CC BY
199
Хахалева Е.В. ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
7.2. ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА УПРАВЛЕНИЯ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
Хахалева Е.В., к.ю.н., доцент, кафедра государственноправовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия» (г. Краснодар)
Аннотация. Рассматриваются особенности проведения правовой, антикоррупционной экспертиз нормативного правового акта управления. Предлагается проведение общественной экспертизы всех нормативных правовых актов управления, а также выявляются перспективы проведения социологической экспертизы таких актов.
Ключевые слова: правовая экспертиза, антикоррупционная экспертиза, общественная экспертиза, социологическая экспертиза
EXAMINATION OF THE PROJECT OF THE STANDARD LEGAL CERTIFICATE OF MANAGEMENT: THE CONDITION AND PROSPECTS
Hahaleva E.V., the candidate of jurisprudence, the senior lecturer of chair of state-legal disciplines of North Caucasian branch GOU VPO «Russian academy of justice» (Krasnodar)
Annotation: features of carrying out of legal, anticorruption examinations of the standard legal certificate of management Are considered. Carrying out of public examination of all standard legal certificates of management Is offered, and also prospects of carrying out of sociological examination of such certificates come to light.
Keywords: legal examination, anticorruption examination, public examination, sociological examination
Регистрация нормативного правового акта управления включает в себя, в том числе его правовую и антикоррупционную экспертизу.
Правовая экспертиза проводится юридической службой или Министерством юстиции РФ в зависимости от вида акта управления. Если это проект акта, вносимого в Правительство РФ, то данную экспертизу проводит Министерство юстиции РФ. Если же разработан проект акта иного вида (например, приказ федерального министерства), то правовая экспертиза проводится юридической службой этого министерства.
Дополнительно к правовой экспертизе проводится и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов управления, подлежащих регистрации в Министерстве юстиции (его территориальных органах), а также нормативных правовых актов управления субъектов РФ (при мониторинге их применения). Соответственно результаты данной экспертизы представляются в Министерство юстиции РФ (его территориальные органы) для принятия решения о государственной регистрации.
Антикоррупционная экспертиза осуществляется не только Министерством юстиции РФ, но и независимо от него. В этой ситуации разработчик проекта (соответствующий федеральный орган исполнительной власти) в течение рабочего дня (день, когда проект ак-
та направлен на согласование в государственные органы и организации) размещает проект акта на официальном сайте в сети Интернет с указанием дат начала
~ 1
и окончания приема экспертных заключений .
Рассмотрим особенности регионального законодательства о проведении правовой и антикоррупционной экспертиз на примере Краснодарского края.
В Краснодарском крае предусмотрена юридическая экспертиза всех проектов актов главы администрации края в правовом управлении администрации Краснодарского края2.
В отношении нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и их проектов предусматривается проведение также антикоррупционной экспертизы.
Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ (при мониторинге их применения) проводит территориальный орган Министерства юстиции РФ.3 Органом, который в обязательном порядке проводит данную экспертизу в отношении проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края, является Управление экономики и целевых программ Краснодарского края (далее по тексту - Управление экономики)4. Управление экономики размещает электронную копию проекта акта на своем официальном сайте в сети Интернет для изучения независимыми экспертами. К числу таких экспертов относятся институты гражданского общества и граждане, обладающие правом в установленном законодательством порядке за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов) . Например, Северо-Кавказский филиал государственного образовательного учреждения ВПО «Российская академия правосудия» является экспертным учреждением проектов актов администрации края на коррупциогенность6. И если заключение
1 См.: п.5.1 постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 г. №452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 20 февраля 2010 г. №72 //СЗ РФ. - 2005. - №31. - Ст.3233; 2010. - №9. -Ст. 964; Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» //СЗ РФ. 2010. №10. Ст.1084; приказ Минюста РФ от 18 мая 2009 г. №136 «Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. №30
2 См.: постановление главы администрации Краснодарского края от 29 декабря 2004 г. №1315 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края» //СПС «ГАРАНТ»
3 См.: приказ Минюста РФ от 01.04.2010 №77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» //Российская газета. №84, 21.04.2010
4 См.: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 20 марта 2009 г. №205 «Об управлении экономики и целевых программ Краснодарского края» //Кубанские новости. №50 от 2 апреля 2009 г.
5 См.: постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 7 мая 2009 г. №350 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» //Кубанские новости. №79 от 22 мая 2009 г.
6 Так, этим учреждением была проведена независимая экспертиза на коррупциогенность проекта постановления главы администрации Краснодарского края «Об условиях и порядке предостав-
экспертизы проекта акта на коррупциогенность, предоставляемое Управлением экономики, обязательно для составителя проекта, то заключение независимой экспертизы носит рекомендательный характер. Одновременно отметим такую особенность, что текст проекта акта размещается в сети Интернет, но не передается на бумажном носителе экспертам для проведения независимой экспертизы. Как правило, эксперты и не знают, что необходимо проводить экспертизу, и это обстоятельство «используется» Управлением экономики в целях наименьших затрат времени и сил на проведение антикоррупционной экспертизы.
Попутно отметим, что согласно краевому законодательству, соответствующему ст.5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 7, по результатам рассмотрения заключения независимой экспертизы гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов8. Это значит, что только при получении заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, Управлением экономики направляет мотивированный ответ субъекту проведения такой экспертизы9.
Полагаем, для усиления контроля за качеством проектов актов управления нормативного характера очень важно внести изменения в законодательство Краснодарского края и установить прежде принятия акта обязательное наличие хотя бы одного заключения независимой экспертизы. Это позволит проводить действительно независимую экспертизу проекта акта на коррупциогенность.
Все заключения независимых экспертиз направляются в Управление экономики и целевых программ Краснодарского края, которое их рассматривает и составляет свое заключение, направляемое составителю проекта. Получается, что заключение Управления экономики вбирает в себя заключения независимых экспертиз, которые, в свою очередь, приобретают обязательный характер для составителя проекта. В данном случае проявляется некоторая опосредованная обязательность заключений независимых экспертиз. На наш взгляд, в этом порядке заложен не просто несправедливый этап подготовки проекта акта управления, но и возможное необъективное усмотрение Управление экономики и целевых программ Краснодарского края по отношению к содержанию заключений независимых экспертиз. Возможная необъективность сглаживается тем фактом, что поступившие заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и соответствующее
ления бюджетных средств в форме субсидий для возмещения части затрат субъектов малого предпринимательства Краснодарского края на ранней стадии их деятельности» (проект заключения представлен 15.05.2009г.) и др.
7 См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» //СЗ РФ. 2009. №29. Ст.3609
8 См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» //СЗ РФ. 2009. №29. Ст.3609
9 См.: постановление главы администрации (губернатора)
Краснодарского края от 7 мая 2009 г. №350 «Об антикоррупцион-
ной экспертизе нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и проектов
нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» //Кубанские новости. №79 от 22 мая 2009 г.
заключение Управления экономики на проект акта управления нормативного характера размещаются на официальном сайте в сети Интернет. И все же в целях объективности проверки проекта акта на коррупциогенность следует обеспечить не только поступление заключений независимых экспертиз непосредственно составителю проекта, но также их обязательность для него.
Обратим внимание на некоторые особенности порядка принятия административных регламентов. Сразу отметим, что законом урегулирован порядок принятия только административных регламентов оказания государственных услуг10. Процедура разработки и принятия административных регламентов исполнения остальных государственных функций регламентирована только нормативными правовыми актами управле-11
ния .
Итак, соответствующий орган исполнительной власти разрабатывает проект административного регламента оказания государственных услуг и утверждает его. При подготовке установлена обязательность проведения правовой экспертизы (проводится уполномоченным органом исполнительной власти) и независимой экспертизы проекта. В течение месяца после размещения органом, являющимся разработчиком административного регламента, текста проекта административного регламента в сети Интернет на официальном сайте принимаются заключения по результатам независимых экспертиз. Независимую экспертизу осуществляют физические и юридические лица в инициативном порядке за счет собственных средств. Они составляют заключения, которые в обязательном порядке рассматриваются органом - разработчиком административного регламента. Правовая экспертиза проекта проводится уполномоченным органом исполнительной власти12.
Получается, что орган, являющийся разработчиком административного регламента, осуществляет публичное обсуждение проекта, фактически «собирая» заключения независимых экспертиз и, тем самым, подчеркивая необходимость учета мнения физических и юридических лиц до принятия соответствующего административного регламента. Значит, в этом случае имеет место одна из форм участия граждан в управлении государством.
Однако для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их проектов четко законодательством общественная экспертиза не предусмотрена, хотя этот способ стал бы наилучшим способом реализации участия граждан в управлении государством. В то же время ее проведение может быть предусмотрено законодательством субъектов РФ. В частности, Закон Краснодарского края «Об общественной палате Краснодарского края» устанавли-
10 Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» //СЗ РФ. 2010. №31. Ст.4179
11 См.: постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. №452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 20 февраля 2010 г. №72 //СЗ РФ. - 2005. - №31. - Ст.3233; 2010. - №9. - Ст. 964; постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 30 ноября 2009 г. №967 //СЗ РФ. - 2005. - №4. - Ст.305; 2009. - №49 (часть II ). - Ст. 5970
12 Федеральный закон от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» //СЗ РФ. 2010. №31. Ст.4179
Хахалева Е.В. ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТА НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
вает проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе и органов исполнительной власти Краснодарского края, Общественной платой края13. Заключения Общественной палаты носят рекомендательный характер. Данная экспертиза проводится в соответствии с решением совета Общественной палаты либо по обращению главы администрации края или Законодательного Собрания края. Однако в определенных случаях общественная экспертиза должна проводиться в обязательном порядке. Это правило касается нормативных правовых актов органов исполнительной власти Краснодарского края, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод, обеспечения общественной безопасности и правопорядка и деятельности общественных объединений (ст.18 Закона Краснодарского края «Об Общественной палате Краснодарского края»).
Нам представляется целесообразным установить правило обязательного проведения общественной экспертизы (публичные слушания) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их проектов. С этих позиций мы поддерживаем предложение ученых о законодательном введении такой формы участия граждан в управлении государством в лице органов исполнительной власти, как проведение общественной экспертизы при принятии нормативных правовых актов органов исполнительной
14
власти .
С этой целью надлежит предварительно помещать акты управления и их проекты на сайт органа, являющегося разработчиком данного акта, и собирать отзывы граждан, а также от профильных общественных организаций. Если же федеральный орган исполнительной власти не обладает правом принятия нормативных правовых актов управления (федеральная служба, федеральное агентство), то очевидно, размещать подготовленный им проект акта управления или уже действующий акт управления следует на сайте курирующего данный орган федерального министерства. Если же разработчиком акта является орган исполнительной власти, то соответственно проект акт необходимо размещать на сайте данного органа либо высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Такая процедура подготовки проектов акта управления предусмотрена законодательством отдельных зарубежных стран15.
Вместе с тем, эту процедуру важно использовать не только при подготовке принятия нормативного правового акта управления, но и в период его применения, например, через 1 год после введения его в действие, принимая во внимание отзывы граждан, общественных организаций и правоприменителей акта.
Анализ данных отзывов должен быть проанализирован с выделением тех отзывов, которые поступили от
13 См.: Закон Краснодарского края от 29 апреля 2008 г. №1459-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края» //Кубанские новости. №77 от 15 мая 2008 г.
14 См. подробнее Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров
Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения
//Административная реформа в России. Научно-практическое пособие; под ред. С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М, 2006. - С.27-32
15 См. подробнее Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров
Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие; под ред. С.Е. Нарышкина и Т.Я. Хабриевой. - М.: ИНФРА-М,
2006. - С.31. См. также Дегтярева Е.А. Административные процедуры. Диссертация ... кандидата юридических наук. - Ростов-на-Дону, 2007. - С.8-9
граждан, профессионально работающих в той сфере общественных отношений, которая регламентируется содержанием акта управления или его проекта. В случае возникновения спора о правомерности порядка принятия данного акта необходимо установить в Правилах обязательным этапом принятия нормативного правового акта управления - наличие общественной экспертизы и принятие во внимание ее результатов. Право проведения общественной экспертизы можно предоставить также и саморегулируемым организациям1 . Безусловно, в этом находит свое проявление взаимодействие гражданского общества и государства в лице его органов, тем более, что в современных условиях уже есть попытки проведения своеобразных общественных референдумов при принятии федеральных законов.
Обратим внимание, что законодательством предусмотрено проведение социологических исследований в процессе работы над проектом нормативного правового акта управления . Однако, на наш взгляд, было бы неправильно останавливаться на социологической экспертизе актов только при их принятии. Только при отчетливом знании обратной стороны действия правовых актов управления можно утверждать о необходимости разработки и принятия того или иного правового акта управления. На наш взгляд, такие знания можно получить и оформить с помощью социологических методов исследования.
Результаты социологических исследований, непременно, явятся предпосылками принятия новых правовых актов управления и основанием их обоснованности. В частности, такие социологические исследования необходимо проводить не только на стадии разработки проектов нормативных правовых актов управления, но и в период действия принятых актов для мониторинга применения с целью определения их эффективности. Для этого можно использовать способ социологического опроса, заранее поместив анкету на сайт соответствующего органа исполнительной власти, ответственного за разработку и принятие нормативного правового акта управления. При этом собранные анкеты необходимо проанализировать, отобрав те из них, которые заполнены гражданами, являющимися профессионалами в той сфере общественных отношений, которая регламентируется исследуемым нормативным правовым актом управления (или проектом акта). При возникновении публично-правового спора можно было бы предложить использовать в суде в качестве доказательств обоснованности и правомерности данного акта управления результаты таких социологических опросов.
Периодичность прохождения социологической экспертизы нормативного правового акт управления должна быть установлена в Федеральном законе «О правовых актах», но, думается, что в первый год его действия, а затем каждые 3-5 лет. Это самые оптимальные сроки, которые позволяют объективно показать эффективность исполнения акта. При этом право проведения социологической экспертизы необходимо предоставить наряду с физическими лицами и юриди-
16 См.: Федеральный закон 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ «О са-морегулируемых организациях» в ред. от 27 декабря 2009 г. №374-ФЗ //СЗ РФ. - 2007. - №49. - Ст.6076; 2009. - №52 (часть I). - Ст. 6450
17 См.: постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» //СЗ РФ. 1997. №33. Ст.3895
ческим лицам. Так, в силу ст.6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» таким правом можно наделить и саморегулируемые организации18.
Их использование означает важность разработки такого перспективного направления административного права, как социология административного права. Однако данное направление нуждается в самостоятельном исследовании, что выходит за рамки настоящей статьи.
РЕЦЕНЗИЯ
Как правило, при подготовке нормативного правового акта управления на стадии его регистрации проводятся правовая и антикоррупционная экспертизы. Несовершенство законодательства предполагает и трудности правоприменительной практики. Соответственно эти вопросы способствуют порождению дискуссий и предложений по изменению действующего законодательства. Некоторые из таких предложений высказаны в статье Е.В. Хахалевой.
Следует согласиться с автором о необходимости проведения общественной экспертизы всех проектов нормативных правовых актов управления. Такая необходимость продиктована важностью взаимодействия государства и институтов гражданского общества. Введением обязательной общественной экспертизы проявится одна из форм участия граждан в управлении государством. Кроме того, Е.В. Хахалева не без оснований настаивает на проведении общественной экспертизы тех актов управления, которые уже действуют хотя бы не менее 1 года с целью мониторинга их применения.
В статье Е.В. Хахалева также предложила проводить социологическую экспертизу проектов нормативных правовых актов управления и действующих актов (мониторинг).
Очевидно, что в целях совершенствования законодательства об экспертизе нормативных правовых актов управления необходимо обратить внимание на высказанные Е.В. Хахалевой предложения.
Профессор кафедры
административного права
Ростовского юридического института
МВД России
д.ю.н. В.В.Денисенко
18 См.: Федеральный закон 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ «О са-морегулируемых организациях» в ред. от 27 декабря 2009 г. №374-ФЗ //СЗ РФ. - 2007. - №49. - Ст.6076; 2009. - №52 (часть I). - Ст. 6450
