CC BY
17
А.Софайер Международное право и Косово International law and Kosovo
S o f a e r A. International law and Kosovo // Stanford j. of intern, law. - 2000. - Vol. 36, N 1.-P. 1-21.
Абрахам Софайер - старший научный сотрудник Гуверовского центра при Стенфордском университете, почетный доктор права, анализирует в своей статье различные подходы к войне против Союзной Республики Югославия и конфликту в Косово, стремясь доказать леги-тимность действий НАТО. Военная акция, по мнению Софайера, стала необходимой, поскольку дипломатические усилия, в том числе переговоры в Рамбуйе, не дали ожидаемых результатов. Позиция, действенность и даже жизнеспособность НАТО оказались под вопросом. К тому же косовские албанцы подвергались постоянному жестокому обращению и ждали обещанной помощи со стороны США и НАТО. Таким образом, если даже критика в отношении действий Альянса юридически обоснована, их можно оправдать после начала этнических чисток, проводившихся по приказу Милошевича.
I. Юридический "кнопочный" подход 1
Как считает Софайер, отношение юристов-международников к бомбардировкам Союзной Республики Югославия авиацией НАТО было различным и даже беспринципным. Как известно. Совет Безопасности ООН не одобрил применение силы в Косово. Несмотря на исключительный характер операции в бывшей Югославии, ни американская администрация, ни руководство НАТО не смогли доказать впоследствии, что их действия были законными.
Из этого можно заключить, насколько трудно обосновать предпринятые НАТО действия с помощью общепринятых норм и терминологии. Согласно Уставу ООН, Союзная Югославия не могла быть объектом использования силовых методов вне зависимости от обстоятельств. Следуя традиционному юридическому методу, нельзя применять силу для предупреждения серьезных преступлений, признаваемых таковыми мировым сообществом, или для защиты и воплощения в жизнь задач, закрепленных в Уставе. И даже если принять во внимание некоторые исключения, содержащиеся в этом документе и допускающие использование силы (например, для освобождения заложников), они не могут оправдать 11 -недельную операцию, за время которой против Югославии было использовано более 23 тыс. бомб и ракет, в результате чего имелись тысячи раненых и убитых, а экономике страны был нанесен многомиллиардный ущерб (с. 3). Согласно такой логике, действия НАТО в Косово были незаконными. Именно поэтому Милошевич постоянно обращался в Международный суд с требованиями привлечь к ответственности государства НАТО.
Целый ряд известных юристов выдвинули аргументы с целью оправдать применение Атлантическим альянсом военной силы на основе новых, подчас неординарных теорий. Так, утверждалось, что применение силы не нарушает территориальной целостности государства, если не ставится цель изменить его границы; что НАТО имеет большие
1
Под термином "кнопочный" подход (''push-button" approach) автор понимает отношение к конфликту, основанное на использовании только международно-правовых норм, заложенных прежде всего в Уставе ООН. - Прим. реф.
полномочия, чем отдельные ее члены, для оценки ситуации как угрожающей региональной безопасности и для применения силы в целях устранения подобной угрозы; что государства должны иметь больше свободы в плане применения силы, чтобы остановить серьезные нарушения прав человека ("гуманитарное вмешательство"). Все эти доводы были призваны легитимизировать натовские действия, но, согласно традиционному ("кнопочному") подходу, ни один из них не имел законной силы.
В этой ситуации официальные лица и некоторые ученые на Западе предприняли попытки оправдать подобного рода операции, ссылаясь на их очевидную политическую целесообразность. Так, М.Пленной в своей недавней работе по международному праву утверждает, что СБ ООН не способен остановить геноцид внутри какого-либо государства, поскольку, согласно ст. 39 Устава, условиями подобного вмешательства могут быть угроза миру, нарушение мира или акт агрессии. К тому же решение о вмешательстве может в любое время быть заблокировано правом вето любого из пяти постоянных членов СБ. Вот почему Гленнон считает существующие нормы международного права, касающиеся применения силы, неадекватными для борьбы с внутригосударственным угнетением, равно как и с терроризмом и с поддерживающими его силами, ибо самооборона предполагается только в случае прямого нападения на государственную территорию. Таким образом, несовершенство международных норм оставляет цивилизованный мир беззащитным при нарушениях прав человека. На подобные недостатки в международном праве обращали внимание многие государственные деятели и ученые, среди которых видный дипломат Дж.Кеннан, бывший госсекретарь Д.Ачесон, РБорк и другие. Однако их аргументация касается тех международных норм, которые чаще всего попросту игнорируются государствами именно вследствие отсутствия в этих законах реализма и ссылок на соображения морали и национальные интересы. Устав запрещает использовать военную силу, если эта не соответствует закрепленным в нем целям и задачам, а государства обычно действуют в национальных интересах и согласно своему моральному восприятию обстановки в мире. В частности, США постоянно настаивали на своем праве эффективно защищать себя и своих союзников не только от нападения на их территорию, но и от угрозы их национальным интересам; действовать совместно в борьбе за независимость, против коммунизма и любой иной формы тирании; использовать силу или угрозу ее применения для сдерживания всех видов агрессии - от возможного развязывания ядерной войны до террористических актов и т.п.
Расхождения между теорией международного права и реальной практикой государств в плане применения силы очень велики. Сторонники традиционных,. записанных в международных документах норм стремятся выстроить аргументацию в их защиту. Так, профессора Л .Хенкин и Т.Френк утверждают, что практические действия государств не могут считаться достаточным основанием для пересмотра существующих юридических принципов. Только правильная интерпретация положений Устава ООН может быть оправданием применения силы. Частые нарушения этих положений - это не главное; важно, чтобы подобные нарушения не вели к подмене международных правил. Иными словами, пусть госсекретари делают то, что они считают нужным для проведения в жизнь политики их президентов, но не посягают на международные правила, которые со временем могут стать действенными. Софайер расценивает подобный подход как неплодотворный для эффективного правового обеспечения деятельности государств и народов.
Формула "нарушай, но не подменяй" может, считает автор, стать после событий в Косово современным правилом использования силы, а не разумным объяснением ограниченных, временных исключений. Большинство правоведов считают действия НАТО в Косово незаконными, но соглашаются с их необходимостью. Однако если
незаконность поддерживается и даже приветствуется (а не просто допускается), то кто должен определять, в каком случае закон может нарушаться? Каковы этические основы, согласно которым незаконная деятельность может оправдываться, если она не считается легитимной? Если Устав ООН не в состоянии дать законного обоснования подобным действиям, то его теоретическая исключительность в качестве источника полномочий на использование силы будет несомненно утрачена. Ни одна правовая система не сможет долго просуществовать при появлении категорий "незаконных" действий, которые постоянно поддерживаются.
П. "Общеправовой" подход2
Как отмечалось выше, мнения юристов по поводу операции НАТО в Косово разделились. Одни приводили доводы, оправдывающие действия Альянса, которые могли кардинальным образом изменить существующие правила. Другие считали натовскую операцию явным нарушением международного права.
По мнению автора, было бы неверно думать, что, если следовать Уставу ООН, у НАТО не было иного законного выбора, как только допустить этнические чистки и расистские преступления Белграда в Косово.
Международное право можно интерпретировать таким образом, что действия союзников найдут законное обоснование. Настало время признать, что существует альтернативный подход к международным нормам, не ограничивающийся определенным набором специфических мотивов для оправдания применения силы, но сочетающий в себе анализ многих факторов, взаимодействие которых и вызывает необходимость силовых акций, не противореча при этом существующим в мировой практике принципам. Под таким углом зрения действия сил НАТО в Косово следует признать правомерными.
Такой подход пропагандировался видными политическими деятелями и учеными с момента принятия Устава ООН (1945) и неоднократно использовался Соединенными Штатами на практике. Юристы стремились доказать, что неверно искусственно ограничивать применение силы в целях самообороны только случаями прямого нападения на территорию государства, а поддержание международного мира и безопасности - решениями Совета Безопасности. Пожалуй, как пишет автор, наиболее четкое толкование данного подхода принадлежит профессору М.Макдугалу из Йельского университета. Макдугал разъяснял, почему прямолинейное определение агрессии, как и любой другой важной юридической концепции или термина, является недальновидным и иллюзорным; следует обращать большее внимание ответственных лиц на те стандарты, которые относятся ко всем обстоятельствам дела. Он указывал на невозможность и нежелательность определения агрессии "раз и навсегда", как и всех иных понятий международного права, поскольку это ведет к появлению застывших формулировок, применение которых связывало бы руки политикам при принятии решений. Напротив, необходимо сфокусировать внимание на различных изменяющихся факторах и линиях политического поведения, которые непосредственно касаются конкретного инцидента, а также проследить взаимодействие этих факторов и, возможно, сделать соответствующие выводы для действий в других ситуациях.
Соединенные Штаты руководствовались таким многомерным подходом на практике во время Кубинского ракетного кризиса, при введении войск в Доминиканскую Республику, на Гренаду, в Панаму, каждый раз оправдывая свои военные операции необходимостью "защиты демократии, свободы и мира". При этом, как подчеркивает Софайер, действия американцев в течение 50 лет основывались на принципиальном непредвзятом подходе, который подтверждался нормами Устава ООН и историей. Этот подход
2
Согласно "общеправовому " подходу ("common-lawyer" аррогоасп), при оценке тех или иных действий следует принимать во внимание все обстоятельства, относящиеся к этим действиям и подпадающие под международные нормы.- Прим.реф.
116
исходит из предпосылки, что принципы использования силовых методов являются по существу набором абстрактных фраз, а их истинное значение осознается только при тщательном изучении и взвешивании всех факторов, связанных с конкретным применением силы. Иными словами, законность той или иной акции определяется в процессе анализа имеющихся фактов в соответствии со стандартами и задачами, закрепленными в Уставе, а не путем предварительной подгонки ситуации под категории законности. Причем эти категории продолжают оставаться критериями законности, но как факторы придания им большей силы, а не слепого их исполнения.
Данный подход не предполагает пересмотра международного права, ибо это могло бы поставить США в невыгодное положение по отношению к их соперникам в мировых делах, будь то коммунисты, террористы или криминальные силы. При этом американские лидеры никогда не позволяли себе действовать как им заблагорассудится и во всех случаях объясняли свои акции в соответствии с принципами международного права и Устава ООН. В результате был разработан своеобразный закон о применении силы, не противоречащий Уставу и основанный на практике, а не на подчинении мнениям государств, имеющих противоположную идеологию и цели.
Ш. Обоснование законности действий НАТО
Действия НАТО в Союзной Республике Югославии также основывались на указанном прагматическом подходе. Еще до начала этнических чисток в Косово представитель госдепартамента США Дж.Рубин заявил 1 б марта 1999 г., что союзники по НАТО тщательно проанализировали многочисленные факты нарушений югославскими военными и полицейскими международного права, в том числе решений СБ ООН, рекомендаций ОБСБ и своих собственных обязательств, вследствие чего была признана правомерность проведения операции силами Альянса, если таковая окажется необходимой. Он добавил, что действия сербов представляют угрозу для безопасности региона, в частности для Албании и Македонии, а также Греции и Турции, являющихся членами НАТО.
Выступая 24 марта, после начала бомбардировок, президент Клинтон подчеркнул, что 19 государств НАТО единогласно решили противодействовать нарушениям международного права Белградом, поскольку тысячи людей были убиты, сотни тысяч стали беженцами, а действия правительства Союзной Ресрублики Югославии создали угрозу безопасности Европы. Американская администрация и руководство НАТО привели ряд доводов в пользу правомерности проводившейся акции, даже если они и не вписываются в рамки какой-либо единой теории силового вмешательства.
Первый довод состоял в том, что политика Милошевича вела не только к гуманитарной катастрофе, гибели людей. Югославские вооруженные силы нарушили общепризнанные права человека, включая запрещение геноцида и расовой дискриминации, а также законы ведения военных действий - речь идет об убийствах, грабежах и насилии в отношении гражданских лиц. При этом не было никаких признаков того, что СРЮ добровольно откажется от подобного курса.
Другим доводом была потенциальная угроза общеевропейской безопасности вследствие незаконных действий Белграда в отношении косовских албанцев. Тот факт, что 19 стран НАТО выступили коллективно против подобных нарушений, придает их демаршу больший вес, чем если бы каждое государство заявило о своей позиции отдельно. К тому же в резолюции СБ ООН особо подчеркивалась опасность дальнейшего развития событий в Косово для региональной безопасности. Несмотря на то, что Совет Безопасности не дал согласия на применение силы, оно может быть оправдано в соответствии со ст. VII Устава.
117
Более того, СБ ООН потребовал от СРЮ прекратить нарушение прав этнических албанцев. И хотя эти резолюции формально не придают законности операции, косвенно они поддерживают ее проведение.
Далее, история действий международного сообщества в бывшей Югославии также указывает на законность натовской операции. Этнический конфликт в регионе однажды уже заставил СБ ООН разрешить силовую операцию в Боснии и учредить специальный трибунал, целью которого было следить за соблюдением правил ведения войны и гуманитарного права на территории всей бывшей Югославии. В случае с Косово правительство Милошевича нарушило специальные соглашения с НАТО и ОБСЕ о выводе югославских войск из края и о прекращении огня.
Наконец, целью акции 19 государств НАТО является придание ей законности в ходе ее проведения. Эти государства не стремятся к территориальным изменениям в рамках СРЮ, что важно с точки зрения Устава ООН. Их задачей является соблюдение положений Устава о защите прав человека и поддержании международного мира и безопасности. Эти государства к тому же не хотели бы нанести ущерба авторитету Совета Безопасности; они уважают его компетенции по урегулированию конфликта и по общему контролю за гражданской и военной администрацией Косово.
Ни один из перечисленных факторов по отдельности не придает законного характера силовым действиям в СРЮ. Но взятые вместе, они являются серьезными доводами в пользу разумности сделанного выбора, основанного на подходе, который отражает реалии современного мира. Действия НАТО беспрецедентны в том смысле, что они направлены против грубого обращения государства со своими собственными гражданами. Только по одной этой причине их не следует с легкостью осуждать. Тем не менее дискуссии о законности и разумности акции НАТО и о ее соответствии принципам и задачам Устава ООН продолжаются.
IV. Возражения против "общеправового" подхода
Одно из главных возражений против данного подхода заключается в том, что он слишком "уступчив", в принципе позволяет любому государству оправдать любые его действия как "разумные". Те, кто стремится жестко следовать международно-правовым принципам, считают подобную гибкость источником неопределенности, расплывчатости, разрешительного отношения к важным политическим проблемам. Однако практика показывает, что традиционные принципы также не отличаются ясностью и эффективностью. Так, ст. 2 (4) Устава можно интерпретировать весьма широко в отношении права на использование силы "в соответствии с целями Устава", а ст. 51 можно толковать таким образом, что в принципе не существует ограничений для "внутреннего" права на самооборону. Разумеется, государства стремятся использовать правовые стандарты так, чтобы наиболее эффективно обеспечивать свои интересы. Им вовсе не импонирует следовать строго определенным правилам, поскольку это мешает процессу принятия решений. Государства, прибегающие к силовым методам, пытаются убедить правительства, судебные органы и общественное мнение в правильности своих действий. Когда им этого сделать не удается, все равно политические последствия остаются реальностью, даже если они не были законны. "Общеправовой" подход, со своей стороны, заставляет государственных деятелей более серьезно относиться к вопросам соблюдения законности.
Возражение о том, что правило разумности слишком расплывчато и не может поэтому получить всеобщего одобрения, слишком преувеличено. Любопытно, что ученые, расценивающие гибкие международно-правовые стандарты как опасные или бессмысленные, весьма спокойно относятся к аналогичным правилам, содержащимся в американском конституционном законе. Эти правила иногда называют субъективными, однако на их основе формируется и осуществляется реальная политика.
Далее, в Уставе ООН, в договорах и национальных правовых системах содержатся нормы, на основе которых оценивается разумность и правильность применения силы. Однако государства, защищающие стандарты Устава ООН, не могут примириться с его "нейтральностью" (например, нельзя позволять тоталитарным режимам творить беззаконие, нарушать права человека). В судебных органах различных инстанций часто оценивается правомочность применения силы полицией, отдельными гражданами, которые используют свое право на самозащиту; это же относится и к силовым методам правительств. Подобные оценки разумности и обоснованности этих действий стали общепринятой практикой.
Возражения против гибких правовых стандартов часто обосновываются ссылками на то, что они представляют собой способ обеспечения еще большей, чем в настоящее время, свободы действий для великих держав, в том числе в отношении применения силы. Многие государства выражают недовольство тем фактом, что постоянные члены СБ могут наложить вето на любую резолюцию Совета или решение Международного суда, согласно которому использование силы было признано незаконным. Однако право вето не имеет ничего общего со значимостью правовых норм. Это право было введено в свое время для того, чтобы избежать конфронтации великих держав в Совете Безопасности по наиболее важным мировым проблемам.
Возражения против наиболее реалистических стандартов оценки применения силы являются отражением неприятия силы как таковой. В частности, американские юристы предпринимали попытки ограничения использования силы государствами и расширения защиты гуманистических ценностей, указывая на записанные в Уставе положения о том, что войны несправедливы по своей сути, а применение силы является наиболее серьезным нарушением прав человека. Однако подобное радикальное отношение к силовым методам не находит подтверждений в Уставе. В нем запрещается использование силы, нарушающее суверенитет государства или не соответствующее целям Устава; однако здесь же закреплено право на применение государствами силы в целях самообороны и право СБ давать мандат на ее использование для поддержания международной безопасности. В некоторых случаях силовые методы наносят меньший ущерб, чем такие "превентивные" меры, как экономические санкции. И даже когда силовые методы имеют разрушительные последствия, они могут, не только служить справедливости, но и остановить беззаконие. Лидеры, считающие неправомерным применение силы, несут политическую и моральную ответственность за свою неспособность к действиям.
Некоторые государственные деятели и юристы выступили против операции НАТО в Косово именно потому, что она обосновывалась прежде всего моральными соображениями, которые считались слишком расплывчатыми. Однако в настоящее время моральные критерии оцениваются значительно серьезнее как раз в силу того, что государства все в большей мере беспокоит притеснение людей со стороны недемократических режимов, чем это было в прошлом. Это особенно верно в отношении таких государств, как Соединенные Штаты, которые имеют возможность остановить нарушения общепризнанных норм и фундаментальных прав и свобод.
Расизм и убийства на этнической почве, насилие и притеснение осуждены мировым сообществом, а окончание "холодной войны" и прямой конфронтации между великими державами делают нежелательным применение силы против других государств. Возможно по этим причинам юристы более подготовлены к тому, чтобы одобрить в определенных случаях применение силы в постконфронтационный период. Несмотря на их фактически единодушные заявления о незаконности применения военной силы НАТО в Союзной Республике Югославия (хотя оно расценивается как исключение, а не прецедент), одновременное признание ими необходимости данной акции указывает на значимые, долгосрочные перемены, которые способны послужить основой для использования силовых методов в сходных ситуациях.
V. Заключение
Большинство ученых-юристов все еще рассматривают "общеправовой" подход к международному праву как угрозу для выполнения стандартовУстава ООН. Главная опасность заключается, однако, не в том, что международное право может быть ослаблено реалистическими определениями, но в том, что нереалистичные стандарты сделают его полностью непригодным при принятии решений о применении силы. Не случаен тот факт, что ни администрация США, ни руководство НАТО не высказали официальной позиции относительно законности операции в Союзной Республике Югославия. Должностные лица, занимающиеся национальной безопасностью, были уверены в том, что юридические аргументы не играют решающей роли в вопросах применения силы. Однако они были заинтересованы в дискуссии о тех факторах, которые действуют либо в поддержку, либо против использования силовых методов в определенных ситуациях. Международное право должно действовать в соответствии с целями, определенными Уставом ООН. Государственные деятели должны всесторонне оценивать основные проблемы и факторы при принятии решений о применении силы, что придает закону новое значение. Само право не может быть сведено к некоей сумме норм, о которых спорят юристы, но которые сами по себе не дают ответа на наиболее важные и трудные вопросы современной международной жизни. Нынешний американский подход требует тщательной оценки тех факторов, которые действуют в качестве подтверждения или отказа от применения силы, а также предполагает участие в этом процессе других государств и широких слоев общественности.
Ю.АГусаров
