CC BY
26
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2005. №2
Н. Парисон, Г. Эванс
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Россия нуждается в такой системе государственного управления, которая принята в "Большой семерке" и которая позволит достичь основные цели правительственной программы: значительный рост экономики и удвоение ВВП; сокращение наполовину масштабов бедности в течение ближайших трех лет и способность эффективно конкурировать в масштабах глобальной экономики. Важнейшее значение имеет серьезная реструктуризация государственного управления для создания инвестиционного климата, благоприятного для российского капитала и российских инвесторов; обеспечение значительных объемов прямых иностранных инвестиций и создание условий для развития малых и средних предприятий (МСП) с целью стимулирования роста.
Проведение реформы системы государственного управления является необходимой предпосылкой эффективной реализации Правительством РФ среднесрочной программы структурных и социальных реформ. Цель данной программы заключается в создании небольшой и компактной федеральной государственной гражданской службы, способной привлекать на работу и удерживать сотрудников, обладающих необходимыми навыками и экспертными знаниями, ориентированной в значительной степени на обслуживание клиентов, эффективное функционирование и достижение конкретных результатов, стойкой перед коррупцией и пользующейся доверием граждан и частного сектора и формирующей новаторскую и устойчивую политику решения приоритетных для страны задач.
Разработка и реализация столь масштабной программы реформирования системы госуправления представляет собой серьезную задачу, сложность которой нельзя недооценивать. Ее выполнение потребует смены системы ценностей и поведения примерно одной трети миллиона федеральных государствен-
Парисон Нил — старший специалист по государственному управлению в странах Европы и Центральной Азии (Всемирный банк).
Эванс Гордон — президент "G. Evans Consulting Ltd." (Торонто, Канада).
ных гражданских служащих (в общей сложности около одного миллиона чиновников, если включить работников на региональном и местном уровнях власти). Опыт проведения аналогичных реформ в странах "Большой семерки" показывает, что в результате реализации подобной программы можно добиться значительного повышения эффективности и действенности, но только при условии ясного определения конечных результатов программы, стойкой приверженности реформам политического руководства, а также осуществления значительных инвестиций в проведение упомянутых реформ.
Администрация Президента и Правительство РФ добились замечательных успехов на начальном этапе: определены приоритетные направления реформ; созданы необходимые законодательные, институциональные основы для их проведения; внедряется подвергшаяся коренному усовершенствованию структура федерального правительства; завершен анализ функций; полным ходом идет реформирование государственной гражданской службы; началось проведение бюджетной реформы. Однако для успешной и последовательной реализации задуманного предстоит решить серьезные проблемы. Во-первых, Администрация Президента и Правительство РФ сталкиваются с определенными трудностями в трансформации желаемых реформ с федерального уровня на уровень субъектов Федерации, а также на муниципальный и субмуниципальный уровни. Во-вторых, акцент на рационализацию структуры правительства и федеральных органов исполнительной власти при всей ее важности должен сопровождаться улучшением деловых процессов и кадрового потенциала, особенно в области стратегического планирования и разработки политики.
В этой связи нами подготовлена аналитическая записка, в которой на рассмотрение Администрации Президента и Правительства РФ выносится ряд предложений по устранению существующих пробелов в программе и ускорению текущих реформ. Основное внимание в этом документе (он определяет содержание данного доклада) уделяется реформам на федеральном уровне, но при этом предполагается, что параллельно проводятся и стимулируются на основе партнерства реформы в субъектах РФ. Главное место в аналитической записке занимает не оценка проводимых реформ, которые воспринимаются как данности, а определение путей более быстрого достижения реальных результатов. Следует иметь в виду решение еще трех вопросов:
• во-первых, необходимо признать, что в России в системе государственного управления имеется значительное
число очень способных и вполне преданных своему делу государственных служащих, которые успешно работают в исключительно сложных условиях. Реформы должны создать такую среду, в которой эти служащие могли бы добиваться максимальной эффективности и действенности своей работы;
• во-вторых, несмотря на то что административная реформа и реформа государственной службы являются важными компонентами реформирования системы госуправления, они не могут разрабатываться изолированно от других основных реформ, таких как бюджетная реформа и реформа межправительственных отношений. Кроме того, выгода от более компактных структур и высокоэффективной госслужбы станет полностью реализованной только при условии модернизации систем развития и управления политикой;
• в-третьих, создается впечатление, что общие масштабы гражданской службы (федеральной, региональной и муниципальной) мало отличаются от соответствующих показателей зарубежных государственных служб, хотя с 1992 по 2002 г. общая численность госслужащих в России увеличилась на 80%. Этот рост числа чиновников во многом был вызван необходимостью создавать новые структуры для удовлетворения потребностей развивающейся рыночной экономики — Федеральное казначейство РФ, налоговую службу и министерства, занимающиеся приватизацией и антимонопольной политикой. На самом деле сравнение общей численности российских чиновников с аналогичными показателями в передовых странах ОЭСР является в пользу России. Однако, несмотря на то что за последние годы общая численность чиновников в федеральных органах исполнительной власти сократилась, в некоторых случаях на региональных уровнях имел место значительный и постоянный рост их числа. В системе госуправления есть органы, в которых насчитывается слишком много служащих, в то время как в отдельных органах наблюдается неукомплектованность штатами. Соответственно имеются значительные благоприятные возможности для серьезного сокращения численности государственных служащих за счет применения информационных технологий в системе государственного управления.
Приведение правительственных структур и функций в соответствие с основными целями правительственной программы. Старые структурные элементы и функции исполнительной власти во многом были приспособлены к потребностям командной, а не рыночной экономики. Старый аппарат включал в себя структуры, соперничающие между собой и дублирующие функции друг друга, с отсутствием порядка внутренней и внешней подотчетности. В число этих структур входили правительство (министерства, государственные комитеты, комитеты, службы и ведомства), его аппарат и Администрация Президента. Существование этих параллельных и зачастую дублирующих друг друга структур приводило к ослаблению роли отраслевых министерств в развитии стратегии, к слабой подотчетности, неэффективному управлению политикой со стороны центральных агентств и разрозненности в принятии решений. Отсутствие ясной цели у каждой разновидности государственных органов, а также надлежащих механизмов взаимодействия между ними значительно затрудняли процесс внутреннего согласования: отдельные министерства и другие органы исполнительной власти часто не соответствовали своим функциям или были не способны решать приоритетные задачи в рамках осуществления программы правительства. Это приводило к широкому использованию межведомственных комиссий для решения многих сложных вопросов, что в свою очередь вызывало рост транзакционных издержек и снижало прозрачность принятия решений.
Для решения этих проблем 24 марта 2004 г. Президент РФ обнародовал кардинально модернизированную и рационализированную структуру Правительства России и входящих в его состав федеральных органов исполнительной власти. Эта реформа была призвана решить многие вопросы: разновидность государственных органов, их роли и рамки подотчетности и подчинения. Реформа также была нацелена на повышение эффективности принятия правительственных решений и осуществляемого правительством управления политикой на федеральном уровне, а также общей эффективности деятельности правительства. Часто подобная реструктуризация правительства осуществляется исходя скорее из политической заинтересованности (создания коалиций и обладания влиянием), нежели из соображений повышения эффективности управления страной. Международный передовой опыт предлагает набор общих критериев таких преобразований (которые мо-
гут варьироваться в разных странах в зависимости от их условий):
1) обеспечить четкое распределение полномочий, обязанностей и ответственности, избегая при этом неопределенности, дублирования и избыточности функций;
2) обеспечить надлежащую норму управляемости;
3) создать структуру простую и эффективную; при этом основные принципы должны быть понятны всем заинтересованным сторонам; следует однозначно и четко определить пределы полномочий каждого министра;
4) предусмотреть институциональный механизм "сдержек и противовесов", встроенный в надлежащую систему подотчетности как по отношению к законодательной власти, так и ко всем трем основным группам клиентов в системе государственного управления: подотчетность перед политиками (развитие программ и политики, анализ и оценка достигнутых результатов); подотчетность перед гражданами (предоставление услуг и общественно значимых благ) и подотчетность перед частным сектором (обеспечение привлекательного инвестиционного климата, равных условий для всех игроков и надлежащего режима регулирования);
5) задать отчетливо выраженную ориентацию на клиента и основываться в максимальной степени на разделении функций формулирования политики и ее реализации;
6) сосредоточить функции согласования стратегических вопросов политики в нескольких центральных органах государственной власти, передать вопросы формулирования отраслевой политики министрам;
7) исключить возможность возникновения конфликтов интересов;
8) отражать первоочередные задачи, стоящие перед страной,
и способствовать реализации среднесрочной программы правительства;
9) обеспечить максимально возможную децентрализацию обязанностей в области предоставления услуг путем делегирования этих обязанностей органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления , но при условии наличия соответствующей системы подотчетности.
Структуры могут меняться с развитием и изменением приоритетов правительства — ни структура всего правительст-
ва, ни структуры отдельных министерств не должны считаться неизменными. Создается впечатление, что проведенная в марте и мае 2004 г. реформа полностью соответствует последним международным тенденциям и передовой практике, в том числе в странах "Большой семерки" и ОЭСР. Теперь в России всего 15 министерств и 18 членов кабинета министров — аналогично тому, что имеет место в странах ОЭСР (на каждую из них приходится в среднем приблизительно от 12 до 15 министерств плюс премьер-министр). Несмотря на то что в последние годы число министерств во многих странах ОЭСР остается стабильным, везде отмечается тенденция к сокращению численности министерств со значительным усилением акцента на роль министерств в анализе и разработке политики (в 1987 г. Австралия сократила число правительственных министерств с 28 до 18, в 1993 г. Канада уменьшила число министерств с 40 до 22). Новая структура министерств, служб и агентств в Российской Федерации также соответствует передовой международной практике.
Однако, несмотря на все эти усилия, сохраняется некоторая путаница в отношении соответствующих ролей и пределов полномочий новых разновидностей органов власти, созданных в РФ в рамках новой структуры. Было бы целесообразным продвигаться вперед по пути обеспечения большей четкости в этой области, акцентируя внимание на различных характеристиках новых разновидностей органов власти.
• Министерства: Основной задачей министерств должно являться оказание поддержки министрам в таких областях, как стратегическое планирование, выработка политики, анализ политики, бюджетная стратегия, мониторинг, оценка и подготовка законопроектов. Соответственно каждое министерство должно иметь тенденцию к тому, чтобы быть более компактным и делать упор на однородном портфеле формулирования, выработки и анализа политики. Министерства должны почти полностью финансироваться из федерального бюджета, а их доходы от "собственной" деятельности необходимо сильно ограничить или вообще свести к нулю. Кадры для министерств в основном рекрутируются из числа сотрудников (реформированной) госслужбы; при этом особое внимание должно уделяться способностям, профессиональным качествам и новаторству служащих наряду с традиционными факторами, такими как дисциплинированность, стаж службы и лояльность.
• Службы: Службам необходимо в первую очередь заниматься предоставлением основных, стандартных услуг в тех случаях, когда клиентом является федеральное правительство. Цели той или иной службы обычно определяются соответствующим министром. Каждая служба должна функционировать в строго определенных пределах подотчетности, установленных конкретным министерством, и иметь хорошо отработанный механизм представления отчетности конкретному министерству. Источником финансирования подобных служб является в первую очередь федеральный бюджет, но в отдельных случаях эти службы могут оставлять у себя некоторую часть полученных ими доходов. Такие органы, как налоговая служба и таможенная служба, представляют собой классический пример: их клиентами прежде всего является правительство, и свобода выбора этих служб сводится к минимуму.
• Исполнительные агентства: Исполнительным агентствам следует быть органами государственной власти, которым делегированы и переданы определенные полномочия для предоставления конкретных услуг гражданам и частному сектору. Эти ведомства в первую очередь занимаются предоставлением конкретных услуг именно там, где у системы государственной власти имеется относительное преимущество и где политическая элита не считает возможным передавать обязанности по предоставлению услуг на уровень субъектов или муниципалитетов. Приоритеты и цели агентства обычно определяются ответственным министром. Каждое агентство функционирует в строго определенных пределах подотчетности, установленных конкретным министерством, и имеет хорошо отработанный механизм представления отчетности министру. Источник финансирования подобных агентств — федеральный бюджет, а также, возможно, некоторая часть доходов, полученных от собственной деятельности.
• Регулирующие органы: Важно иметь четвертую разновидность органов государственной власти — регулирующие органы, т.е. законодательно независимые и самостоятельные органы, призванные обеспечивать добросовестное и эффективное функционирование органов государственной власти и частного сектора в таких областях, как энергетика, финансовые рынки, конкуренция и окружающая среда. Также могут быть созданы и другие органы,
такие как государственный статистический орган, для обеспечения долгосрочной предсказуемости и независимости в реализации возложенных на них функций. Это необходимо для повышения уровня доверия частного сектора и населения к подобным органам и их работе.
Кроме того, в рамках следующего этапа структурных реформ возможно создать акционированные государственные пред -приятия, которым необходимо передать ответственность за предоставление услуг на коммерческой основе. Эти госпредприятия посредством коммерциализации и акционирования и со временем могли бы стать кандидатами на приватизацию.
Рис. 1. Механизмы распределения функций между различными видами государственных органов ("дерево альтернативы")
На основе четких контрактных отношений с соответствующим министром они могут оставлять у себя значительные доходы, компенсируя тем самым ранее предоставленные субсидии и бюджетные расходы. Как только в течение следующих нескольких месяцев завершится претворение в жизнь этой новой структуры, начинается реализация программы второго этапа проведения функционального анализа уже на уровне конкретного министерства (службы/агентства). Такой анализ позволил бы привести в соответствие структуру, функции, численность и цели деятельности каждого из новых органов, четко распределив функции или услуги по структурам и уровням управления (рис. 1).
Эта схема демонстрирует необходимость создания иерархии различных видов органов власти, включая двухуровневую систему в рамках структуры федерального правительства, при которой каждая правительственная служба и каждое агентство (и акционированное государственное предприятие) должны функционировать в четких рамках подотчетности и ответственности перед тем или иным конкретным министерством. Это позволит уточнить правовой и бюджетный статусы и систему эффективного управления, позволив контролирующему министерству гарантировать соответствующие результаты деятельности каждой службы (каждого агентства), находящейся (находящегося) в рамках полномочий этого министерства.
Укрепление способности центральных органов правительства управлять политикой. Реструктуризация Правительства РФ должна привести к тому, что кабинет министров сможет лучше обеспечивать подотчетность отдельных министров и министерств. Создание более сплоченных групп министерств позволяет ориентировать комитеты кабинета на поддержку координации деятельности и эффективной совместной работы. Например, можно было бы создать постоянный комитет по вопросам, связанным с правительственной среднесрочной программой экономических и структурных реформ; комитет по вопросам социальных реформ и комитет, занимающийся вопросами реформ системы государственного управления. В дальнейшем по мере необходимости можно было бы создавать и другие соответствующие комитеты (например, комитет по проведению банковской реформы или комитет по вступлению в ВТО).
Аппарат правительства также нуждается в коренной реструктуризации: крайне важно, чтобы новая структура правительства работала эффективно. Ожидается, что аппарат прави-
тельства будет все в большей степени сосредоточивать свое внимание на стратегическом планировании, мониторинге и оценке результатов, обеспечении участия кабинета министров в управлении программой правительства и мониторинге реального выполнения программы и конкретных решений правительства. Поскольку министерства будут обязаны разрабатывать политику в своей сфере компетентности, то предполагается перевод отраслевых департаментов из аппарата правительства в министерства (при этом особое внимание следовало бы уделять сохранению в системе правительства тех ценных кадров специалистов, которые в настоящее время работают в рамках этих департаментов аппарата правительства). Для осуществления функций управления стратегической политикой и координации аппарат правительства должен быть очень компактным и состоять из высококвалифицированных специалистов. Можно рассмотреть возможность структуризации аппарата — как секретариата правительства или аппарата кабинета министров. Кроме того, было бы неплохо пересмотреть обязанности администрации президента с тем чтобы избежать частичного их совпадения с функциями правительства или их дублирования.
Как уже отмечалось, изменения в структуре правительства должны сопровождаться радикальными изменениями в подходах к планированию, разработке и реализации политических целей. Брешь между целями в программе правительства и конкретными результатами может возникнуть на любом этапе осуществления конкретной политики. Для правительства в итоге это может обернуться нарушением данных им обещаний, а для общественности или предприятий — слабым качеством предоставленных услуг и непредсказуемостью. Коренная перестройка процесса формулирования, развития и оценки новой политики в какой-то конкретной сфере имеет существенное значение для достижения обещанных результатов. Бюджетная реформа должна сопровождаться реформой управления политики и интегрироваться с ней. Международный опыт свидетельствует о том, что эффективный процесс развития и оценки политики должен быть:
• стратегическим — решения по поводу новой политики должны приниматься в среднесрочной перспективе и по возможности в рамках долгосрочного планирования, т.е. в соответствии с более широкими целями правительства, с учетом оценок рисков и устойчивости;
• интегрированным — решения должны приниматься исходя из финансовых и кадровых соображений, и наоборот;
• дискуссионным — не следует поощрять безальтернативные решения; каждое важное предположение должно тщательно проверяться, дискутироваться и оспариваться;
• экономически эффективным — решения должны обеспечивать максимальную результативность от вложенных средств;
• консультативным — в разработке политики должны участвовать заинтересованные стороны вне системы государственного управления (например, гражданское общество, частный сектор, научные круги);
• ориентированным на достижение конкретных результатов — цель определения и максимизации конкретных результатов должна оказывать влияние на все этапы процесса формулирования новой политики (предполагаемые и фактические).
В Российской Федерации аппарат правительства, скорее всего, будет играть ведущую роль в планировании и реализации этих реформ от лица кабинета министров.
Внедрение систем и процессов для обеспечения эффективной работы правительства. Несмотря на то что завершение формирования новой структуры правительства имеет большое значение, гораздо важнее разработать и внедрить системы и процессы, необходимые для ее эффективного функционирования. Маловероятно, что на этом этапе административной реформы новая структура позволит достичь желаемых результатов. Эффективность системы управления работой правительства будет зависеть от двух факторов: цели министерств и государственных служащих и система подотчетности должны обеспечивать достижение приоритетных результатов программы правительства; кроме того, все министерства должны быть в состоянии эффективно и действенно осуществлять возложенные на них приоритеты и функции. Ниже приводится совокупность систем и процудур, которые необходимо разработать и внедрить в практику на следующем этапе административной реформы (рис. 2).
Для обеспечения логической связанности организационных функций каждого органа рекомендуется осуществить вторую "волну" функционального анализа на уровне министерства (службы, агентства), который следует сочетать с мероприятиями по разработке и практическому проведению модернизации и реин-
Рис. 2. Развитие систем и процедур управления эффективностью работы правительственных структур
жиниринга деловых процедур ключевых процессов в министерстве (службе, агентстве). В результате необходимо разработать предложения по модернизации информационные технологий с целью обеспечения названной совокупности функций и вспомогательных деловых процедур.
Нужно разработать новое положение о министерстве (службе, агентстве), зафиксировав в нем совокупность их функций, и подкрепить его совокупностью административных регламен -тов, устанавливающих обязательный порядок обеспечения этой совокупности функций. Нужны и стандарты услуг. Посредством индивидуальных должностных регламентов даются задания отдельным сотрудникам и определяются их обязанности. Кроме того, надо разработать систему управления деятельностью и эффективностью. Данная система добавит конкретному министерству (службе, агентству) приоритетные задачи со сроками выполнения три года и один год. В свою очередь это обеспечит контроль за деятельностью министерства (службы, агентства) посредством системы внутренней подотчетности. Может быть разработана система внешней подотчетности, при этом важна привязка этой системы к мониторингу стандартов услуг. В контексте всех вышеупомянутых систем и процедур производится оценка деятельности и эффективности работы отдель-
ных сотрудников. Вся совокупность охарактеризованных выше систем и процессов будет в масштабе всей системы укреплена за счет обеспечения максимальной внутренней и внешней прозрачности, а также посредством проводящейся в настоящее время реформы государственной гражданской службы. Эта реформа обеспечит введение в практику принципа "мерита", перестроит систему стимулирования путем реформы системы оплаты труда, механизма продвижения по службе государственных служащих на основе профессиональных качеств и конечных результатов работы, создаст условия для поддержания новой системы ценностей, этики и норм поведения, необходимых для эффективной деятельности модернизированной системы государственного управления.
На втором этапе функционального анализа министерств (служб, агентств) очень важно избегать применяющихся в настоящее время неподходящих и неэффективных процессов и подходов. Мы вносим предложение, чтобы функциональный анализ сочетался с работой по реструктуризации подходов к работе и перестройке имеющихся деловых процедур. В качестве конкретного примера того, что можно сделать в этой области, полезно было бы проследить, как проходил процесс реинжиниринга процедуры регистрации предприятий (в контексте поддерживаемой Всемирным банком программы налоговой реформы). До реструктуризации эта процедура занимала около шести месяцев, и нужно было получать разрешение у десяти-двенадцати различных министерств/агентств, оформлять массу документов, добиваться проставления на них "печатей/виз", указывающих на то, что вам дали формальное разрешение на очередном этапе этой процедуры. Теперь упомянутая процедура перестроена таким образом, что только один орган (тогда это было министерство по налогам и сборам) занимается связями и координацией со всеми другими министерствами/агентствами. В этой процедуре больше не участвуют суды. Согласно новой процедуре потребуется лишь небольшая часть той информации и информационных ресурсов, которая имелась в старой процедуре. Оформление документов теперь сведено к минимуму, а в случае электронной регистрации всю процедуру можно пройти за два дня (максимальный срок — 6 дней).
В старой структуре проблемы, порождаемые нецелесообразностью ее структуры и функций, существенно усугублялись крайней неэффективностью существующих деловых процедур и систем. В то время как за последние пятнадцать лет рос-
сийский частный сектор полностью освоил новые системы и подходы, связанные с применением информационных технологий, государственная гражданская служба сильно отстает в этом отношении. Структуры госслужбы РФ до сих пор сравнительно мало компьютеризированы, практически не используют возможностей электронной почты, не имеют эффективно работающей правительственной сети Интранет для ускорения внутренних деловых процедур и документооборота, предоставляют пока сравнительно мало услуг в электронном виде. Кроме того, в течение нескольких десятилетий Россия была изолирована от современной теории менеджмента. Для системы государственного управления по-прежнему характерно крайне слабое развитие стратегического планирования, оценки министерствами новых предложений, оценки инвестиций и управления человеческими ресурсами.
С другой стороны, несомненно признано наличие этих проблем, и уже началась работа по их решению, в частности путем реализации Федеральной целевой программы "Элект -ронная Россия" (кроме того, в системе государственного управления имеется ряд широкомасштабных проектов модернизации, предполагающих разработку и внедрение систем информационных технологий для налоговой и таможенной служб и Федерального казначейства, частично финансируемых Всемирным банком), а также в рамках Президентской программы модернизации Федеральной государственной гражданской службы. Однако финансирование программы "Электронная Россия" совершенно не отвечает реальным потребностям в этой области и не позволяет быстро и существенно исправить создавшееся положение. Кроме того, практически не предпринимается попыток эффективно использовать все ресурсы, инвестируемые в развитие информационных технологий во всей системе государственного управления федерального уровня, применения единого подхода к управлению этими проектами и бюджетами и получения таким образом синергетического эффекта и экономии средств (сравните, например, нынешнее положение с подходом к реализации Программы Федеральной правительственной архитектуры (Federal Enterprise Architecture Program) федерального правительства США).
Необходимо тщательно продумать последовательность упомянутых реформ. Важно сначала осуществить реструктуризацию подходов к работе и перестройку деловых процессов и только после этого запечатывать имеющиеся функции и процессы в тех или иных информационно-технических системах.
Отсюда вытекает ряд положений. Во-первых, функциональный анализ на уровне министерства (службы, агентства) следует проводить на основе определения четких критериев реструктуризации подходов к работе и перестройки деловых процессов применительно к тем функциям, которые в результате анализа будут признаны подходящими для конкретного министерства (службы, агентства). Во-вторых, необходимо разработать общие стандарты при:
• закреплении реструктурированных деловых процессов в электронных административных регламентах;
• принятии общих принципов построения архитектуры базы данных для систем информационных технологий в системе государственного управления;
• построении системы информационных технологий в системе государственного управления на основе основных деловых процессов и общих ключевых компонентов системы там, где это возможно;
• тщательном встраивании всех инвестиций в информационные технологии для федеральных органов исполнительной власти, чтобы с самого начала обеспечить необходимую интегрированность и общность принципов построения.
Данный подход представляет собой существенное культурное изменение в разработке и осуществлении информационно-технических проектов и систем в рамках федеральной госслужбы. Кроме того, нужно провести ряд важнейших разработок на уровне всей системы госуправления, включая разработку и внедрение Интранета, электронной почты и системы управления, мониторинга и контроля. Здесь также необходимо в порядке, предусмотренном программой "Электронная Россия", разработать общие принципы предоставления государственных услуг посредством Интернета (электронное предоставление услуг): сюда входит создание сети пунктов доступа электронных услуг для граждан и мелких предприятий на муниципальном и субмуниципальном уровнях. Среди основных приоритетов можно назвать сетевой реестр всех режимов регулирования (федерального, регионального и муниципального), включая электронные формы и бланки документов, подлежащие заполнению, контактную информацию, инструкции по заполнению и представлению документов, стандарты и стоимость предоставления услуг. Со временем все административные разрешения, предоставляемые регулирующими органами (регист-
рация, получение разрешений и выдача лицензий), можно будет запрашивать в режиме он-лайн без необходимости вступать в непосредственный личный контакт с государственным чиновником.
В связи с этим возникает вопрос: как наилучшим образом обеспечить условия для разработки, создания и внедрения механизмов управления деятельностью и эффективностью, а также основу внутренней подотчетности, чтобы на деле гарантировать эффективное достижение целей, выполнение функций и предоставление услуг, находящихся в пределах полномочий каждого министерства (службы, агентства)? Пожалуй, это имеет особенно большое значение, поскольку в настоящее время в системе исполнительной власти имеется целый ряд факторов, вызывающих обеспокоенность относительно эффективности механизмов внутренней подотчетности в контексте управления деятельностью и эффективностью правительства и умения системы достигать конкретных, ключевых, приоритетных целей программы правительства.
Во-первых, это ненадежный и неэффективный характер осуществления контроля со стороны аппарата правительства за проведением в жизнь указов президента и постановлений правительства, а также наличие недостатков в системе подотчетности.
Во-вторых, это отсутствие в задачах и целях отдельных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти адекватного отражения их сферы ответственности и подотчетности в осуществлении тех компонентов общей программы правительства, которые входят в круг их полномочий.
В-третьих, насколько эффективно и адекватно ответственность и подотчетность на уровне министерств получают отражение в деятельности (ответственность и подотчетность) управлений и департаментов этого же министерства.
В-четвертых, в какой степени на уровне отдельных сотрудников уделяется внимание решению основных, приоритетных целей и задач их управления (департамента) и министерства.
Возникает подозрение в том, что значительная часть усилий большого числа государственных служащих направлена на выполнение задач, которые имеют лишь отдаленное отношение к выполнению основных, приоритетных задач правительства и достижению его ключевых целей в целом и на уровне конкретного министерства (агентства). Несмотря на ожидание, что многие из этих вопросов будут решаться на втором эта-
4 ВМУ, управление (государство и общество), № 2
пе административной реформы (причем частично это будет делаться в ходе выполнения Президентской программы модернизации федеральной государственной гражданской службы), по-видимому, уместно было бы обратить внимание на следующие возможные подходы к решению этих проблем.
Аппарат правительства мог бы играть более масштабную роль в обеспечении достижения желаемых результатов деятельности в контексте реализации общей программы правительства посредством существенного улучшения контроля и оценки результатов деятельности и работы конкретных министерств (агентств). Важно не путать этот подход с расширением контроля из центра. На самом деле со временем министерствам следует делегировать больше власти. Мониторинг со стороны аппарата правительства должен ограничиваться стратегическим уровнем, обеспечивая достижение ожидаемых конкретных результатов в реализации приоритетных целей правительства. Аналогичный стратегический акцент появится и в сфере бюджетирования на основе результатов и отношений между министерством финансов и министерствами.
Далее, можно было бы разработать и ввести в практику интегрированную, иерархическую систему управления деятельностью и эффективностью, посредством которой формировались бы ключевые цели на трехлетний период и на год для каждого министерства (службы, агентства) путем дезагрегирования общих целей и основных, приоритетных задач среднесрочной социально-экономической программы правительства. Затем были бы разработаны цели для каждого управления (департамента) в рамках целей на уровне конкретного министерства (службы, агентства) и в заключение цели для отдельных сотрудников в рамках целей на уровне конкретного управления (департамента). Эта система управления деятельностью и эффективностью работы должна быть полностью интегрирована с системой бюджетирования на основе результатов.
Данная система также могла бы включать в себя разработку модернизированной системы оценки деятельности и эффективности работы госслужащих в рамках проведения реформы госслужбы в том виде, в котором это предусмотрено в Законе о государственной гражданской службе. Этот подход позволил бы внести изменения в процедуру разработки и обновления должностных регламентов госслужащих, отражающих основные, приоритетные цели и задачи, а также вплотную подойти к разработке административных регламентов и процедур для министерств (служб, агентств).
Перестройка стимулов, этики и норм поведения, системы ценностей. Если предположить, что все структуры, функции, системы и процедуры оптимизированы, должным образом построены и подкреплены системой управления деятельностью и эффективностью, тогда следующая задача заключается в том, чтобы государственные служащие, которым надлежит ввести в действие эту структуру и вдохнуть в нее жизнь, имели подходящие стимулы, обладали необходимыми навыками и придерживались соответствующей системы ценностей. В настоящее время при наличии во всей системе правительства большого количества исключений, во многих случаях на государственной службе наблюдается либо полное отсутствие добросовестного отношения к делу, либо проявление в той или иной мере незаинтересованности в работе. Кроме того, имеется значительный дефицит квалифицированных кадров и случаи несоответствия занимаемой должности, что объясняется наличием весьма серьезных проблем найма на работу и удержания на ней необходимых сотрудников.
Нет никакого сомнения в том, что одной из основных задач Президентской программы модернизации федеральной государственной гражданской службы является решение этой проблемы. В настоящее время довольно успешно проводится большая работа по осуществлению перехода от государственной службы к гражданской службе, по созданию концептуально-стратегической, институционной и законодательной основ для такой службы с целью оказания поддержки формированию и сохранению необходимой профессиональной структуры, системы ценностей, этики и поведенческих норм гражданских служащих. Большое внимание уделяется перестройке внутренней системы стимулирования и мотивации, необходимой для изменения ценностей и поведения государственных гражданских служащих федерального уровня, а также ужесточению контроля и введению более строгих санкций. Прилагаются большие усилия с целью введения в практику принципа "мерита" в качестве базового компонента новой госслужбы, а также признания эффективной деятельности и работы на основе ее справедливой оценки и выдачи соответствующего вознаграждения. Сама по себе эта работа является серьезной реформой, и потребуется несколько лет для того, чтобы появилась вероятность принятия государственными служащими новой системы ценностей и иного характера поведения.
В то же время большое значение для реализации этой программы имело бы ускорение прогресса в трех взаимно свя-
занных направлениях: реформа системы оплаты труда, внутреннее делегирование функций и повышение квалификации управленческих кадров наряду с переподготовкой сотрудников без отрыва от работы. По-видимому, большую приоритетность коренной перестройке и совершенствованию кадров управленцев и профессионалов федеральной государственной службы можно придать посредством более агрессивного реформирования системы оплаты труда. В этой области необходимо решить три проблемы. Во-первых, разрыв между уровнем оплаты труда государственных служащих низших и высших рангов слишком мал. В настоящее время в системе федеральной госслужбы коэффициент разуплотнения заработной платы для специалиста второй категории по отношению к заместителю министра составляет 1 : 3,7. В большинстве стран ОЭСР этот коэффициент колеблется в диапазоне от 1 : 7 до 1 : 20, что позволяет привлекать к работе в государственной службе и удерживать достаточно квалифицированные кадры специалистов и управленцев. Реформа системы оплаты труда должна предусматривать серьезные меры по увеличению этого разрыва.
Во-вторых, уровень оплаты труда государственных гражданских служащих в федеральной государственной службе в Москве не выдерживает конкуренции с уровнем оплаты труда в частном секторе. Результаты недавно проведенного сравнительного обследования федеральной гражданской службы и частного сектора в Москве показали, что на уровне заместителя министра общая сумма выплат по сравнению с частным сектором в 3—6 раз ниже (рис. 3). Предлагается серьезно реформировать оплату труда в секторе госуправления, в особенности на руководящем уровне. Например, если каждый год в течение пяти лет проводить 45-процентное повышение оплаты труда министрам, заместителям министров и ведущим и главным специалистам, что приведет на самом верхнем уровне управления к повышению оплаты труда примерно в шесть раз, то общий фонд оплаты труда за пятый год составит 0,33% ВВП по сравнению с 0,29% в исходном году. Номинальный фонд оплаты труда вырастет на 15,5% по сравнению с его исходным уровнем, а общие затраты составят порядка 100 млн долл. (на основании данных за 2001 г.).
Третьей проблемой в области реформы системы оплаты труда является вопрос внутренних стимулов и внешних представлений. В настоящее время на уровне заместителя министра денежная составляющая в общем компенсационном пакете
Долл. США
7000
ВС ГС РО РД зм
Уровни должностей
Рис. 3. Сравнительная характеристика оплаты труда в секторе гражданской службы и в частном секторе (в мес.): 1 — иностранные организации (частный сектор); 2 — иностранные организации (госсектор): 3 — российские коммерческие организации; 4 — гражданская служба РФ; ВС — ведущий специалист, ГС — главный специалист, РО — руководитель отдела, РД — руководитель департамента, ЗМ — заместитель министра
(тарифная ставка плюс денежные надбавки и выплаты) достигает около 40%; а доля тарифной ставки в общих денежных выплатах составляет около 25%. Предлагается в рамках радикальной реформы оплаты труда предпринять шаги по преобразованию неденежных форм оплаты труда в денежные и по перенесению центра тяжести от надбавок к основной тарифной ставке, ставя при этом остальные денежные выплаты в зависимость от эффективности деятельности и работы. Такой подход позволит усилить стимулирование и внутреннюю мотивацию к повышению эффективности и результативности работы. Это также должно положительно сказаться на восприятии чиновников общественностью. В настоящее время распространено представление о том, что гражданские служащие пользуются множеством различных льгот и привилегий, таких как бесплатный или субсидированный доступ к высококачественному здравоохранению, образованию, отдыху, досугу, бесплатные коммунальные услуги, в значительной степени субсидированное жилье, бесплатный транспорт (персональный автомобиль, услуги водителя, дешевые продукты и книги).
Несмотря на то что полным набором этих привилегий пользуется сегодня лишь незначительное число госслужащих самого высшего ранга, общество по-прежнему болезненно реа-
гирует на привилегии номенклатуры. Эта болезненная реакция только усугубляется дополнительными преимуществами, которыми пользуются высшие чиновники ("мигалки" на автомобилях, особые привилегии и преимущества на дорогах). Необходимо воспользоваться возможностями, возникающими при проведении радикальной реформы оплаты труда, и устранить все эти неденежные формы привилегий и льгот. Если перевести в денежную форму все неденежные пособия и льготы, государственные чиновники смогут оплачивать по рыночным ценам жилье, здравоохранение и образование. Возможность получения этих услуг должна быть открыта для всех на рыночной основе. Необходимо также искоренить привилегии, несовместимые с новым образом государственного и именно гражданского чиновника, находящегося на службе у общества ("мигалки").
И наконец, необходимо воспользоваться возможностями радикальной реформы системы оплаты труда, чтобы положить конец приемлемости коррупции в высших эшелонах государственной власти и управления, а затем распространить это на всю гражданскую службу сверху донизу. Необходимо договориться о том, что теперь, после проведения радикальной реформы оплаты труда, коррупция либо прекращается, либо будет наказываться. Контроль и санкции должны быть реальными и ощутимыми. Необходимо значительно ужесточить меры, исключающие конфликт интересов. Связи государственных чиновников с группами экономических интересов в частном секторе, а также внутреннее лоббирование и защита таких интересов должны энергично преследоваться и искореняться. Следует также обеспечить выполнение требования о соответствующем реальности декларировании личного и семейного имущества и доходов. Кроме того, должны быть введены в действие ограничения на занятие высшими государственными чиновниками таких должностей в частном секторе, которые имеют отношение к их предыдущей сфере деятельности. Радикальная реформа оплаты труда и система сопутствующих мероприятий, изложенных выше, способны обеспечить коренное изменение в уровне способностей и в системе ценностей государственных гражданских служащих. Со временем можно ожидать, что будет происходить существенное сокращение масштабов коррупции и постепенное укрепление доверия общества к гражданской службе, а также усиление антикоррупционного внешнего давления на чиновников со стороны предприятий и гражданского общества.
Параллельно с реформой оплаты труда можно предпринимать шаги по делегированию значительного объема реальной ответственности и полномочий разным уровням гражданской службы. Таким образом можно обеспечить реальную возможность министрам и заместителям министров высвободить время для решения вопросов стратегии, политики, мониторинга эффективности и управления. Это также станет серьезным культурным изменением внутри системы госслужбы. Есть веские основания рассчитывать на успех такого подхода. В результате можно значительно повысить эффективность работы гражданской службы.
Наконец, если действительно будут осуществлены значительные инвестиции, это только усилит необходимость создания соответствующих механизмов их освоения. Необходимо поддержать значительное инвестирование в человеческий капитал и в технические системы: завершить запланированную коренную перестройку системы переподготовки и развития управленческих кадров и повышения квалификации гражданских служащих без отрыва их от работы (разумеется, включая дистанционное и электронное обучение, а также предоставление таких программ).
Укрепление прозрачности и внешней подотчетности. Предложенное необходимо дополнить мерами, направленными на обеспечение большей прозрачности, внешней подотчетности и внешнего участия. Второй этап функционального анализа должен привести к большей децентрализации предоставления услуг, тем самым расширив возможности получателей услуг влиять на предложение последних. Создание агентств по предоставлению услуг должно обеспечить получателям подобных услуг более широкие благоприятные возможности выражения своих требований в отношении упомянутых услуг, особенно в тех случаях, когда предоставление услуг включает внешнюю конкуренцию и конкурсные процедуры.
Значительный прогресс достигнут в деле создания концептуально-стратегической и нормативно-правовой базы обеспечения прозрачности в рамках проекта Закона о доступе к информации. Следует стимулировать внешний мониторинг (возможно, со стороны гражданского общества), с тем чтобы по вступлении в силу упомянутого закона обеспечить действенность его положений и их скорейшее применение. Было бы обоснованным ожидать, что потребуется переходный период продолжительностью от одного до двух лет для того, чтобы частный сектор и граждане привыкли к наличию у них права на зап-
рос информации (несмотря на то что планируется доступность значительных объемов информации посредством размещения ее на веб-страницах правительства и министерств) и научились применять это право на практике, а также чтобы государственные чиновники освоили оперативное и исчерпывающее выполнение подобных информационных запросов в соответствии с требованиями нового вышеупомянутого закона.
Кроме того, охарактеризованные выше меры послужили бы хорошей основой укрепления системы внешней подотчетности через развитие стандартов услуг, публикации подобных стандартов, осуществления мониторинга соответствия фактического предоставления услуг установленным стандартам и составления годовых отчетов о соответствии деятельности стандартам. Все это должно осуществляться как на уровне правительства, так и на уровне каждого министерства (службы/агентства). Можно было бы заняться поиском дополнительных возможностей предоставления пользователям услуг, а заинтересованным сторонам более широких возможностей их непосредственного участия в принятии решений, касающихся этих услуг.
Применение достаточных финансовых ресурсов с целью обес -печения ускоренного достижения результатов реформ. Претворение в жизнь новой структуры федерального правительства, а также систем и процессов, необходимых для эффективного функционирования этой новой структуры потребует значительных инвестиций. Охарактеризованная выше программа реформ требует также значительных институционных мер, чтобы управлять программой реформ. Кроме того, необходимы значительные инвестиции с целью покрытия издержек на проведение функционального анализа, мероприятий по реинжинирингу процессов модернизации процедур и на разработку систем с применением информационных технологий. Проведение реформы оплаты труда, обновление системы подготовки руководящих кадров и системы подготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих также потребуют значительных бюджетных ресурсов.
В 2003 г. достигнут умеренный прогресс в укреплении системы управления программой административной реформы и программой модернизации государственной службы через создание в аппарате правительства департамента административной реформы, через создание в "старом" министерстве экономического развития и торговли управления гражданской службы и укрепление в "старом" министерстве труда и социально-
го развития департамента гражданской службы. Максимально используются российские эксперты и ученые в рамках Президентской программы модернизации федеральной государственной гражданской службы. При помощи донорских программ финансируется освоение сравнительного международного опыта. Однако недостаточное внимание уделяется процессам внутренних взаимных консультаций, информирования и взаимодействия, включая возможности возрождения журнала "Вестник государственной службы", посвященного вопросам гражданской службы (в виде печатного и электронного изданий). Аналогично годовому отчету, который планируется составлять о ходе выполнения программы модернизации гражданской службы, можно было бы предусмотреть и составление общего годового отчета о деятельности и эффективности гражданской службы, который следовало бы представлять на рассмотрение Государственной думы и распространять внешним заинтересованным сторонам.
Тем не менее очевидно, что нужно ускорить выполнение ряда аспектов программы реформ и увеличить ее финансирование. Частично это дополнительное финансирование можно было бы получить за счет более эффективного использования ресурсов, уже выделенных на обучение и переподготовку кадров и на информационно-техническое обеспечение. Нужно дополнительно распределить значительные ресурсы, возможно, через создание федерального фонда реформирования федерального правительства, что создало бы стимулы, побуждающие министерства (службы, агентства) соревноваться друг с другом в проведении мероприятий по реформированию, и позволило им получать дополнительное финансирование, которое они могли бы инвестировать в информационные технологии, подготовку кадров и на другие цели развития. Этот механизм мог бы функционировать подобно фонду реформирования региональных финансов, который можно было бы расширить с тем, чтобы предоставлять финансирование еще и на проведение в жизнь административной реформы и реформы государственной службы на региональном уровне и, возможно, на уровне муниципалитетов.
Необходимо уменьшить риски в ходе выполнения программ (включая недостаточные институционные возможности и ограничения в распределении ресурсов). Команда, занимающаяся развитием и управлением реформами, должна уметь гибко реагировать и быстро распространять сведения об успешном проведении реформ и извлекать уроки из запланирован-
ных и непредвиденных результатов реформирования. Этому может способствовать широкое применение "пилотов" и экспериментов.
Стимулирование аналогичных реформ на уровне субъектов Российской Федерации и новых муниципальных образований также будет представлять собой трудную задачу. Для этого придется разрабатывать планы создания стимулов и парт-нерств. Со временем представляется целесообразным распространить принципы этих реформ и на предоставление услуг в других областях государственного сектора, включая образование и здравоохранение. Наконец, в настоящее время следует также разрабатывать систему и процедуры осуществления мониторинга результатов реформ.
