ КВАЛИФИКАЦИЯ ЗАГРЯЗНЕНИЯ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

Аннотация. Исследуются спорные вопросы квалификации сброса в водные объекты сточных вод с превышением установленных экологических нормативов как административного правонарушения. Рассматриваемый вид административного проступка является распространенным, однако единство при его квалификации отсутствует. Об этом свидетельствует проведенный автором анализ судебной практики привлечения к административной ответственности. Правоприменители квалифицируют это деяние по-разному: 1) как нарушение требований к охране водных объектов; 2) как нарушение правил сброса сточных вод, 3) как нарушение условий водопользования. По мнению автора, причиной этого является частичное совпадение диспозиций норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при их бланкетном характере. В заключительной части статьи сформулированы предложения по изменению норм административного законодательства.

Ключевые слова: административная ответственность; административное правонарушение; квалификация правонарушений; сброс сточных вод; загрязнение водных объектов; охрана водных объектов; водопользование.

АDMINISTRATIVE AND LEGAL QUALIFICATION OF WATER POLLUTION

Annotation. The controversial issues of legal qualification of wastewater discharge exceeding the established environmental standards as an administrative offence are analyzed. This type of administrative offence is very common in practice, but there is no unity of its qualification. The analysis of the judicial practice of bringing to administrative responsibility, conducted by the author of the article, proves it. Law enforcers qualify this act in different ways: 1) as a violation of the requirements for the protection of water bodies; 2) as a violation of the rules of wastewater discharge; 3) as a violation of the terms of water use. According to the author's opinion, the reason for this is the partial overlapping of the dispositions of the norms of the Code of the Russian Federation of Administrative Offences in case of their blanket nature. In conclusion, the author formulates the proposals for changing the norms of administrative legislation.

Keywords: administrative responsibility; administrative offence; qualification of offences; wastewater discharge; water pollution; protection of water bodies; water use.

Российская Федерация принадлежит к числу государств, наиболее обеспеченных водными ресурсами. Согласно данным, приведенным в Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, среднемноголетние возобновляемые водные ресурсы России составляют 10 % мирового речного стока и оцениваются в 4,3 тыс. куб. км в год. В целом по стране обеспеченность водными ресурсами составляет 30,2 тыс. куб. м на человека в год*.

* Утв. Распоряжением Правительства РФ от 27 авг. 2009 г. N 1235-р: ред. от 17 апр. 2012 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 36. Ст. 4362.

Природные воды являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, и обеспечивают экономическое, социальное и экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира. Они выступают возобновляемым, но ограниченным и уязвимым природным ресурсом. Практически все поверхностные и значительная часть подземных водных объектов, особенно в европейской части страны и в районах размещения крупных промышленных и сельскохозяйственных комплексов, испытывают значительное антропогенное воздействие, что выражается в загрязнении,

истощении и деградации водных объектов [1, с. 20].

Состояние водных объектов в России постепенно ухудшается, особенно это касается поверхностных водных объектов. По данным Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации, а также Государственных докладов о состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации*, большинство поверхностных водных объектов на протяжении многих лет оцениваются как «загрязненные» и «грязные». К наиболее загрязненным относятся такие реки, как Волга, Дон, Иртыш, Нева, Обь, Амур [2, с. 3]. В результате имеются такие неблагоприятные последствия, как деградация водных и прибрежных экосистем, серьезные проблемы со здоровьем населения в ряде регионов, связанные с потреблением некачественной питьевой воды. Устранение неблагоприятных причин, непосредственно влияющих на жизнь и здоровье населения, следует считать одним из направлений социальной политики государства [1, с. 20].

Административная ответственность является одним из правовых инструментов охраны водных объектов. Исследователи отмечают в последние годы рост числа административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования, в том числе в сфере охраны и использования водных объектов. В то же время констатируется, что институт юридической ответственности в целом и административной в частности не обеспечивает соблюдение всех норм и требований по использованию природных богатств, являющихся для человека жизненно необходимыми, и бережному отношению к ним [2, с. 20].

Одна из причин снижения эффективности административной ответственности за водные правонарушения - несовершенство законодательных конструкций Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ), отсутствие согласованности его статей с нормами водного и экологического законодательства. Диспозиции большей части составов водных правонарушений

носят бланкетный характер, что затрудняет квалификацию водных административных правонарушений. В рамках данной работы мы рассмотрим вопрос квалификации такого весьма распространенного деяния, как сброс сточных вод в водные объекты с превышением установленных нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ.

Проведенный нами анализ правоприменительной практики показывает, что единство в квалификации этого деяния отсутствует. В одних случаях суды квалифицируют такие сбросы по ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ, как нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение.

Типичным примером может служить следующее дело. В ходе проведенной проверки по вопросу соблюдения законодательства об охране окружающей среды административным органом был установлен факт сброса муниципальным предприятием коммунального хозяйства «Водоканал» городского округа «Город Калининград» в Калининградский залив Балтийского моря через глубинный трубопровод сточных вод. Признав, что сброс сточных вод с превышением утвержденных нормативов допустимого сброса является административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ, административным органом вынесено постановление о привлечении предприятия к административной ответственности. Постановлением Верховного Суда РФ от 8 ноября 2016 г. N 307-АД16-14401 это решение признано законным, суд признал, что организация нарушила требования ч. 2 ст. 39 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (далее - Закона об ООС), ч. 2 ст. 55, ч. 6 ст. 56, п. 1 ч. 6 ст. 60 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ). Отметим также, что Верховный Суд РФ не принял во внимание доводы нарушителя о необходимости квалификации правонарушения, связанного с невыполнением нормативов допустимых сбросов, установленных в разрешительной документации на пользование водным объектом, по ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ**.

* См.: Минприроды России: официальный сайт. 11К1_: http://www.mnr.gov.ru

** Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

Такая же квалификация содержится и в других судебных решениях*.

В то же время в аналогичных ситуациях сброс сточных вод с превышением утвержденных нормативов допустимых сбросов административные органы и суды квалифицируют уже по ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ, как нарушение правил водопользования при сбросе сточных вод в водные объекты. Так, Приморским краевым судом рассматривалось дело о привлечении к ответственности ООО «Артемовский завод ЖБИ». Было установлено, что общество осуществляет сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод по четырем организованным выпускам с превышением нормативов, установленных решением о предоставлении в пользование водного объекта. Суд признал квалификацию деяния по ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ обоснованной. При этом указал на нарушение обществом тех же самых статей Закона об ООС и ВК РФ, что и в рассмотренном выше деле**. Аналогичная позиция прослеживается и в других решениях***.

* См., напр.: постановление Верховного Суда РФ от 24.02.2015 N 309-АД14-6612 по делу N А07-6915/2014; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 08.12.2009 по делу N А82-7020/2009-31; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 02.07.2009 по делу N А29-10512/2008; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.05.2010 по делу N А33-1855/2008; постановление ФАС Московского округа от 26.04.2010 N КА-А40/3659-10 по делу N А40-76347/09-17-480; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.04.2010 по делу N А33-1856/2008. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

** Решение Приморского краевого суда от 28 сент. 2015 г. по делу N 7-21-965/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

*** См.: решение Ставропольского краевого

суда от 10.02.2016 по делу N 7-65/2016; решение Приморского краевого суда от 24.08.2015 по делу N 7-21-954/2015; решение Приморского краевого суда от 23.07.2015 по делу N 7-21-858/2015; постановление Кемеровского областного суда

от 01.12.2016 по делу N 4а-1372/2016; решение Свердловского областного суда от 14.09.2016 по делу N 72-1276/2016; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.10.2014 по делу N А75-12164/2013; постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2013 по делу N А58-2011/2013; определение ВАС РФ от 12.12.2013 N ВАС-14916/13 по делу N А58-2011/2013. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Имеет место и третий вариант квалификации сбросов с превышением установленных нормативов - по ст. 7.6 КоАП РФ, как водопользование с нарушением его условий. Так, постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13 ноября 2007 г. N Ф04-7856/2007(40074-А45-31) по делу N А45-6275/07-36/164 была признана ошибочной квалификация сброса сточных вод с нарушением установленных нормативов предельно допустимых сбросов (ПДС) вредных веществ, утвержденных в установленном порядке, по ч. 1 ст. 8.14 КоАП РФ. Суд указал, что, привлекая Предприятие к административной ответственности по основаниям данной статьи, административный орган должен установить, в чем выразилась объективная сторона правонарушения, какие конкретно правила водопользования нарушены предприятием, в каком законе или ином нормативном акте эти правила установлены. Между тем из протокола об административном правонарушении и оспариваемого постановления следует, что органом установлено событие правонарушения, выразившееся в нарушении Предприятием условий водопользования, установленных в приложении к лицензии. На основании этого суд пришел к выводу, что в действиях предприятия имеется состав правонарушения, предусмотренного ст. 7.6 КоАП РФ****. Аналогичная квалификация содержится и в других судебных актах*****.

Чем же можно объяснить отсутствие единства в квалификации? Как нам представляется, частичным совпадением диспозиций указанных статей, причем совпадением не текстуальным, а смысловым. Использованные законодателем бланкетные конструкции («правила сброса», «нарушение требований к охране водных

**** См.: 11К1_: ИНрУ/геБИетуа-БиСоу. ги>2007/210775/

***** См.: постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.09.2016 N Ф04-3995/2016 по делу N А70-15056/2015; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 05.02.2010 по делу N А27-16770/2009; постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.03.2010 по делу N А05-13634/2009; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19.11.2014 N Ф09-7824/14 по делу N А50П-180/2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

объектов», «условия водопользования») заставляют правоприменителей искать корреспондирующие им нормы в водном и экологическом законодательстве. Что же мы видим при внимательном их изучении?

В соответствии с Водным кодексом РФ сброс сточных вод в водные объекты представляет собой, с одной стороны, вид использования природных (водных) ресурсов, с другой - вид загрязнения окружающей среды.

Под использованием природных ресурсов в экологическом законодательстве понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности; под загрязнением окружающей среды - поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду (ст. 1 Закона об ООС). В ВК РФ отсутствует определение понятия «сброс». Авторы Комментария к Водному кодексу РФ пишут, что сброс - это привнесение путем слива, выпуска, спуска (залпового или аварийного) сточных или дренажных вод в водные объекты через канализационные системы или иные приспособления с места образования таких вод, являющихся, по сути, отходами в жидкой форме [3, с. 244]. Именно сбросы сточных и дренажных вод влекут загрязнение водных объектов.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 ВК РФ использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод должно осуществляться с соблюдением требований, предусмотренных ВК РФ и законодательством в области охраны окружающей среды.

Согласно ч. 3 ст. 11 ВК РФ для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод водные объекты предоставляются в пользование на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование. Такое решение принимается исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а при предоставлении водного объекта в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства - Правительством Российской Федерации.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточ-

ных вод и (или) дренажных вод содержит ряд условий. К их числу относятся как общие условия, присущие любым видам водопользования (сведения о водопользователе; цель, виды и условия использования водного объекта или его части; сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование; срок водопользования), так и специальные (указание места сброса сточных вод и (или) дренажных вод; объем допустимых сбросов сточных вод и (или) дренажных вод; требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод и (или) дренажных вод).

Как видим, важнейшим условием водопользования в этой ситуации является указание на объем допустимых сбросов и требования к их качеству. Эти показатели традиционно регламентируются посредством экологических нормативов - нормативов допустимых сбросов, порядок установления которых определяет Закон об ООС (ст. 23). Под нормативами допустимых сбросов в законе понимаются нормативы сбросов загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, которые определяются как объем или масса химических веществ либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатели активности радиоактивных веществ, допустимые для сброса в водные объекты стационарными источниками (ст. 1). Нормативы допустимых сбросов носят индивидуальный характер и фактически являются «единственным правовым механизмом ограничения сброса сточных и теплообменных вод в водные объекты» [1, с. 32].

Разработка и утверждение нормативов допустимых сбросов осуществляется на основании Порядка утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей* и Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей**. В соот-

* Утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 31. Ст. 4088.

** Утв. приказом Министерства природных ресурсов РФ от 17 дек. 2007 г. N 333 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 22.

ветствии с данной Методикой величины нормативов допустимых сбросов определяются, исходя прежде всего из нормативов качества воды водного объекта: расчетная величина норматива допустимого сброса тесно связана с числовым значением норматива качества вод водных объектов. При этом сумма величин нормативов допустимых сбросов для всех источников загрязнения (выпусков сточных вод) по каждому нормируемому веществу в пределах расчетного участка не должна превышать соответствующие установленные нормативы допустимого воздействия.

Величины нормативов допустимых сбросов должны разрабатываться и утверждаться для действующих и проектируемых организаций-водопользователей. Разработку этих величин законодательство возлагает на самих водопользователей, которые могут как осуществлять ее самостоятельно, так и поручать другой проектной или научно-исследовательской организации, имеющей лицензию на выполнение соответствующих работ [1, с. 33].

Разработанные водопользователями проекты нормативов утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты.

Помимо этого, согласно ст. 23 Закона об ООС сброс сточных вод в водные объекты допускается только при наличии разрешения на сброс. Порядок выдачи таких разрешений регламентирован Административным регламентом*. Неотъемлемой

* Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты: приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 9 янв. 2013 г. N 2 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 35.

частью разрешения является перечень допустимых концентраций и количества загрязняющих веществ по каждому из выпусков сточных и (или) дренажных вод.

Общие требования по охране водных объектов от загрязнения содержатся в ст. 55 В К РФ. Обязанности по охране водных объектов возлагаются на собственников водных объектов, органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные соответствующими полномочиями, и водопользователей. Содержание охраны водных объектов включает проведение водопользователями водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, предусмотренных ВК РФ, Правилами охраны поверхностных водных объектов, Правилами охраны подземных водных объектов. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения обеспечивается путем установления ряда запретов. Так, сброс в водные объекты сточных вод, в которых содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, запрещается (ч. 6 ст. 56) ВК РФ. При эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах) (п. 1 ч. 6 ст. 60) ВК РФ.

Изложенное позволяет констатировать, что сброс сточных вод в водные объекты с превышением установленных нормативов одновременно представляет собой: а) нарушение правил сброса сточных вод; б) нарушение требований к охране водных объектов от загрязнения; в) нарушение условий водопользования, предусмотренных в решении о предоставлении в пользование водного объекта и разрешении. КоАП РФ это не учитывает, что и вызывает разнобой в квалификации рассматриваемого деяния.

Полагаем, что решение проблемы возможно только путем изменения диспозиций соответствующих статей КоАП РФ.

1. Диспозицию ст. 7.6 КоАП РФ предлагаем изложить следующим образом: «Самовольное занятие водного объекта или его части либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью», исключив из нее слова «водопользование с нарушением его условий». Это тем более необходимо и обоснованно, что непосредственным объектом правонарушения, предусмотренного ст. 7.6, являются отношения собственности на водные объекты. Нарушение же каких-либо иных условий правоустанавливающих документов, кроме нарушения границ предоставленного водного объекта (его части), не может

квалифицироваться как посягательство на право собственности. А нарушение границ охватывается понятием «самовольное использование водного объекта».

2. Диспозицию ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ предлагаем дополнить следующим образом: «нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 8.14 и статьей 8.45 настоящего Кодекса». Это позволит рассматривать нарушение правил сброса сточных вод, установленных ч. 1 ст. 8.14, как частный случай нарушения правил охраны водных объектов.

Список литературы

1. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В.Б. Агафонов [и др.]; под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма, Инфра-М, 2014. 432 с.

2. Панова Е.А. Юридическая ответственность за нарушения водного законодательства в России: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06. М., 2009. 24 с.

3. Комментарий к Водному кодексу РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».