CC BY
78
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Буряга В.О.,
аспирант Московской государственной юридической академии
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР
Административная регламентация управленческих процедур и стандартизация государственных услуг являются одними из ключевых направлений административной реформы в Российской Федерации. В 2008 году в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах1 завершается реализация основных мероприятий по данному направлению административной реформы.
Внедрение административных регламентов в практическую деятельность органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня систематически начало осуществляться с 2006 года. В разработке и принятии административных регламентов были задействованы все органы исполнительной власти, многие экспертные организации, осуществляющие свою деятельность на территории Российской Федерации. В ходе этой работы возникало множество дискуссионных вопросов по поводу природы и сущности административных регламентов, их классификации, вариантов правового регулирования порядка разработки и принятия и т.д. Многие из этих вопросов до сих пор остаются открытыми. Однако, несмотря на такую оживленность обсуждений и несомненную актуальность темы административной регламентации управленческих процедур, в научных изданиях практически отсутствуют публикации по данной проблематике. В основном проблема административных регламентов затрагивалась в работах, посвященных вопросам административной реформы в целом2. Есть также ряд публикаций, посвященных лишь некоторым аспектам разработки и оценки административных регламентов3.
1 Собрание законодательства РФ. 14 ноября 2005. № 46. Ст. 4720.
2 См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2006 г.; Хабриева Т.Я., НоздрачевА.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы. // Журнал российского права. 2006. № 2; Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8.; Нарышкин С.Е, Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки. // Журнал российского права. 2006. № 11, и т. д.
3 См.: Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Яцкин А.В. Правовое
Данная статья, не претендуя на полноту охвата проблемы, ставит своей целью раскрыть общие черты природы административного регламента как правовой категории, определить основные виды административных регламентов, и выявить ряд проблемных вопросов, связанных с применением административных регламентов.
Впервые сам термин «административный регламент» был употреблен в Федеральном законе от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»1. В ч. 1 ст. 47 этого Закона указывается на то, что должностной регламент государственного гражданского служащего является составной частью административного регламента органа исполнительной власти. Отсюда следует, что помимо должностного регламента (регламентов) в комплексный документ, называемый административным регламентом, входят также другие документы, являющиеся его составными частями. Ответ на вопрос, какие именно документы кроме должностных регламентов входят в административный регламент содержится в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 № 302 (далее — Типовой регламент взаимодействия).
Типовой регламент взаимодействия, конкретизируя положение Федерального закона о государственной гражданской службе, в п. 1.2 указывает, что: «регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти». Таким образом, административный регламент федерального органа исполнительной власти представляет собой единый акт, состоящий из множества взаимосвязанных документов, которые нацелены на решение единой задачи — подробной регламентации деятельности органа исполнительной власти. Перечисленные документы, являясь органически связанными между собой составными частями одного целого, направлены на регламентацию различных сторон организации и деятельности органа исполнительной власти.
регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10; Карлин А.Б. О роли и значении административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 4; Данилов В.А., Шипунов Д.А., Задорин В.Ф., Задорин В.В. Административный регламент предоставления медицинских услуг в учреждениях системы здравоохранения — стандартизированный ведомственный контроль качества // Главврач. 2007. № 6, и т. д.
1 Собрание законодательства РФ. 02 августа 2004. № 31. Ст. 3215.
2 Там же. 24 января 2005. № 4. Ст. 305.
Так, регламент внутренней организации органа исполнительной власти (регламент органа исполнительной власти) «устанавливает правила внутренней организации органа исполнительной власти» (п. 1.1 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 4521), включая порядок планирования и организации работы, подготовки и оформления решений органа исполнительной власти, подготовки и принятия нормативных правовых актов, осуществления законопроектной деятельности, рассмотрения обращений граждан и другие организационные вопросы деятельности органов исполнительной власти.
Регламент взаимодействия «устанавливает правила организации деятельности органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия министерств с находящимися в их ведении службами и агентствами» (п. 1.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти).
Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг «устанавливают сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)» (п. 2 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 (в ред. от 29 ноября 20 072) № 6793, далее — Постановление Правительства № 679).
Должностной регламент устанавливает административно-правовой статус должности, в том числе права, обязанности и ответственность, условия и основания замещения, квалификационные требования по должности, предъявляемые к замещающему ее лицу, правила и процедуры юридически значимых действий, совершаемых по должности, разделяя разрешенные и обязательные сообразно рассматриваемым делам и исполняемым производствам, а также перечни вопросов, рассматриваемых, согласовываемых или
1 Собрание законодательства РФ. 01 августа 2005. № 31. Ст. 3233.
2 Там же. 10 декабря 2007. № 50. Ст. 6285.
3 Там же. 21 декабря 2005. № 47. Ст. 4933.
разрешаемых лицом, замещающим должность, в том числе в порядке свободного административного усмотрения, административного правоисполнения, нормативного правового предположения, индивидуального управленческого решения, служебного взаимодействия, оказания государственной услуги, а также показатели результативности исполнения должности1.
Наибольшее число дискуссионных вопросов возникает по поводу административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Это обусловлено, во-первых, тем, что в рамках административной реформы как на федеральном, так и на региональном уровне осуществляется массовое внедрение этих регламентов в деятельность органов исполнительной власти, а во-вторых, спецификой и недостаточной теоретической осмысленностью этого вида регламентов. Поэтому более детально следует рассмотреть именно этот вид административного регламента.
В законодательстве отсутствует легальное определение административного регламента исполнения государственной функции и административного регламента предоставления государственной услуги. Исходя из анализа положений Постановления Правительства № 679, можно обозначить признаки административного регламента исполнения государственной функции и административного регламента предоставления государственной услуги:
1. Административный регламент является нормативным правовым актом. Он должен быть опубликован в официальных изданиях и утвержден в Министерстве юстиции. При этом административный регламент как нормативно-правовой акт должен соответствовать действующему законодательству (п. 6 Постановления Правительства № 679) и приниматься на основе Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ (п. 3 Постановления Правительства № 679).
2. Административный регламент разрабатывается и утверждается федеральным органом исполнительной власти, к сфере деятельности которого относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги) (п. 3 Постановления Правительства № 679). При этом в случае если регламентируется государственная функция или государственная услуга, при исполнении или предоставлении которой осуществляется межведомственное взаимодействие, то административный регламент утверждается несколькими органами исполнительной власти.
3. Административный регламент должен быть направлен на решение определенных задач.
1 Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. А.Ф. Ноздрачева. МЦФЭР. 2005. С. 356.
А. Одной из важнейших задач, четко обозначенных в Постановлении Правительства № 679, является оптимизация управленческих процедур, включающая в себя:
— упорядочение и детальное регулирование административных процедур и административных действий;
— устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;
— сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
— сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;
— указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.
Б. Следующей задачей административного регламента является защита интересов граждан и организаций при взаимодействии с органами исполнительной власти, включающая:
— обеспечение прозрачности деятельности органа исполнительной власти в процессе исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
— раскрытие возможных вариантов взаимодействия граждан и организаций с органами исполнительной власти, включая возможные варианты обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц;
— меры контроля за исполнением регламентируемой государственной функции или предоставлением государственной услуги;
— меры юридической ответственности должностных лиц за неисполнение и ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей по обеспечению реализации государственных полномочий.
В. В общем контексте административной реформы большое значение имеет та роль, которую играет административный регламент в борьбе с коррупцией.
Упорядочение деятельности органа, закрепление в нормативно-правовом акте четкой последовательности административных действий сокращает возможности коррупциогенного поведения должностных лиц. При этом особую важность приобретает экспертиза текстов самих административных регламентов на предмет коррупциогенности норм.
Таким образом, руководствуясь перечисленными выше признаками, можно предложить следующее определение административного регламента исполнения государственной функции (исполнения государственной услуги).
Под административным регламентом исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) следует понимать нормативный правовой акт, утвержденный органом исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги), направленный на оптимизацию административных процедур и детально устанавливающий последовательность, сроки, условия осуществления управленческих процедур, а также порядок контроля за действиями должностных лиц, обеспечивающих осуществление этих процедур, и порядок обжалования действий (бездействия) и решений должностных лиц заявителями.
По данным Министерства экономического развития и торговли РФ, за 2006—2007 гг. разработано более 400 административных регламентов (в том числе, 223 приоритетных регламента), одобрено Комиссией по проведению административной реформы — 160, рассмотрено Минэкономразвития России — 327, согласовано с Минэкономразвития России — 1411.
Однако анализ действующих административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг показывает, что зачастую нормативные тексты регламентов не безупречны и что недоработки, а иногда и откровенные ошибки в тексте могут значительно снизить эффективность применения регламента.
1 http://www.ar.gov.ru/common/img/uploaded/AR-28—01—08_(2).ppt#377, 2, за период 2006— 2007 гг.
Условно эти недоработки в административных регламентах можно сгруппировать в три категории:
1. Противоречие текста административного регламента действующему законодательству.
2. Несоответствие формальным требованиям регламента, содержащимся в Постановлении Правительства № 679 и других нормативно-правовых актах.
3. Несоответствие юридико-техническим правилам.
Устранению этих недостатков в разработке административных регламентов будет способствовать тщательная проработка текстов проектов, активное привлечение к общественному обсуждению и экспертизе проектов регламентов экспертного сообщества и общественности.
Улучшение качества административных регламентов позволит решить проблему повышения эффективности их внедрения и достижения целей и задач административной регламентации управленческих процедур.
Макаров О.В.,
канд. юрид. наук, доцент Липецкого государственного технического университета
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДОПУСКА К РАБОТАМ, СВЯЗАННЫМ С БЕЗОПАСНОСТЬЮ ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Федеральным законом от 22 июля 2008 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривается формирование системы саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, связанных с безопасностью объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами. Виды работ, влияющих
