CC BY
357
74
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ввоитин ШИВВРЭО'й'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Станислав Иванович ГРИДИН,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ
Приводятся различные точки зрения по проблемам административной юрисдикции. При этом особое внимание уделено государственным органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. Проводится разграничение между админи-стративно-юрисдикционным и административно-процедурным производствами.
Ключевые слова: административная юрисдикция, административный процесс, правосудие, административное правонарушение, административная ответственность, административно-процедурная деятельность, производство по делам об административных правонарушениях, принцип гуманизма, принцип гласности и открытости.
S. I. GRIDIN,
Ph.D., Assistant Professor, Associate Professor of administrative law and process University Kutafin (MSLA)
THE ADMINISTRATIVE JURISDICTION IN THE RUSSIAN LAW
Given the different points of view on the problems of administrative jurisdiction. Special attention is given to State authorities and officials empowered to consider cases on administrative offences. A distinction is made between administrative and jurisdictional and procedural and administrative proceedings. Keywords: administrative jurisdiction, the administrative process, justice, administrative offence, administrative responsibility, administrative-procedural activities, cases of administrative offences, the principle of humanism, the principle of transparency and openness.
Конституция Российской Федерации провозглашает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2). Чтобы реализовать эти задачи, задействована вся мощь государства, в том числе и судебная власть. Граждане имеют право обращаться в суды для защиты своих прав, чести и достоинства личности. «Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономиче-© С. И. Гридин, 2014 ских споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, об-
разованным в соответствии с федеральным конституционным законом...» (ст. 126 Конституции1).
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться и в органы исполнительной власти за защитой своих прав, что предусмотрено российским законодательством. Важная роль принадлежит административной юрисдикции. Однако определение ее, содержание деятельности, круг вопросов, порядок рассмотрения тех или иных дел вызывают жаркие споры среди юристов.
По общему правилу под административной юрисдикцией понимают компетенцию в рассмотрении тех или иных дел и принятие по ним решений. Но дело в том, что этот порядок и компетенцию многие понимают по-своему, да и в истории права этот порядок изменялся неоднократно.
Римский юрист Ульпиан писал: «Изучающему право надо прежде всего узнать, откуда произошло слово "право" (ius). Право получило свое название от "правосудия" (iustitia), ибо, согласно превосходному определению Цельса, право есть наука о добром и справедливом». «По заслугам нас назвали жрецами, ибо мы заботимся о правосудии, возвещающим понятия доброго и справедливого, отделяя справедливое от несправедливого, отличая дозволенное от недозволенного, желая, чтобы добрые совершенствовались не только путем страха наказания, но и путем поощрения наградами, стремясь к истинной, если я не заблуждаюсь, философии, а не к мнимой»2. Эта цитата говорит нам о предназначении права в нашей жизни. Оно ассоциируется с правосудием, которое должно отделять добро от зла, сеять справедливость, отделять дозволенное от всякого зла, чтобы у правосудия были инструменты не только наказания, но и поощрения. Высказанные Ульпианом мысли не устарели. Они актуальны и сегодня. Несмотря на это, юрисдикция в системе правосудия вызывает многочисленные споры, ей даются различные толкования. Приведем лишь некоторые примеры.
В юридической энциклопедии дается такое определение юрисдикции: «Юрисдикция (jurisdisdictio — судопроизводство, от jus — право + dico — говорю, англ. jurisdiction) — установленные законом или нормативным правовым актом полномочия государственных органов и должностных лиц решать какие-либо правовые вопросы, например устанавливать нормы права, применять их, в том числе давать правовую оценку фактам, разрешать правовые споры, применять меры юридической ответственности и т.п.»3. Там же говорится, что термин «юрисдикция» применяется для обозначения компетенции, подведомственности, подсудности, контроля, охраны, сферы деятельности, на которую распространяется компетенция. Это значит, что юрисдикция свойственна не только административному праву, но и другим его отраслям.
Один из авторитетных разработчиков данной проблемы, подготовивший еще в 70-е гг. прошлого столетия монографию по административной юрисдикции, А. П. Шер-гин отмечает, что «это самостоятельный вид юрисдикционной деятельности, имеющий своим назначением разрешение дел об определенных типах правонарушений: ^ обладающий обособленной нормативной регламентацией, системой органов; харак- к теризующийся специальными процессуальными формами рассмотрения и разреше- н ния дела» 4. "о
й
и
1 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Россий- g ской Федерации и прокуратуре Российской Федерации». и
2 Памятники римского права. М. : Зерцало, 1997. С. 157. m
п
3 Юридическая энциклопедия. М. : Издание г-на Тихомирова М. Ю., 2002. С. 952.
4 Административное право и административная деятельность органов внутренних дел : учеб- s
ник / под ред. Л. Л. Попова. М., 1990. С. 109. науки
_ ввоинин
76 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Другой разработчик вопросов административной юрисдикции, П. П. Серков, в своей монографии анализирует различные точки зрения на административную юрисдикцию и подытоживает: «Учитывая все высказанное, можно сделать вывод о том, что понятие " юрисдикция" исторически и на международном уровне сложилось как полномочия судебной власти на осуществление правосудия»5. Отсюда вытекает, что только судебные органы наделены юрисдикционными полномочиями.
Л. А. Калинина в своей монографии высказывает прямо противоположную точку зрения. «Что касается идеи рассмотрения дел об административных правонарушений исключительно в судебном порядке, то она не находит пока поддержки на государственном уровне... Общего принципа, проводящего грань в разграничении подведомственности дел об административных правонарушениях судьям (мировым судьям) и органам исполнительной власти и их должностных лиц, установить невозможно». Это значит, что перечень юрисдикционных ведомств и составов правонарушений может меняться. Сегодня число ведомств достигает почти 8 десятков, хотя на момент принятия КоАП РФ этот список был значительно меньше. Высказываются и другие точки зрения на сущность административной юрисдикции.
В административном праве административная юрисдикция рассматривается не только как правоохранительная деятельность судов и органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях, но и как деятельность по рассмотрению и разрешению споров о праве в сфере государственного управления. При этом надо иметь в виду, что юрисдикция (иногда ее ошибочно называют карательной) может быть названа наказательной только тогда, когда вынесено постановление о наказании. Действительно, меры административной ответственности, включая административный арест, едва ли можно назвать карой. Но КоАП РФ, в частности ст. 29.9, предусматривает помимо наказания и другие виды решений: либо о прекращении производства по делу, либо определение о передаче дела по подведомственности. Кроме ареста есть более мягкие наказания.
«В отличие от правосудия, которое может осуществляться только судом, — отмечает И. В. Тимошенко, — административная юрисдикция характеризуется множественностью ее субъектов»6. Это обусловлено как наличием многообразия административных правонарушений, которых насчитывается десятки миллионов, так и различной компетенцией юрисдикционных органов. Эти органы (должностные лица) отличаются не только компетенцией, но и их юридической подготовкой, соблюдением процессуальных норм. Они сильны в «технической» стороне дела, но не в юридической.
Юрисдикционная деятельность тесно связана с административным процессом. Судьи должны иметь высшее юридическое образование, но для должностных лиц органов исполнительной власти это требование необязательно. В вузе они изучали другие предметы: транспорт, медицину, геологию и др. Они должны быть хорошими строителями, железнодорожниками, металлургами и т.п. А в сфере исполнительной власти они должны решать различные правовые споры, применять нормы права и принимать решения. Споры возникают, если субъекты административного права нарушают нормы права либо органы исполнительной власти хотят привлечь нарушителя к ответственности за совершенное правонарушение. При этом они должны решить
5 Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М. : Норма, 2012. С. 284.
6 Тимошенко И. В. Административная ответственность. Москва - Ростов н/Д. : Центр, Март, 2004. С. 141.
целый комплекс вопросов: оценить нормы материального права; наличие состава административного правонарушения; не нарушены ли нормы уголовного права или смежных отраслей; каков процессуальный порядок решения данного вопроса и т.п. Здесь даже для профессионального юриста трудная задача, а для должностного лица органа исполнительной власти, часто не имеющего юридического образования, — тем более. При этом правонарушитель привлекается к административной ответственности и на него налагаются меры наказания. Нужно избрать такую меру наказания, которая была бы наиболее эффективной для данного субъекта правонарушения. Для административно-юрисдикционной деятельности эти требования обязательны и отступление от них влечет нарушение законности. Надо также отметить, что виновная сторона несет административную ответственность не перед другим субъектом, а перед органом исполнительной власти, т.е. государством.
Юрисдикционная деятельность не является основным содержанием деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц), но она не менее важна, поскольку затрагивает права и свободы граждан и по своему содержанию близка к деятельности судебной власти.
Однако административную юрисдикцию нельзя сводить только к рассмотрению органами исполнительной власти (должностными лицами) административных споров. Ее следует понимать несколько шире. Органы исполнительной власти (должностные лица) рассматривают не только вопросы, которые связаны с административными спорами, но и по которым не наступает административная ответственность. Речь идет о мерах предупреждения, пресекательных мерах, мерах процессуального обеспечения. Они не вытекают из административно-правовых споров. Их применяют различные органы, исходя из своей компетенции. Например, органы ГИБДД могут ограничивать скорость на определенных участках дорог, досматривать автотранспорт, задерживать правонарушителей. Органы Роспотребнадзора могут приостанавливать деятельность торговых организаций, объектов общественного питания в случае нарушения санитарных правил. Процессуальное обеспечение этих мер происходит на различном законодательном уровне. Это и федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, положения о различных федеративных органах исполнительной власти, нормативные акты министерств и ведомств, административные регламенты. По общему правилу меры принуждения не носят характера правового спора, но могут породить правовой спор. Например, если проезд к дому настолько завешен запрещающими знаками, что нужно проехать полгорода, чтобы попасть домой, то, конечно, это вызовет правовой спор. Досмотр автомобиля вызывает раздражение у водителей, которые не чувствуют своей вины. Изъятие документов (ст. 27.10 КоАП РФ), без которых невозможно работать, тоже, естественно, вызывает споры. Хотя эти меры применяются во внесудебном порядке, обжаловать их можно в суд. ^
С административной юрисдикцией тесно связан вопрос об административно- К
процедурной деятельности, которую осуществляют органы исполнительной власти Н
(должностные лица). Это как бы обратная сторона их деятельности, но не связан- и
ная с правонарушительством, т.е. с юрисдикционным процессом (в литературе есть и й
иная точка зрения). К процедурному производству обычно относят регистрационные И
производства (регистрация по месту пребывания и жительства, регистрация прав на Е
недвижимое имущество, регистрация общественных объединений и др.), лицензи- £
онно-разрешительное производство, производство по принятию нормативных актов, ™
производства по жалобам и обращениям граждан и др. Н
Принятый в 2006 г. Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обра- ^
щений граждан Российской Федерации» упорядочил этот вопрос и внес ясность в про- науки
78
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ввошаин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
цедурное производство. Граждане имеют право индивидуально и коллективно (в СССР это было запрещено) обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам. Закон предусматривает следующие формы обращения: предложение, заявление, жалоба. Возможно обращение граждан и получение ответа по электронной почте. Государственные органы, органы местного самоуправления или должностные лица обязаны принимать меры, направленные на защиту нарушенных прав и свобод граждан. Они дают письменные ответы на поставленные вопросы либо уведомляют гражданина о направлении его обращения в другой орган. Если вопросы обращения относятся к компетенции нескольких органов, то обращение рассылается в эти органы. Запрещается направлять жалобу тому лицу, действия которого обжалуются (но это случается очень часто). Граждане имеют право дополнительно представлять документы либо материалы, знакомиться с материалами, касающимися вопросов их обращения, получать письменные ответы, обжаловать принятые решения. Срок исполнения обращения установлен в 30 дней, но возможно продление срока исполнения в случае сложности вопроса еще на один месяц. Решение органа исполнительной власти (должностного лица) может быть обжаловано в суд.
Отметим, что цель процедурного производства — не наказание виновных; оно отражает компетенцию органов исполнительной власти (должностных лиц), их полномочия. Здесь отсутствует, как правило, спор о праве. Процедурное производство направлено на решение различных вопросов, которые находятся в компетенции органа исполнительной власти. Поэтому трудно не согласиться с авторами, которые утверждают: «Основное отличие административно-процедурного производства от административно-юрисдикционного состоит в том, что административно-процедурное производство не имеет целью применение мер административного характера, не предлагает, как правило, правовой оценки поведения сторон. Результатом этого производства является обеспечение эффективной исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти, а также осуществление прав физических и юридических лиц»7.
Среди юрисдикционных производств важное место занимает производство по делам об административных правонарушениях, которое основано на нормах административного процесса. Его задачами являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ). Это значит, что должны быть защищены важнейшие принципы, закрепленные в Конституции РФ: принцип законности, равенство всех перед законом и судом и др. Однако практика показывает, что это бывает не совсем так.
Приведем пример. Судья дает интервью по телевидению. У нее спрашивают: «Почему гражданину Н. вменили статью за неповиновение сотруднику полиции и определили ему 15 суток ареста, ведь 12 свидетелей показали в суде, что он с другими гражданами спокойно ушел с места происшествия? Почему поверили рапорту одного сотрудника полиции?» Ответ: она оценила все по внутреннему убеждению. На вопрос «почему судья не посмотрела видеозапись этого эпизода» ответ был «не захотела».
Я не защищаю гражданина Н. Он явно «герой не моего романа». Но от такого ответа судьи меня, работавшего больше 10 лет следователем, покоробило. С другой стороны, ответ судьи меня не удивил. Ведь согласно ст. 26.11 КоАП РФ оценка доказательств происходит «по своему внутреннему убеждению». А убеждения у нас раз-
Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России : учебник. М. : Проспект, 2006. С. 632.
ные: одни считают, что нужно больше «сажать», другие — наоборот, нужно проявлять гуманность. Однако сегодня внутреннее убеждение далеко не всегда основано «на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела», чего требует та же статья КоАП РФ. Поэтому от некоторых судебных решений становится не по себе. Чтобы избежать таких решений, нужно провозгласить принцип гуманизма: «Помоги правонарушителю в рамках закона». Иначе говоря: из всего набора наказаний выбери самое справедливое и эффективное. Ведь, хотя административное правонарушительство является школой преступности, большинство правонарушителей так и не становятся преступниками. Да и в истории нашей страны было время, когда государственной политикой было предупреждение правонарушений, а не кара.
По делам об административных правонарушениях участвуют защитники и представители. Защитник оказывает юридическую помощь лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Для оказания помощи потерпевшему участвует представитель. В этой процессуальной роли могут выступать адвокаты с момента возбуждения дела. Однако в КоАП РФ статус адвоката и представителя прописан недостаточно ясно. Например, не детализирован вопрос об оплате труда адвоката, ничего не говорится о том, могут ли в деле участвовать несколько защитников, а в сложных делах это вопрос совсем не простой. Не говорится в КоАП РФ и о том, кто обеспечивает участие защитника, какие и кем принимаются меры в случае его неявки, а также о том, какие действия запрещены адвокату. Не предусматривает КоАП РФ случаи освобождения подзащитного от оплаты услуг адвоката. Было бы неплохо прописать в КоАП РФ вопрос об обязательном участии защитника в деле. Такое правило прописано в ст. 51 УПК РФ и в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях (ст. 589).
Одной из проблем административной юрисдикции является гласность и открытость судопроизводства и деятельности органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Эта деятельность осуществляется в закрытых кабинетах, куда вход не всем разрешен. Граждане мало знают о том, как осуществляется правосудие и принимаются решения. Повышение качества этой работы невозможно без открытости и гласности. Формы и методы правосудия для граждан остаются неизвестными. Нарушаются конституционные права граждан на получение информации, снижается воспитательная роль процессуальной деятельности судов и административных юрисдикционных органов.
В административном процессе имеется много пробелов, помимо указанных. Их устранение повысит роль суда и юрисдикционных органов исполнительной власти. И тогда мы согласимся с Ульпианом, что право — это правосудие, и забудем русскую пословицу: «закон, что дышло...».
