CC BY
664
Открытый научный семинар кафедры теории и методологии государственного и муниципального управления под руководством академика С.Ю. Глазьева
Купряшин Г.Л.
Административная реформа: модели и механизмы *
Купряшин Геннадий Львович — доктор политических наук, профессор, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: [email protected] SPIN-код РИНЦ: 8483-8158
Аннотация
Автор аргументирует зависимость успеха административной реформы от ее методологических основ и способности правительства обеспечить нужное качество управления процессом изменений, зависящие от профессионализма экспертной работы и учета традиций. Представлена новая парадигма государственного управления, переводящая акценты с органов управления на программы. В свою очередь, создание и осуществление программ актуализирует потребность в новом политико-административном институциональном дизайне, отвечающем изменившимся условиям и требованиям эффективного и подотчетного государственного управления.
Ключевые слова
Административная реформа, парадигма государственного управления, модели государственного управления, трансформационные издержки, государственные программы.
Административная реформа — самый парадоксальный вид реформ, поскольку разрабатывается и реализуется в формате самореформирования. Любая общегосударственная реформа инициируется политической властью, но только в ходе административной реформы и инициатором, и объектом преобразований является сама власть.
В то же время легко представить, как на высшей ступени иерархии власти появляются намерения коренной трансформации нижестоящих уровней, но значительно труднее вообразить ситуацию, при которой все эти сложившиеся годами средние и нижние этажи исполнительной власти сами будут разрабатывать стандарты услуг и регламенты деятельности, сами предлагать и проводить сокращения и перемещения своих же кадров — однако именно так до сих пор выглядела технология административной реформы в России. Ее скромные итоги сформировали устойчивое недоверие к любым попыткам предложить новые проекты, претендующие на какие-либо качественные инновации в сфере государственного управления.
* Работа выполнена при финансовой' поддержке факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова (Приказ ФГУ МГУ от 22.12.2015 № 131-06/213 «Об установлении академических надбавок») в рамках научно-исследовательского проекта «Управление развитием национальной экономики на федеральном уровне».
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
Тем не менее, в настоящее время тема административной реформы вновь вошла в политическую повестку в связи с апрельским (2016 год) посланием премьер-министра президенту, в котором глава российского правительства написал, что государственному управлению недостает системы взаимодействия между органами власти, необходимой для решения комплексных задач. В письме Д.А. Медведев отмечает, что отсутствует внешний контроль организации работы ведомств, работой министерства занимается только министр, а при смене главы ведомства меняются приоритеты и способы работы, нарушается преемственность. Глава правительства утверждает, что система государственного управления во многом сохраняет советские черты и опирается на старые методы контроля и мотивации. Председатель правительства предлагает определить ключевые показатели эффективности (Key Performance Indicators — KPI) для каждого министерства и создать для государственной власти понятную «приборную панель», учитывающую общественную оценку ее действий. При этом Д.А. Медведев приводит в пример успешный опыт проведения Олимпиады и саммита АТЭС, а также некоторые международные практики. Идея о новой административной реформе была поддержана президентом В.В. Путиным.
Однако предложение о новом этапе административной реформы вызывает большой скепсис у экспертов, учитывающих негативный предшествующий опыт1. Действительно, если задать вопрос: какого рода проекты обычно удаются действующему правительству РФ? Ответом будет: в основном это краткосрочные, использующие концентрацию властных полномочий и соответствующих экономических активов проекты (Олимпиада, «Северный поток», саммит АТЭС). А какие не удаются? Долгосрочные стратегические проекты, требующие широкой и деятельностной социальной солидарности и адаптивной обратной связи: пенсионная реформа, образовательная реформа, реформа ЖКХ, реформа здравоохранения, борьба с коррупцией. Неудачи с такими комплексными проектами не случайны. Они связаны с
1 Дмитрий Медведев предложил Владимиру Путину измениться // Ведомости [Сайт]. 22.04.2016. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/04/22/638724-dmitrii-medvedev-predlozhil-vladimiru-putinu-izmenitsya (дата обращения: 14.10.2016); Путин согласился на предложенную Медведевым реформу госуправления // РБК [Сайт]. 22.04.2016. URL: http://www.rbc.ru/politics/22/04/2016/57195e089a7 94736d40e7f17 (дата обращения: 15.06.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
непреодоленными до сих пор последствиями разрушения в 1990-2000-х годах
политико-административных механизмов лидерства, координации и подотчетности2.
Негативный опыт реформирования привел к распространению боязни, что очередная реструктуризация органов власти может своим итогом иметь увеличение числа и этих органов, и их работников, а новые показатели оценки лишь усилят бюрократизацию власти. Ведь одно дело, когда лица, принимающие решения (ЛИР), предлагали схемы приватизации и залоговых аукционов и сами же становились их активными участниками, и совсем другое, если власть предержащие должны формализовать и сделать более проверяемыми бюджетные расходы или разрабатывать меры по введению своей деятельности в жесткое нормативно ограниченное русло.
Кроме того, важно различать цели реформы — такие, какими они представляются ЛИР, и административные изменения, воплощаемые в действительности. Недостаток лидерского и административного потенциала для обеспечения устойчивости преобразований, значительный временной интервал от принятого решения до его осуществления, коррупция и разнообразные бюрократические препятствия ведут к разрывам между реформами, задуманными ЛИР, и реформами на практике. Предшествующий опыт административного реформирования показал, что в большинстве предлагаемых рекомендаций по совершенствованию государственного управления исходили из убеждения, что политико-административные изменения должны явиться откуда-то извне и должны быть навязаны индивидам и группам, которых они касаются. Причем в таких рекомендациях, как правило, представляются упрощенные, идеализированные органы и административные процессы, когда лозунг о жизненно необходимом централизованном регулировании ничего не сообщает о способах организации соответствующего агентства, о составе его полномочий, о том, как оно будет получать информацию, о том, как будут отбираться его служащие и как они будут мотивироваться на выполнение своей работы, о том, как будет организован надзор за их деятельностью и какой будет система поощрений и санкций. Разрыв между планируемыми эффектами внедрения модельных инструментов (например, ДРОНДов или госпрограмм) оказался разительным. Как правило, результатом было приспособление потенциально прогрессивных технологий к сложившимся социальным практикам, когда в
2 Купряшин Г.Л. Кризисы трансформации государственного управления Российской Федерации (1990-2000) // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2016. № 1. С. 100-139.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
госпрограммах фиксируются направления и масштабы текущей деятельности, слабо
связанные с приоритетами государственной политики, имея лишь одно, но решающее
достоинство, — простота измерения. Управление, ориентированное на результаты, как
приоритетная задача реформирования оказалось побежденным сложившейся
десятилетиями практикой управления, ориентированного на поручения.
С другой стороны, трудно найти однозначные нормативные критерии того, что является целью реформирования. Так, с позиций конечных показателей, целевые административные институты и инструменты, например, КР1, имеют двойственную природу. Они могут не только способствовать приближению к условиям оптимальности, но и препятствовать ему. Это объясняется их влиянием на интересы затрагиваемых групп госслужащих разного иерархического уровня. В любом случае, проект реформирования должен включать оценку соответствующих издержек и выигрышей. Так, например, общий показатель эффективности реформы рассчитывается как отношение издержек, перераспределяемых в процессе реформирования, к выигрышу, возникающему вследствие увеличения продуктивности системы.
Конечно, заинтересованность тех или иных целевых групп в результатах реформы касается не столько структурных изменений в системе государственного управления, сколько их реальных последствий в наиболее важных с точки зрения соотношения «выгоды / издержки» сферах. Для бизнеса к таким сферам относятся, например, реформирование системы закупок для государственных нужд, развитие системы судебного и досудебного обжалования решений государственных органов, оптимизация контрольных и надзорных функций, защита прав собственности; для граждан — внедрение в реальную практику стандартов качества государственных услуг и антикоррупционных механизмов. Именно такие значимые интересы должны быть в фокусе внимания реформаторов. Другими словами, положительные итоги реформы должны, во-первых, ощущаться, а во-вторых, быть связанными с непосредственными интересами той или иной целевой группы.
Таким образом, любое начало нового этапа административных преобразований должно включать серьезный анализ причин предшествующих неудач в данной сфере правительственной активности. Это понимание не может быть получено вне особенностей самого процесса формирования концепции административной реформы (ее методологическое обеспечение) и алгоритма организации ее проведения. То есть ключевыми здесь являются не столько вопросы содержания (контента) управленческих инноваций, сколько проблемы методологического и методико-организационного их
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
обеспечения. Если методологическое обеспечение административной реформы
касается, прежде всего, ее теоретических моделей, то методико-организационное
обеспечение — ее практических механизмов.
Модели административной реформы
Вудро Вильсон в статье «Наука государственного управления» заметил, что «в государственном управлении так же, как и в добродетели, самым трудным оказывается совершенствование». Современные тренды совершенствования государственного управления ориентированы на повышение его эффективности и адаптивности как ответ на новые вызовы, возникающие вследствие глобализации, децентрализации и менеджериализации. Процесс совершенствования сопровождается концептуальным осмыслением происходящих изменений, попытками теоретически обосновать действия реформаторов. Как показывает практика реформ государственного управления в различных странах современного мира, все многообразие реальных сценариев действий правительств сводится к трем основным моделям, задающим концептуальные ориентиры преобразований: модель рациональной бюрократии, модель нового государственного управления и сетевая модель управления.
Западноцентристские методы постановки проблемы однозначно ориентируются на модели нового государственного управления и сетевую, в совокупности представляющие т. н. «новую парадигму государственного управления»3. Однако и модель рациональной бюрократии сохраняет свою актуальность, учитывая современное состояние государственного аппарата многих развивающихся стран с низкой управляемостью и распространенной коррупцией. Характеристики основных параметров названных моделей представлены в Таблице 1.
Бюрократия показывает свои лучшие качества в рутинных делах, таких, как обработка налоговых сборов или организация скорой медицинской помощи. Бюрократическая модель обеспечивает стандартные процедуры решения сложных, но предсказуемых проблем, используя операциональные правила. Однако она менее эффективна при решении проблем, выходящих за рамки обычной рутины, — от террористической угрозы до охраны окружающей среды. Бюрократы в большинстве современных государств остаются центром управленческих действий, но подготовка их
3 Aucoin P. Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums // Governance. 1990. Vol. 3. No 2. P. 115-137.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
для более гибких действий при столкновении с новыми и быстро развивающимися
экономическими и социальными проблемами остается основной трудностью4.
Таблица 1. Смена парадигмы государственного управления
Параметр Старая парадигма Новая парадигма
Функции государства Прямое участие в создании и перераспределении благ в сферах изъянов рынка Решение стратегических задач за счет создания и поддерживание открытой и динамичной системы принятия решений
Степень самостоятельности в формулировании и осуществлении политики Значительная: суверенитет государства в формировании повестки и реализации своей политики Ограниченная: глобализация усиливает конкуренцию и взаимозависимость между государствами
Отношения с негосударственными акторами Контрольно-надзорные: вмешательство государства в деятельность экономических агентов с целью ограничения девиантного поведения Доверительные: сотрудничество государства и негосударственных акторов с целью повышения конкурентоспособности экономики
Структурные характеристики - Иерархия; - Неразвитость координации между ведомствами; - Условия для изъянов государства Небольшие министерства и многочисленные агентства, выступающие в роли генератора программ
Между тем значительная часть современного государственного управления осуществляется посредством контрактов с некоммерческими и коммерческими организациями, использования грантов, регулирования и координации при реализации государственных программ и долгосрочных проектов государственно-частного партнерства, специальных налоговых льгот, кредитных программ и других непрямых инструментов правительственных действий5. Управлять этими инструментами часто труднее, чем управлять прямо администрируемыми правительственными программами. Правительство не может опираться на полномочия (власть) и иерархию, управляя программами за рамками бюрократии. Вместо этого госслужащие должны использовать множество других инструментов — от контрактов на основе переговоров и компромиссов до различного рода стимулов. Это в свою очередь требует умений, которые часто дефицитны среди чиновников. Как результат, программы, где необходимо управление с помощью косвенных и «мягких» экономических, социально-психологических, моральных инструментов, часто оказываются нереализованными.
Таким образом, наряду с определенными ограничениями, бюрократическая модель характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их
4 Lane J.-E. Comparative Politics: The Principal-Agent Perspective. Milton Park, Abingdon, Oxon; New York: Routledge, 2007.
5 The Tools of Government: A Guide to the New Governance / Ed. by L.M. Salamon. New York: Oxford University Press, 2002.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
организацией, построенной на меритократических принципах, развитостью
корпоративного духа, административной подчиненностью правительству. Позитивные
стороны бюрократической модели привлекают тех идеологов реформ государственного
управления в развивающихся странах, которые стремятся продемонстрировать
автономность от трендов западного мира. В частности, рационализация (модернизация)
бюрократии является концептуальной основой реформы государственного управления
в современном Китае.
И все же главное направление реформ, инициированных в конце 70-х — начале 80-х годов ХХ века, было связано с интенсивной и достаточно противоречивой «коммерциализацией» государственного управления, которая стала осуществляться в развитых странах и — первоначально наиболее последовательно — в англосаксонских государствах (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании, США, Канаде)6.
В результате происходившего в 1980-2000-е годы уменьшения роли государства в развитых странах вследствие, с одной стороны, глобализации, а с другой — регионализации, формировался новый тренд трансформации государственного управления, связанный с процессами децентрализации, деконцентрации и вытеснения, «вымывания» государства. Это привело к появлению новых методов государственного управления, фрагментации государственного сектора, сокращению полномочий госслужбы и к созданию новых условий организации самого общества и управления им. Отсюда явная направленность большинства административных реформ на сокращение роли государства, децентрализацию и на поиски новых форм социального регулирования7.
В целом опыт развитых зарубежных государств показывает, что конечная цель сервисного государства состоит в переводе всего государственного сектора в сеть эффективных и производительных организаций, поставляющих услуги. Эти новые организации должны функционировать как корпорации частного сектора. За последние годы внедрение нового государственного управления способствовало стабилизации и даже понизило государственные расходы во многих странах, которые внедрили его основную составляющую — измерение деятельности.
Одновременно некоторые страны испытывали определенные трудности при внедрении нового государственного управления. Большинство из них были связаны с
6 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Весь Мир, 2003.
7 Andrews R., Downe J., Guarneros-Meza V. Public Sector Reform in the UK: Views and Experiences from Senior Executives / COCOPS Work Package 3. Country Report UK. May 2013. P. 40-42. URL: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2013/06/UK WP3-Country-Report.pdf (accessed: 14.10.2016).
методом приватизации государственных услуг, когда частная монополия приходила на
смену государственной, что только ухудшало положение. Существует много
препятствий на пути внедрения принципов менеджмента в государственный сектор:
традиционная бюрократическая ментальность, недостаточное знание новых
управленческих технологий, рыночной экономики и демократических процедур,
консервативное законодательство8. Анализ и обобщение опыта зарубежных стран по
комплексному реформированию системы управления или внедрению отдельных
технологий результативного управления позволяет выявить некоторые
типичные проблемы.
Во-первых, создание, апробация и внедрение новых технологий управления требует продолжительного времени, несмотря на наличие типовых регламентов и готовых методологических решений. Так, в развитых странах внедрение управления по результатам занимало в среднем около десяти лет.
Во-вторых, традиционно сложной является проблема определения целей и задач органа исполнительной власти и соответствующих им наименований показателей результативности. Набор показателей результативности должен обеспечивать возможность двух альтернативных способов определения их значений — в ходе внутреннего и внешнего аудита.
В-третьих, при внедрении нового государственного управления важную роль играет степень освоенности контрактных начал в деятельности государственных служащих и органов государственного управления. Использование новых технологий управления требует наличия кадров с надлежащей управленческой квалификацией.
В-четвертых, внедрение новой управленческой системы вызывает изменение задач, полномочий и ответственности сотрудников органов исполнительной власти разного уровня. В ряде случаев возникает необходимость реорганизации или изменения статуса органа исполнительной власти.
Наконец, отсутствие информационной поддержки мероприятий по внедрению государственного менеджмента вызывает дополнительные финансовые и временные затраты.
При оценке возможности использования радикальной модели нового государственного управления (так называемая «новозеландская модель») необходимо
8 Peters B.G. The Pitfalls of Performance: The Unintended Consequences of Reform // International Conference on Government Performance Management. Taiwan: National Chengchi University, 2007. P. 17-32. URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1. 1.609.1992&rep=rep1&type=pdf (accessed: 24.10.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
учитывать, что в англосаксонских странах административная реформа была предварена
точными предварительными условиями, которые отсутствуют в большинстве
развивающихся стран. Так, рыночно ориентированная реформа, например, введение
контрактных механизмов, предполагает, что как внутренняя, так и внешняя
прозрачность уже характерны для административных процессов. Аналогично
неформальные отношения, которые обеспечивают свободу действий менеджеров и
объективно существуют в административных системах англосаксонского типа,
предполагают наличие подотчетности, проистекающей из этических стандартов и
правил поведения. Требуется много лет, чтобы такие стандарты и правила укоренились.
Здесь уместна аналогия с рынками. Рынки работают тогда, когда правила игры понятны
и выполнимы, но главными институтами здесь являются права собственности и
контракты, заключаемые и нерушимые. В административных системах правила игры
включают служебные и бюджетные ограничения, которые призваны регулировать
деятельность государственных служащих и не допустить их неправомерные поступки.
Другой принцип предотвращения подобных действий основывается на том, что
внешний контроль должен предварять собой внутренний контроль соблюдения правил
должностного поведения. А если при этом принять во внимание, что административная
реформа имеет собственную логику развития и последовательность преобразований в
рамках реформы непроизвольна, то реформаторы имеют существенные ограничения
при выборе вариантов действий и темпов осуществления соответствующей стратегии.
Новое государственное управление было рыночным рецептом неолиберальной экономической теории для лечения бюрократических болезней в условиях, когда фундаментальные политические и моральные принципы и институциональный баланс власти устойчивы. Но трансформация государственного управления ломает устоявшиеся принципы, что предъявляет вызов авторитету государственной власти как ведущему политико-административному актору, нормативным и этическим основам его регулятивной деятельности. В результате внимание перемещается с экономичности и эффективности в направлении целей и ценностей вовлеченных в процесс реформ акторов9.
В определенной мере ответ на новые вызовы дает сетевая модель, которая посредством многочисленных институтов обмена ресурсами, информацией, согласования политики и решений показывает новые формы коммуникации граждан с
9 O'Flynn J. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications // The Australian Journal of Public Administration. 2007. Vol. 66. No 3. P. 353-366.
политическим руководством государства и государственными служащими, а
следовательно, новые формы контроля, подотчетности и механизмы согласования
интересов10.
Сетевая модель имеет в основании ту же идею, что и новое государственное управление: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, а поэтому есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория сетей ставит в центр анализа коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств. При производстве общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и субсистем; в этой ситуации взаимозависимости между общественными и частными акторами ни иерархия, ни рынок не являются эффективными структурами для координации интересов и ресурсов различных акторов, включенных в процесс производства политических решений; как результат, доминантной моделью управления становятся сети. Политико-административные сети отличаются разнообразием механизмов управления, включающих не только государственные и негосударственные политические структуры, но и бизнес, а также совокупность различных элементов гражданского общества разных уровней — от международного до локального.
Сетевая модель связана с переходом от присущего новому государственному управлению инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление и более полный учет публичных и моральных аспектов управленческой деятельности. При этом в концепции "governance " не умаляется, а подчеркивается роль государства как одного из главных агентов принятия решений: особое значение придается таким аспектам государственной деятельности, как процесс нормотворчества, координация политики, управление государственной службой и подотчетность в рамках соответствующей политико-административной культуры11. Если первоначально в теории политических сетей на передний план выдвигалась автономия сетей по отношению к государственной власти, то в настоящее время концепция "governance" отражает способность государства развить новые стратегии для повышения эффективности и легитимности управления. Общий смысл концепции "governance"
10 Bovaird T. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society // International Review of Administrative Sciences. 2005. Vol. 71. No 2. P. 217-228.
11 Kjœr A.M. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004. P. 7.
состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость и
регламентированность. Оно базируется, скорее, на горизонтальных связях между
правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом.
Подобное управление отличается как от администрирования, при котором источником
политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от
рыночной (менеджериальной) модели с ее акцентом на контрактных отношениях, где
каждый участник старается максимизировать свою выгоду. Данная модель управления,
используя переговоры между государственными и негосударственными структурами,
заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого
результата, способна более эффективно удовлетворять общественные потребности и
вырабатывать социально значимые решения. В сетевой модели управления государству
отводится функция управления изменениями и их оценивания, оно выступает как
«модератор» основных экономических и социальных акторов. В условиях открытого
мира, где может происходить бегство капиталов и человеческих ресурсов, государство
должно на иных технологических основаниях организовывать взаимодействие
различных акторов. Сблизить их позиции, консолидировать общество для достижения
общей целевой функции, в том числе увеличения ВВП на душу населения, — вот в чем
главная задача. Так, исследование взаимосвязи качества государственного управления
и уровня национального благосостояния показало, что прирост ВВП на душу населения
в 10 лучших по качеству госуправления странах в среднем выше почти на 40%, чем в
10 странах, где качество госуправления наихудшее12.
Развитие механизмов политико-административных сетевых структур может свидетельствовать о возрастании роли договорных отношений в государственном управлении. Таким образом, происходит делегирование важных полномочий по выработке политических и управленческих решений профессионалам, обладающим политической независимостью и свободным от рентоориентированного поведения. Профессионализация политики и государственного управления служит для институциализации решений и превращения их в принимаемые и, главное, выполняемые теми, кого они касаются, за счет поддержания постоянных связей между максимально большим количеством участников управленческого процесса13. Так, зарубежный опыт показывает, что успех сопутствует тем странам, где широко
12 Итоги 10 лет административной реформы и задачи на перспективу: Материалы круглого стола // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 90.
13 Olsen J.P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. Oxford: Oxford University Press, 2010.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
используют механизмы консультаций как между различными уровнями
государственной власти, так и с организациями гражданского общества. В частности,
можно отметить пример Австралии, создавшей систему Совета правительств
Австралии (Council of Australian Governments — COAG). Страна является успешным
реформатором — в значительной степени за счет постоянной опоры на
консультативные структуры.
В целом парадигмальные изменения в моделях государственного управления показывают, что концепция административной реформы должна быть ориентирована на создание адаптивных систем, способных рождать инновации в ответ на общественные запросы. В мире быстрых изменений, технологической революции, глобальной экономической конкуренции, дифференцированных рынков, образованной рабочей силы, требовательных потребителей государственное управление, построенное на основе старой парадигмы, т. е. принципов централизованных вертикальных согласований, иерархии принятия и исполнения государственных решений, оказывается слишком медлительным, неспособным к изменениям и инновациям.
Однако мировая культура глобализации сталкивается с национальными ценностями и локальной культурой, основанной на опыте предшествующего развития. Поэтому методологически спорной выглядит точка зрения, в рамках которой рационально-бюрократическая модель организации и функционирования государственного управления рассматривается с позиций «передовых образцов» стран, перешедших к постмодерну, и объявляется «отжившей» и рудиментарной. Согласно данной точке зрения, в качестве перспективной траектории реформирования системы государственного управления видится исключительно внедрение менеджериальной
14
модели, основанной преимущественно на программно-целевых технологиях .
Сравнительный анализ успешных случаев «догоняющего развития» выявил важное условие — требование достаточно высокой автономии государства, то есть изоляции бюрократии от активного влияния со стороны групп специальных интересов, и «веберианского» качества государственного управления, позволяющего реализовать избранный политический курс15. Менеджериальная модель с ее неизбежным усилением влияния политического руководства на административный аппарат, осуществляемая в
14 Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011.
15 Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост: межстрановой анализ воздействия «веберианизации» государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7. № 1. С. 38-60.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
институциональной среде, не достигшей необходимого уровня конкурентности и
подотчетности, очевидно, повлечет за собой прогрессирующую утрату
государственной бюрократией автономии от специальных групп интересов. Усиление
роли неформальных практик администрирования в условиях не сложившихся норм
административной этики не обеспечит неангажированного безличного
правоприменения.
Критики идей менеджеризма подчеркивают важность практики организаций гражданского общества и соблюдение демократических ценностей, включая политическую подотчетность государственного аппарата16. Как отмечал Дональд Кеттл, давая оценку итогам административной реформы в США и других, в том числе постсоциалистических, странах, невозможно рассматривать возникающие в рамках трансформации административных процессов государственного управления проблемы вне их политического контекста. Причем эти проблемы Кеттл связывает с отставанием теории государственного управления, когда инициатива проведения реформы пришла от менеджеров частного сектора, навязавших политическим руководителям свое понимание целевой функции государственного управления (идеи сервисного государства) при игнорировании широкого спектра социальных и политических целей .
Кроме того, трансплантация успешных образцов государственного управления предполагает высокий уровень накопленного социального капитала, способность акторов управленческого процесса, включая государство, строить отношения на основе партнерства и доверия, что осуществимо лишь в условиях подготовленной социокультурной среды.
Таким образом, несмотря на традиционные критические оценки бюрократии как организационного типа, вряд ли стоит делать вывод об однозначной непригодности бюрократической модели как возможного сценария административных реформ для стран, где управленческий аппарат не достиг уровня рациональной бюрократии. Об этом говорит опыт Китая. Правильнее поставить вопрос о современном потенциале и ограничениях бюрократической модели, зависящих не только от ее принципиальных свойств, но и политико-административной среды, включающей, в том числе, управленческие механизмы подготовки и осуществления административной реформы.
16 Haque M.S. Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance // International Review of Administrative Sciences. 2000. Vol. 66. No 4. P. 601-609.
17 KettlD.F. The Politics of the Administrative Process. Washington, D.C.: SAGE, 2012. P. 220-221.
Механизмы административной реформы
Уточним понимание реформы, используемое в данной статье. Для автора — это целенаправленное изменение некоторой совокупности институтов, предполагающее присутствие агентов, разрабатывающих и реализующих план трансформации. Реформатор ставит перед собой задачу построить институт (или систему институтов) того или иного типа и для ее решения выбирает последовательность промежуточных институтов, ведущую к намеченной цели. Тем самым «дизайнерская работа» начинается с проектирования институтов и построения требуемой институциональной траектории. При этом под институциональным проектированием понимается деятельность, направленная на разработку моделей институтов, сознательно и целенаправленно внедряемых в социальное поведение. Институциональная траектория — это последовательность «состояний», или «точек», в подходящем «институциональном пространстве».
Отсюда административную реформу можно определить как институциональную трансформацию, которая с помощью институционального проектирования направлена на построение определенной институциональной траектории, ведущей к поставленным реформаторами целям. Эта трансформация может наносить вред одним социальным группам и сопровождаться выигрышем для других. Институциональные изменения требуют трансформационных издержек, к которым относятся затраты ресурсов на следующие обеспечивающие институциональные изменения действия:
• составление проекта трансформации;
• лоббирование проекта (преодоление сопротивления противников);
• создание и поддержание промежуточных институтов для реализации проекта;
• реализация проекта;
• адаптация системы к новому институту.
Трансформационные издержки и распределение выгод и потерь от намечаемого изменения, которые могут понести определенные группы интересов, определяют материальные условия инновации. В отличие от трансформационных издержек высота трансакционных издержек в общем случае способствует институциональным изменениям. Однако такие факторы, как многочисленность сторон контрактного процесса, разнородность групп специальных интересов, информационная асимметрия и неравномерность в распределении богатства, могут в результате
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
привести к появлению неэффективных конечных результатов, т. е. к принятию не
наилучших политико-административных решений по изменению формальных правил18.
Особенное внимание нужно уделять анализу выгод и издержек от потенциальной реформы, а также тому, кто в настоящее время имеет наибольшую выгоду от использования действующих правил. Именно те группы интересов, для которых существующий дизайн институтов является оптимальным, могут благодаря своим политическим и экономическим возможностям блокировать потенциально эффективные нововведения. Эффект блокировки заключается в создании препятствий к изменению институтов организациями, получающими распределительные выгоды от использования действующих правил. Способы блокировки потенциально эффективных изменений, используемые на практике, весьма разнообразны: от идеологических обоснований недопустимости этих изменений, со ссылками на традиции, национальный менталитет и т. п., до прямого подкупа законодателей или руководителей исполнительной власти, в чьей компетенции находится осуществление соответствующего изменения. Как отмечают эксперты, «исполнители на любом уровне практически никогда не оспаривают решения политического руководства, но умело владеют и ежедневно применяют огромный арсенал методов их приемлемой для себя интерпретации, а то и блокирования»19.
Политико-административный механизм преодоления синдрома слабой управляемости можно представить в виде цикла, включающего в себя трансформацию операциональных, коллективных и конституционных правил. На момент начала такого цикла существует равновесие, при котором разноуровневые правила согласованы, и ни один из акторов, действующих в их рамках, не имеет стимулов что-либо менять. Затем в силу экзогенных или эндогенных причин равновесие нарушается. Действующие правила перестают соответствовать интересам влиятельных групп интересов и / или ценностям больших социальных групп. Легитимность институтов снижается, что сказывается и на их эффективности. Слабость стандартов подотчетности приводит к развалу принципал-агентских отношений. Изъяны координации существенно повышают риски невыполнения управленческих решений. Получив соответствующие стимулы, акторы делают выбор в пользу того или иного варианта институционального строительства. При этом происходит изменение институциональной среды, задающей рамки взаимодействия разноуровневых правил. Используя технологии создания новых,
18 Тамбовцев В.Л. Теории институциональных изменений. М.: Инфра-М, 2010.
19 Итоги 10 лет административной реформы и задачи на перспективу: Материалы круглого стола. С. 96.
© Факультет государственного управления МГУ имени М.В.Ломоносова, 2016 20
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
корректировки действующих или трансплантации зарубежных институтов,
реформаторы трансформируют институциональный дизайн, адаптируя его к новым
политическим и социальным условиям. Если в процессе трансформации соблюдались
требования согласованности изменения правил (блоковая модель), последовательности
изменений (от операциональных к коллективным, далее к конституционным правилам),
их соответствия господствующим ценностям (социальному капиталу), то достигается
новое равновесие в условиях изменившейся институциональной среды. Политико-
административный цикл заканчивается. Однако проблема заключается в рисках
незавершенности этого цикла, причиной чего могут быть как несогласованность и
непоследовательность изменения правил, так и противодействия со стороны
неформальных институтов. Поиск инструментов минимизации такого рода рисков
возможен на основе нахождения адекватных институциональному дизайну и
протекающим трансформационным процессам траекторий изменений20.
Эти траектории, как целевая функция реформы, имеют множество альтернатив. Обобщенно все их многообразие сводится к двум вариантам построения механизмов административной реформы.
Первый вариант отдает приоритет последовательному изменению практик государственного управления на основе технологий, направленных на повышение эффективности аппарата исполнительной власти, создание процедур, имеющих своей целью «отладку» внедряемых инструментов, импорт которых из передовых государств является кратчайшей и, казалось бы, наиболее продуктивной дорогой к современному государственному управлению. В рамках такого подхода основными задачами административной реформы являются:
• повышение внешней эффективности государственного управления, включающей такие мероприятия, как ликвидация избыточных государственных функций, внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, повышение эффективности системы закупок для государственных нужд, разработка стандартов государственных услуг;
• устранение внутренней неэффективности самого государственного аппарата путем разграничения правоустанавливающих, правоприменительных функций и функций оказания государственных услуг и управления государственным имуществом
20 Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
в рамках трехуровневой системы органов исполнительной власти, внедрение
механизмов управления по результатам, разработка административных регламентов.
В целом такой механизм можно назвать технократическим. Он в основном ориентирован на операциональные инструменты. Но его слабость — отсутствие системности и последовательности. Он ограничен способностями административных структур создать устойчивые управленческие практики, базирующиеся на конгруэнтных и подотчетных (как эндогенно, так и экзогенно) институтах. Проблема устойчивости вызвана игнорированием ценностного компонента управленческого механизма. Вместе с тем, без учета соперничества заинтересованных в государственных решениях групп, без понимания интересов и ценностей политической элиты, а также негосударственных акторов управленческого процесса невозможно провести анализ не только модельных целей трансформации, но и выявить стимулы ключевых акторов необходимых действий и, следовательно, оценить вероятность успеха ее реализации.
Технократический подход к механизмам административной реформы в качестве основного управленческого инструмента использует проекты21. На практике такой управленческий механизм формирования и реализации реформы ведет к созданию многочисленных формальных модернизационных проектов, где главная роль принадлежит бюрократии. В результате существует опасность сведения трансформации к попыткам осуществить затратные и неэффективные инфраструктурные проекты с имитацией отдельных примеров достижений в сфере новых технологий. Такие проекты неизбежно будут сопровождаться высоким уровнем коррупции.
В нашей стране попытки реформировать государственное управление обычно включали некоторую совокупность проектов. При этом, как правило, использовались три типа механизмов:
а) конкурсы на право получения дополнительных бюджетных ресурсов в качестве стимула к проведению реформ;
б) предписывающее федеральное законодательство, которое должно воспроизводиться в регионах, в качестве ключевого инструмента реформ;
21 Пушкарева Г.В. Проектный метод как инструмент формирования государственной политики: современные подходы и теоретические проблемы // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. 9-я Международная конференция (25-27 мая 2011 г.). М.: Издательство Московского университета, 2011. Ч. 1. С. 188-195.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
в) разрабатываемые на федеральном уровне методические рекомендации и направления
реформ в сочетании с директивной реализацией и стимулами для проведения реформ
путем оказания методической помощи22.
Все эти механизмы опирались на общий принцип: содержание реформ определяется на федеральном уровне, а их реализация осуществляется на региональном и местном уровнях. Однако, как показывает опыт, такой подход не дает уверенности в достижении заданных целей, поскольку на разных уровнях управления преобладают личностно ориентированные формы координации деятельности, что мешает согласованию многочисленных проектов. Фрагментарность проектирования реформ на федеральном уровне создает дополнительные трудности для регионов, получающих разные установки от различных федеральных партнеров и вынужденных учитывать эти установки на региональном уровне. В итоге региональные власти ориентируются не на реальные проблемы институционального реформирования и не на «выгоды / издержки» изменений, а на «правильную» реакцию на запросы федеральной власти.
Предшествующая практика реформ включала несколько их порций: реформа госслужбы, потом бюджетная реформа и затем — реформа структуры федеральных органов исполнительной власти. Их операторами были: по реформе госслужбы — это Минтруд, Администрация Президента РФ, по бюджетной реформе — Минфин, по административной реформе — Минэкономразвития и соответствующая комиссия в Аппарате Правительства. В итоге политико-организационный дизайн административной реформы продемонстрировал три типичные ошибки, которые повторялись в практике разного типа реформ в 1990-е — начале 2000-х годов.
Во-первых, не были обозначены связи между изменениями технической, административной и политической подсистем государственного управления (операциональных, коллективных, конституционных правил). Все мероприятия замыкались в рамках операциональных или, в крайнем случае, коллективных правил, рассматриваемых автономно друг от друга. Как пример, можно привести разрывы нормативного и процедурного обеспечения изменений.
Во-вторых, оставался неопределенным механизм координации реформаторской деятельности разных ведомств, способный выстраивать согласованную иерархию задач за счет последовательной ориентации планирования,
22 Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. М.: Алекс, 2006. С. 34.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
бюджетирования и контроля исполнения на реализацию конкретных целей (выбранных
политическим руководством приоритетов).
В-третьих, не уделялось должного внимания мотивационному механизму государственных служащих и системе подотчетности, в частности аудиту качества.
Как отмечал Л.И. Якобсон, «работа над проектированием реформы государственного управления — это только на 10% проработка желательного итога, а на 90% — всесторонняя проработка перехода. У нас было ровно наоборот: 90% — проработка состояния, 10% — проработка перехода»23.
Концепция административной реформы, целый набор нормативных актов о государственной службе, новые подходы к бюджетному процессу, реформы регионального и местного управления в итоге не сложились в единый и четкий план действий, не стали целостной стратегией реформы государственного и муниципального управления, тесно связанной с реформами в других областях российского общества. Тем самым сохраняется актуальность задачи объединения политических, финансово-экономических, правовых концепций в единую стратегию, претендующую называться системой институционального строительства государства, ориентированного на рационализацию деятельности его органов и формирование каналов обратной связи общества и власти.
Второй вариант построения механизмов административной реформы отдает приоритет институтам, способным управлять изменениями других институтов24. Принципиальным здесь является ориентация не столько на изменение сложившегося институционального дизайна, сколько на коррекцию уже происходящих объективных трансформационных процессов. Акцент делается на небольшие институциональные инновации, без долгосрочных целей, определенных в рамках какого-либо стратегического плана. Если инновация оказалась жизнеспособной, выдержала конкуренцию с другими институтами, реализующими аналогичные функции, она закрепляется, т. е. действует естественный отбор. В противном случае происходит ее корректировка или возврат к старой модели. Основную роль в данном случае играет подход, ориентированный не на целевые модели и ограниченные сроки, а на правила и процедуры. Поэтому принципиальное значение имеют институты трансформации, т. е. правила, управляющие процессом изменения правил.
23 Итоги 10 лет административной реформы и задачи на перспективу: Материалы круглого стола. С. 104-105.
24 Olsen J.P. Op. cit. P. 6-9.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
В отличие от первого подхода, когда институты управления рассматриваются всего лишь как инструмент достижения выбранной стратегической модели, второй подход считает их самоценностью. Например, нормативный анализ должен вестись в сравнительной перспективе, т. е. оценки действующих институтов должны исходить из сопоставлений не с проектными моделями, а с альтернативами, осуществимыми на практике. В частности, речь может идти о сравнительной эффективности норм программного управления, механизмов государственных закупок, правил подачи деклараций о доходах и расходах или процедур обжалования действий должностных лиц.
Немаловажную роль в данном подходе играют конгруэнтность институтов: закон о банкротстве неэффективен в разгар кризиса неплатежеспособности, а издержки приватизации превышают допустимые пределы в условиях незащищенности частной собственности. Инициируя преобразование, необходимо, во-первых, обеспечивать связь проектируемых институтов с существующей институциональной средой и, во-вторых, учитывать упомянутые связи при выборе рациональной последовательности институциональных изменений; комплементарность при этом необходимо рассматривать как в статике, так и в динамике. Проектировщикам преобразований следует концентрироваться на преодолении так называемой «ловушки частичной реформы» — ситуации, при которой сосуществование старых и новых форм не приводит к качественному изменению существующей системы и не происходит выведения ее на перспективную траекторию25. Такие факторы, как адаптация агентов, встраивание института в существующую систему норм, а также формирование лобби, получающего ренту и, следовательно, заинтересованного в сохранении неэффективного равновесия, могут привести к трансформации промежуточных институтов в конечные, неэффективные в долгосрочной перспективе26. В качестве примеров подобной ловушки частичной реформы можно сослаться на дисфункции страховой медицины или на организационную структуру органов исполнительной власти в современной России.
В итоге, институциональный подход представляет механизмы административной реформы как согласованную последовательность эволюционных институциональных инноваций, что дает возможность использовать при их анализе концепцию «социализации институционального строительства.
25 Стиглиц Дж. Куда ведут реформы? // Вопросы экономики. 1999. № 7. С. 4-30.
26 Полтерович В.М. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4. С. 4-24.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
Концепция «социализации институционального строительства» основывается на включении в процесс формирования институционального дизайна разнообразных представителей гражданского общества. Это означает отказ от монополии государства на институциональное строительство, что позволяет лучше оценить готовность общества, потребляющего государственные услуги, к инновациям в государственном управлении, как правило, исходящих из преимущественно политических целей, а обществу, да и самому аппарату, лучше понять смысл институциональных новаций. Ключевыми здесь становятся технологии обмена ресурсами, включая знания, через экспертное и совещательное участие бизнеса и гражданского общества в целом в формировании политики, а также, по возможности, так называемое «административное экспериментирование», когда часть административных и регулирующих функций государство передает структурам самоорганизации бизнеса.
Представляется, что важнейшим институтом трансформации, т. е. нормой, определяющей возможности и ограничения институционального проектирования, должно стать стимулирование процесса самообучения институтов. Обучается не только человек, институты тоже способны самообучаться. Управленческие институты, такие как организации, корпорации, органы исполнительной власти, парламенты и социальные сети, обучаются, по крайней мере, в когнитивном смысле этого термина. Институты «обучаются», когда системы инициатив побуждают их членов создавать, приобретать и распространять знания и ценности для пользы института. Институты создают модели социального поведения, которые сами по себе влияют на их членов и развивают окружение и институциональную культуру, что может способствовать когнитивной инновации и моральному переориентированию или создавать им помехи.
Обучение происходит и через активное взаимодействие государства с негосударственными акторами. Для оптимального развития органам государственного управления необходим постоянный приток кадров из негосударственных структур. Гражданское общество и бизнес — уникальная по потенциалу обмена знаниями и генерации институциональных инноваций кадровая среда для государственного управления. Этот аспект сотрудничества органично связан с повышением роли негосударственных акторов в оказании социально значимых услуг населению, которые традиционно были функцией государства. Аутсорсинг ряда ключевых функций социальной защиты, широкого спектра образовательных программ позволяет государству не только сократить собственный штат и расходы, но также сфокусировать свои ресурсы на институциональных инновациях, существенно открыв свои
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
информационные границы в силу необходимости постоянного обмена знаниями с
негосударственными партнерами.
Наконец, поскольку отношения с негосударственным акторами в первую очередь характеризуют уровень открытости государственного управления обществу, наиболее очевидной функцией негосударственных акторов является их включение в механизм подотчетности и контроль за эффективностью государства. Помимо базового принципа подотчетности и соблюдения законов, государство может сделать шаг навстречу обществу, который позволит последнему лучше представлять, что происходит в государственных структурах, и одновременно повысит интенсивность обмена знаниями, что существенно влияет на эффективность экономики. Среди направлений деятельности государства здесь можно отметить либерализацию и дерегулирование телекоммуникаций, вещания и издательского бизнеса как основы свободного обмена информацией и конкурентной среды, а также изменение роли государственных информационных служб в сторону повышения открытости и доступности, удобности использования и увеличения доли экспериментальных проектов27.
Институционализация самообучения институтов позволит выполнить одно из основных правил управления посредством институциональных изменений: свести, насколько возможно, к минимуму цену ошибки. Никто не знает всех ответов; по крайней мере, никто точно не знает, какие ответы правильные. Поэтому жизненно необходимо не допустить догматизации принимаемых реформаторами решений. Цена ошибки возрастает в условиях, когда нельзя спорить с господствующей концепцией и ее носителями, а в случае необходимости — заменить их. В рамках институционального подхода целесообразно рассматривать направление и в целом возможность реализации стратегии развития государственного управления не просто как политической воли элиты, а как результирующий вектор согласования интересов всех участников политико-административного процесса. Подобно сфере управления организационными знаниями на микроуровне, в макроструктурах таким механизмом, помимо выборов, могут становиться форумные практики («Российская общественная инициатива», «Общероссийский народный фронт»), мини-референдумы, различные формы систематического взаимодействия с группами интересов и т. д.
Необходимо подчеркнуть, что крупнейшим системным недостатком административной реформы в России являлось принижение уровня местного
27 Пути модернизации: траектории, развилки и тупики: Сборник статей / Под ред. В. Гельмана и О. Маргания. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
самоуправления с позиций подотчетных населению ресурсов. В частности, у органов
местного самоуправления были ограничены возможности устанавливать собственные
налоги и, следовательно, проводить транспарентную социально-экономическую
политику. Например, увод с местного уровня власти ответственности за
финансирование общеобразовательной школы не только уменьшает объем ее
бюджетов, но ликвидирует одну из главных площадок формирования конструктивной
гражданской активности населения. «Выращивание демократии» оказывается, таким
образом, искусственно заторможенным.
Нетрудно увидеть, что такое развитие событий не только реализует принцип максимального сосредоточения в центре ресурсов и полномочий, но и опирается на сложившиеся на местах практики. Значительная часть местных и региональных руководителей привыкла к минимизации своих ресурсов и полномочий, им выгодно все время переводить стрелку ответственности на вышестоящие уровни управления. В свою очередь, субъекты гражданского общества по традиции обращаются сразу «наверх», игнорируя возможности местной власти как заведомо ограниченные. И здесь возникает «плохое равновесие» интересов, очередная институциональная ловушка. Разрушение такого равновесия ожиданий и практик возможно только сверху, через сознательное ограничение центром своих полномочий и перераспределение ресурсов и фискальных полномочий на нижние этажи системы государственного и муниципального управления.
Для того, чтобы политико-административная система инициировала изменения, в ней должны хорошо работать институты координации и подотчетности. В свою очередь, их способность адаптироваться к требованиям социальной среды и обеспечивать выполнение приоритетных задач ЛПР в значительной степени зависит от наличия управленческих инструментов, использование которых позволяет эволюционно изменить институциональный дизайн государственного управления в направлении повышения его инновационности и самообучаемости.
На взгляд автора, одним из таких инструментов могут стать государственные программы. Разработка стратегий развития отдельных секторов российской экономики должна сочетаться с созданием программ, которые будут формироваться применительно к этим стратегиям и конкретизировать подходы к решению системных проблем федерального уровня. При этом принципиально важно, учитывая целеполагание разного уровня, разработать классификацию государственных программ, выделив их три типа: национальные программы; решающие системные
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
задачи для государства и бизнеса; межведомственные и ведомственные программы.
Данная программная классификация учитывает сложившуюся функциональную
структуру министерств и ведомств путем использования основных мероприятий и
подпрограмм в качестве первичных элементов программной структуры; эти элементы
могли быть сгруппированы по глобальным целям, по крупным функциональным
сферам деятельности и по административным подразделениям.
Смысл такого программно-организационного дизайна в том, что распределение полномочий по принятию решений по целям и программам должно осуществляться в соответствии с реальными центрами власти, обеспечивая сосредоточение политических решений на президентском уровне и предоставляя более широкие полномочия руководителям ведомств и структурам, специально созданным для программного управления.
Эволюционные инновации в программно-организационном дизайне
В Постановлении Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»28 в качестве основных инструментов государственной политики, обеспечивающих реализацию ключевых государственных функций, достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности, называются государственные программы. Утвержден Порядок, которым определены требования к разработке и реализации государственных программ РФ, правила оценки их эффективности, а также правила контроля хода их реализации. Согласно этому порядку, разработка государственных программ осуществляется ответственным исполнителем, как правило, ФОИВ на основании перечня программ, формируемых Правительством РФ. О ходе реализации Программы ответственным исполнителем ежегодно подготавливается отчет. Сводный отчет о ходе реализации государственных программ и оценке их эффективности подготавливается Минэкономразвития РФ и представляется в Правительство РФ. Контроль реализации государственных программ осуществляется посредством мониторинга, который проводит Минэкономразвития.
28 Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система].
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 103481/ (дата обращения: 14.10.2016).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
Данный порядок, по сути, воспроизводит существовавшую достаточно длительный период времени систему подготовки и выполнения федеральных и ведомственных целевых программ, когда функции координации возлагались на Минэкономразвития и Минфин. Вместе с тем, как хорошо известно, предшествующий опыт продемонстрировал слабую координацию действий различных ведомств в процессе реализации ФЦП. На практике участие ведомств нередко сводилось к «освоению» средств, закрепленных за каждым из них в федеральном бюджете, при этом единое координирующее управление программой фактически отсутствовало. В ходе реализации программ часто возникала проблема несоответствия организационной структуры ответственного исполнителя требованиям программного менеджмента, поскольку иерархия задач в рамках ФОИВ объективно может не соответствовать иерархии задач, ставящихся при решении системной проблемы в государственной программе. Органы власти преимущественно настроены на исполнение текущих обязательств, а решение системных проблем направлено на прорывы. Поэтому именно создание новых механизмов управления государственными программами должно стать площадкой и инструментом консолидации усилий различных органов исполнительной власти на решении системных проблем страны.
В современных условиях текущее управление по многим государственным программам осуществляется без создания дирекций как юридического лица, имеющего собственные властные полномочия. Особенно негативно отсутствие дирекции сказывается на реализации программ, требующих широкого государственно-частного партнерства, а также программ, имеющих межведомственные подпрограммы и основные мероприятия со значительным количеством соисполнителей и участников из числа различных ФОИВ и субъектов РФ. Вместе с тем преимущественно функциональная, внепрограммная форма деятельности, повторяющаяся в том или ином виде из года в год, присуща в значительной части таким ФОИВ, как Министерство иностранных дел, Министерство юстиции, Министерство финансов, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба исполнения наказаний, и ряду других органов исполнительной власти. Необходимость закрепления за такими органами государственных программ и придания им полномочий ответственных исполнителей вызывает много вопросов. Основные направления реализации таких государственных программ в основном воспроизводят функции, полномочия, обязанности министерств — ответственных исполнителей. По существу, происходит
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
переформатирование «ведомственных» бюджетов в формат государственных
программ, а реализация функций данных ФОИВ вполне могла бы быть обеспечена вне
зависимости от разработки и реализации государственных программ. Как результат,
получается искажение сути программного подхода, продолжающего быть достаточно
дорогостоящей ширмой господствующих функциональных структур, использующих
традиционный инструмент подотчетности, основанный на контроле выполнения
поручений. Во многом причины такой ситуации — в отсутствии института
координации программной деятельности в стране.
Назрела необходимость создать специальный государственный орган, способный стать офисом управления государственными программами вне рамок существующих ФОИВ. Это могло бы быть специальное Агентство государственных программ для разработки стратегических программ развития (национальных) и межведомственных программ, используя аутсорсинг. В функции такого Агентства могли бы входить учреждение органов управления программой — дирекций, и контроль их деятельности, а также управление ресурсами, выделяемыми для реализации программ. Дирекции программ с правами юридического лица могли бы стать органами, реализующими конкретную программу, осуществляя оперативную управленческую деятельность. Они должны обладать полномочиями, позволяющими решать задачи межведомственной координации и мониторинга проведения программных мероприятий.
Программное Агентство должно быть компактным органом (советники, экспертиза, ресурсный секретариат, базовое «внедренческое» подразделение, управленцы и организаторы), занимающимся стратегическим и оперативным планированием всех работ по Программам и обеспечением ресурсами. Агентство, используя аутсорсинг, должно осуществлять общее руководство и контроль хода реализации программ, обеспечивая координацию между программами в рамках решения пакета конкретных социально-экономических задач. Такая структура призвана иметь достаточный объем полномочий и ресурсов для эффективного управления госпрограммами, учитывая тот факт, что эта деятельность включает подготовку проектов нормативных правовых актов, взаимодействие с органами власти регионов, финансовыми, промышленными и общественными организациями.
Дирекция государственной программы, как структура, независимая от ФОИВ, могла бы успешно обеспечивать координацию деятельности участников государственной программы. Она руководствовалась бы Регламентом Правительства
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
при разработке и внесении проекта нормативного правового акта Правительства об
утверждении государственной программы, а в иных случаях Типовым регламентом
взаимодействия ФОИВ. Она также могла бы проводить общественные обсуждения
проектов государственных программ, в том числе с привлечением Общественной
палаты РФ, общественных советов, созданных при ФОИВ, научных и иных
заинтересованных организаций.
Агентство должно отвечать и за мониторинг процесса осуществления программ, тем самым оперативно реагировать на изменения ситуации, препятствующие достижению целей и решению задач программы. Это позволило бы встроить мониторинг в систему принятия решений, преодолеть понимание эффективности программы только в бюджетном контексте (возврат вложенных в реализацию программы бюджетных средств через налоговые поступления, уровень внебюджетного софинансирования) и покончить с практикой, когда мониторинг рассматривается лишь как разовая задача сбора данных для ежегодного отчета о реализации программы на заседании Правительства. Предметный мониторинг, кроме прочего, должен включать планируемые меры по решению возникших проблем, предложения по изменению механизма реализации программы, сведения о недостатках в работе по реализации программы отдельных структурных подразделений и о персональной ответственности тех или иных лиц за проблемы в управлении программой.
При наличии подпрограмм в государственной программе каждая из них может управляться собственной дирекцией. В этом случае создается генеральная дирекция государственной программы с необходимыми координационными функциями. Таким образом, дирекция государственной программы в составе соответствующего департамента Агентства выполняла бы как стратегические (по определению направления реализации программы, по межведомственному согласованию решений), так и оперативно-технические функции (подготовка к проведению конкурсов, ведение реестра государственных контрактов на выполнение работ по программе, консультирование исполнителей, сбор информации о результатах реализации мероприятий). Создание относительно автономных, работающих на контрактной основе дирекций госпрограмм могло бы существенно изменить ситуацию с кадровым резервом, поскольку давало бы возможность широко привлекать персоналии из резерва управленческих кадров, находящегося под патронажем Президента России, для руководства программами и подпрограммами. Причем назначение генеральных менеджеров государственных программ могло бы происходить на конкурсной основе и
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
утверждаться Правительством. Это, кроме всего прочего, существенно разгрузило бы
зам. министров, как правило, являющихся в настоящее время ответственными за
руководство госпрограммами. В конечном итоге, многие функции по координации
были бы переданы с уровня Минэкономразвития и Минфина на уровень
Межведомственного органа. В задачу Минэкономразвития и Минфина продолжала бы
входить разработка собственных госпрограмм и предварительная экспертиза проектов
госпрограмм иных ФОИВ.
Таким образом, внедрение программных принципов в организацию деятельности ОИВ — это одно из стратегических направлений модернизации публичных институтов. Программный подход к управлению позволяет превратить набор стратегических инициатив в систему конкретных действий, мероприятий, вооружает инструментарием достижения поставленных целей в рамках обозначенных политических приоритетов. Особенностью данного подхода является его ориентированность на пошаговое достижение результата: конечные цели программы декомпозируются на более конкретные, характеризующие реализацию отдельных мероприятий, объединенных в подпрограммы единой программы. Программа дает возможность концентрировать ресурсы на ключевых направлениях деятельности, позволяет сохранить гибкость механизма управления, а также обеспечивает тщательный контроль поэтапного финансирования мероприятий. Кроме того, программа санкционирует эффективную реализацию системных, межведомственных проектов, направленных на решение комплексных вопросов и проблем. Государственные программы призваны преодолеть противоречия между целевым и отраслевым принципами управления и на данный момент являются главным инструментом государственного регулирования. Государственная программа должна интегрировать ФЦП, ВЦП и приоритетные проекты и тем самым объединить стратегические и тактические инициативы и стать важным элементом системы долгосрочного планирования.
Рассматривая любую государственную программу не только как управленческий, но и как важный политический документ, следует подчеркнуть, что подготовка перечня государственных программ — одна из главнейших задач федерального правительства. Этот перечень формирует не только повестку дня для правительства, но и задает приоритеты бюджетного финансирования на годы вперед. Представляется целесообразным ввести в практику регулярный конкурс проектов программ, с ясными конкретными задачами и с измеряемыми показателями
результатов.
Данные институциональные изменения дают возможность персонифицировать ответственность за достижение конкретных политических целей и решение поставленных вопросов, охватить все направления государственной деятельности, прослеживать действия, предпринимаемые органами власти для урегулирования определенных проблем, обеспечить комплексность и полноту декомпозиции целей и приоритетов страны в задачи различных субъектов бюджетного планирования.
Анализ отчетов позволит руководителям высшего уровня, не углубляясь в детали, получить информацию о том, насколько эффективно поддерживается государственными программами выбранный курс социально-экономического развития страны; при необходимости агрегировано оценить недостаток или «разрывы» внимания к тем или иным вопросам (целям) и позднее сделать эти направления объектом более глубокого рассмотрения. Тем самым теснее связываются политические декларации лидеров страны и административный потенциал государственного управления.
Список литературы:
1. Дмитрий Медведев предложил Владимиру Путину измениться // Ведомости [Сайт]. 22.04.2016. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/04/22/638724-dmitrii-medvedev-predlozhil-vladimiru-putinu-izmenitsya (дата обращения: 14.10.2016).
2. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. М.: Алекс, 2006.
3. Итоги 10 лет административной реформы и задачи на перспективу: Материалы круглого стола // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С.89-109.
4. Купряшин Г.Л. Кризисы трансформации государственного управления Российской Федерации (1990-2000) // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2016. № 1. С. 100-139.
5. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Весь Мир, 2003.
6. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства. Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011.
7. Полтерович В.М. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4. С. 4-24.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
8. Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Информационно-правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 103481/ (дата обращения: 14.10.2016).
10. Пути модернизации: траектории, развилки и тупики: Сборник статей / Под ред. В. Гельмана и О. Маргания. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010.
11. Путин согласился на предложенную Медведевым реформу госуправления // РБК [Сайт]. 22.04.2016. URL: http://www.rbc.ru/politics/22/04/2016/57195e089a794736d40e7f17 (дата обращения: 15.06.2016).
12. Пушкарева Г.В. Проектный метод как инструмент формирования государственной политики: современные подходы и теоретические проблемы // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. 9-я Международная конференция (25-27 мая 2011 г.). М.: Издательство Московского университета, 2011. Ч. 1. С. 188-195.
13. СтиглицДж. Куда ведут реформы? // Вопросы экономики. 1999. № 7. С. 4-30.
14. Тамбовцев В.Л. Теории институциональных изменений. М.: Инфра-М, 2010.
15. Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост: межстрановой анализ воздействия «веберианизации» государственного аппарата на экономический рост // Экономическая социология. 2006. Т. 7. № 1. С. 38-60.
16. Andrews R., Downe J., Guarneros-Meza V. Public Sector Reform in the UK: Views and Experiences from Senior Executives / COCOPS Work Package 3. Country Report UK. May 2013. URL: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2013/06/UK WP3-Country-Report.pdf (accessed: 14.10.2016).
17. Aucoin P. Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums // Governance. 1990. Vol. 3. No 2. P. 115-137.
18. Bovaird T. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society // International Review of Administrative Sciences. 2005. Vol. 71. No 2. P. 217-228.
19. Haque M.S. Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance // International Review of Administrative Sciences. 2000. Vol. 66. No 4. P. 599-617.
20. KettlD.F. The Politics of the Administrative Process. Washington, D.C.: SAGE, 2012.
21. Kjœr A.M. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 58. Октябрь 2016 г.
22. Lane J.-E. Comparative Politics: The Principal-Agent Perspective. Milton Park, Abingdon, Oxon; New York: Routledge, 2007.
23. O'Flynn J. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications // The Australian Journal of Public Administration. 2007. Vol. 66. No 3. P. 353-366.
24. Olsen J.P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. Oxford: Oxford University Press, 2010.
25. PetersB.G. The Pitfalls of Performance: The Unintended Consequences of Reform // International Conference on Government Performance Management. Taiwan: National Chengchi University, 2007. P. 17-32.
URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.609.1992&rep=rep1&type=pdf (accessed: 24.10.2016).
26. The Tools of Government: A Guide to the New Governance / Ed. by L.M. Salamon. New York: Oxford University Press, 2002.
Kupryashin G.L. Public Administration Reform: Models and Mechanisms**
Gennadii L. Kupryashin — Ph.D., Professor, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Annotation
The author argues that the public administration reform's success is determined by the methodology and the government's ability to control the changes, which depends on the professionalism of the government personnel. The article presents a new paradigm of public administration, shifting the focus of the administration reform from hierarchic agencies to programs. Development and implementation of programs requires a new politico-administrative institutional design suitable for the new conditions and capable of answering the demands for effective and responsible administration.
Keywords
Administrative reform, Governance paradigm, models of Governance, cost transformation, public sector programs.
References:
1. Dmitrii Medvedev predlozhil Vladimiru Putinu izmenit'sia. Vedomosti [Sait], 22.04.2016. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/04/22/638724-dmitrii-medvedev-predlozhil-vladimiru-putinu-izmenitsya (data obrashcheniia: 14.10.2016).
2. Institutsional'naia reforma v Rossii: perekhod ot proektirovaniia k realizatsii v usloviiakh mnogourovnevoi sistemy gosudarstvennogo upravleniia. Moscow: Aleks, 2006.
3. Itogi 10 let administrativnoi reformy i zadachi na perspektivu: Materialy kruglogo stola. Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniia, 2014, 2, pp. 89-109.
4. Kupriashin G.L. Krizisy transformatsii gosudarstvennogo upravleniia Rossiiskoi Federatsii (1990-2000).
VestnikMoskovskogo universiteta. Seriia 21: Upravlenie (gosudarstvo i obshchestvo), 2016, 1, pp. 100-139.
5. Menning N., Parison N. Reforma gosudarstvennogo upravleniia: mezhdunarodnyi opyt. Moscow: Ves' Mir, 2003.
6. Obolonskii A.V. Krizis biurokraticheskogo gosudarstva. Reformy gosudarstvennoi sluzhby: mezhdunarodnyi opyt i rossiiskie realii. Moscow: Fond "Liberal'naia missiia", 2011.
7. Polterovich V.M. Strategii modernizatsii, instituty i koalitsii. Voprosy ekonomiki, 2008, 4, pp. 4-24.
8. Polterovich V.M. Elementy teorii reform. Moscow: Ekonomika, 2007.
9. Postanovlenie Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii ot 02.08.2010 № 588 "Ob utverzhdenii Poriadka razrabotki, realizatsii i otsenki effektivnosti gosudarstvennykh programm Rossiiskoi Federatsii". Konsul'tantPlius [Informatsionno-pravovaia sistema].
URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 103481/ (data obrashcheniia: 14.10.2016).
10. Puti modernizatsii: traektorii, razvilki i tupiki: Sbornik statei / Pod red. V. Gel'mana i O. Marganiia. Saint Petersburg: Izdatel'stvo Evropeiskogo universiteta v Sankt-Peterburge, 2010.
** The research was funded by the School of Public Administration (SPA MSU general order No 131-06/213, 22.12.2015 "On academic bonuses") as a part of "Federal Management of National Economic Development" research project.
11. Putin soglasilsia na predlozhennuiu Medvedevym reformu gosupravleniia. RBK [Sait], 22.04.2016. URL: http://www.rbc.ru/politics/22/04/2016/57195e089a794736d40e7f17 (data obrashcheniia: 15.06.2016).
12. Pushkareva G.V. Proektnyi metod kak instrument formirovaniia gosudarstvennoi politiki: sovremennye podkhody i teoreticheskie problemy. Gosudarstvennoe upravlenie v XXI veke: traditsii i innovatsii. 9-ia Mezhdunarodnaia konferentsiia (25-27 maia 2011 g.). Moscow: Izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 2011. Ch. i. Pp. 188-195.
13. Stiglits Dzh. Kuda vedut reformy? Voprosy ekonomiki, 1999, 7, pp. 4-30.
14. Tambovtsev V.L. Teorii institutsional'nykh izmenenii. Moscow: Infra-M, 2010.
15. Evans P., Raukh Dzh. Biurokratiia i ekonomicheskii rost: mezhstranovoi analiz vozdeistviia "veberianizatsii" gosudarstvennogo apparata na ekonomicheskii rost. Ekonomicheskaia sotsiologiia, 2006, vol. 7, no 1, pp. 38-60.
16. Andrews R., Downe J., Guarneros-Meza V. Public Sector Reform in the UK: Views and Experiences from Senior Executives / COCOPS Work Package 3. Country Report UK. May 2013. URL: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2013/06/UK WP3-Country-Report.pdf (accessed: 14.10.2016).
17. Aucoin P. Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums. Governance, 1990, vol. 3, no 2, pp. 115-137.
18. Bovaird T. Public Governance: Balancing Stakeholder Power in a Network Society. International Review of Administrative Sciences, 2005, vol. 71, no 2, pp. 217-228.
19. Haque M.S. Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance. International Review of Administrative Sciences, 2000, vol. 66, no 4, pp. 599-617.
20. Kettl D.F. The Politics of the Administrative Process. Washington, D.C.: SAGE, 2012.
21. Kjœr A.M. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004.
22. Lane J.-E. Comparative Politics: The Principal-Agent Perspective. Milton Park; Abingdon; Oxon; New York: Routledge, 2007.
23. O'Flynn J. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications. The Australian Journal of Public Administration, 2007, vol. 66, no 3, pp. 353-366.
24. Olsen J.P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. Oxford: Oxford University Press, 2010.
25. Peters B.G. The Pitfalls of Performance: The Unintended Consequences of Reform. International Conference on Government Performance Management. Taiwan: National Chengchi University, 2007. Pp. 17-32. URL: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.609.1992&rep=rep1&type=pdf (accessed: 24.10.2016).
26. The Tools of Government: A Guide to the New Governance / Ed. by L.M. Salamon. New York: Oxford University Press, 2002.
