CC BY
102015.03.010. ХОРН А., УОЛКЕР К. УРОКИ ПОЛИТИЧЕСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА? СРАВНИВАЯ ПРИНЯТИЕ ПАРЛАМЕНТОМ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ЗАКОНОВ О МЕРАХ ПО КОНТРОЛЮ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ ТЕРРОРИЗМА И СЛЕДСТВЕННЫХ ДЕЙСТВИЯХ.
HORNE A., WALKER C. Lessons learned from political constitutionalism? Comparing the enactment of control orders and terrorism prevention and investigation measures by the UK Parliament // Public law. -L., 2014. - N 2. - P. 267-288.
Ключевые слова: конституционное право; правовой конституционализм; политический конституционализм; антитеррористическое законодательство; нормы безопасности; права и свободы граждан.
В статье сравнивается процесс прохождения через парламент Великобритании двух законов:
- Акта о терроризме, превентивных и следственных действиях от 2011 г. (TPIM; Terrorism, Prevention and Investigation Measures Act);
- Акта о предотвращении терроризма от 2005 г. (PTA; Prevention of Terrorism Act).
Сравнение демонстрирует разницу между политическим и правовым конституционализмом. Под политическим конституционализмом авторы понимают взаимодействие различных политических сил, которые для достижения своих текущих целей приходят к компромиссу и находят решение, которое может служить временным инструментом для урегулирования тех или иных общественных разногласий. Под правовым конституционализмом понимается ситуация, когда такое решение принимается в результате прописанных и заранее определенных в законодательстве процедур.
Рассматривается общественно-политическая обстановка, сопровождавшая рассмотрение и принятие указанных актов. Особенности прохождения обоих актов через парламент позволяют выявить преимущества и недостатки политического и правового конституционализма.
Акт о предотвращении терроризма разрабатывался правительством и проходил процедуру принятия парламентом в условиях ограниченности времени, и в силу этого правительство пыталось
обеспечить скорейшее принятие законопроекта, ограничить его обсуждение и рассмотрение. Подобная спешка вызывалась истечением срока действия предыдущего нормативного акта, позволявшего силовым органам Великобритании применять в отношении подозреваемых и обвиняемых в терроризме особую процедуру расследования с ущемлением их прав.
Еще большую срочность придали произошедшие в Великобритании террористические акты и последовавшее задержание подозреваемых в этих действиях. Особенности предыдущих законодательных актов, регулировавших расследование случаев терроризма, приводили к тому, пишут авторы что задержанных в скором времени необходимо было отпустить. Общественное давление требовало проведения оперативного расследования и наказания причастных лиц. В связи с этим данный законопроект, хоть и принятый в сжатые сроки, вызвал ожесточенные дебаты и политические разногласия.
Акт о терроризме, превентивных и следственных действиях, с другой стороны, начал разрабатываться правительством в отсутствие ограниченности по срокам. Среди главных политических сил и участников процесса существовал консенсус о необходимости изменения действовавшего законодательства и об основных возможных контурах нового законопроекта. Лишь впоследствии, по мере того, как рассмотрение и принятие законопроекта затянулось, что приближало срок его вступления в силу к грядущей олимпиаде в Лондоне, возник фактор времени.
Авторы сравнивают основные процедуры прохождения законопроектов в парламенте, разделяя их на три этапа.
1. Предварительное рассмотрение в специализированных комиссиях парламента.
Акт о предотвращении терроризма проходил через данную процедуру при минимальном общественном освещении. Вопрос привлечения экспертов решался правительством, доступ и возможности для обстоятельной критики текста законопроекта у оппозиции были ограничены. Любые призывы к необходимости дополнительного и более тщательного рассмотрения возможных последствий принятия той или иной нормы отклонялись, при этом оппозицию обвиняли в том, что затягивание процесса может повлечь жертвы
со стороны населения, вызванные отсутствием у силовых органов необходимых норм для предотвращения терактов.
Кроме того, у правительства оставался инструмент в виде экстренного принятия необходимой нормы в обход парламента, на основе актов, предоставлявших такое право Короне в случае необходимости. Данная возможность использовалась правительством в качестве аргумента давления на парламент.
В этих условиях Акт о предотвращении терроризма во многом определялся позицией именно силовых органов и зачастую вступал в противоречие с действующими в Великобритании нормами по защите прав человека.
Акт о терроризме, превентивных и следственных действиях, с другой стороны, тщательно освещался в СМИ, долгое время подробно обсуждался всеми заинтересованными сторонами. Подобное рассмотрение, хоть и затянуло процесс рассмотрения законопроекта в комитетах парламента, позволило обеспечить более устойчивое соотношение между нормами безопасности и соблюдением прав человека.
2. Собственно обсуждение и принятие законопроекта в парламенте.
Акт о предотвращении терроризма в силу вышеуказанных обстоятельств обсуждался ограниченное время. Оппозиция была вынуждена уступать правительству. В результате закон получился более цельным, не сильно отличался от первоначального варианта, что позволило сохранить единую логику закона, создало эффективный инструмент для противодействия терроризму.
Акт о терроризме, превентивных и следственных действиях, несмотря на наличие согласия среди всех заинтересованных лиц в необходимости либерализации антитеррористического законодательства, в процессе принятия изменялся многократно и порой довольно значительно. В результате на выходе получился закон, который хоть и отражал консенсус политических сил, представлял собой не очень эффективный и не лишенный недостатков инструмент антитеррористической борьбы.
3. Ежегодное обсуждение в парламенте итогов действия закона.
Подобное обсуждение может проходить в рамках обязательного отчета правительства о практике исполнения законодательно-
го акта или самостоятельно инициированного парламентом расследования.
Поскольку Акт о предотвращении терроризма принимался в условиях срочности, и оппозиция, в сущности, не имела эффективных возможностей для его изменения на этапе принятия, то закономерно последовало активное обсуждение итогов действия принятого акта. При этом все стороны, до этого не получившие возможность опротестовать те или иные нормы, приводили доказательства их неэффективности и даже вредности. Это повысило внимание к каждому факту применения Акта о предотвращении терроризма, породило бесчисленные дебаты о необходимости его изменения или принятия нового законодательного акта.
Акт о терроризме, превентивных и следственных действиях, с другой стороны, в своем конечном виде отражал компромисс множества политических сил, временных коалиций, общественных позиций. И хоть он был несовершенным инструментом, его изменение требовало стольких политических затрат, что этот вопрос в парламенте активно не поднимался. Соответственно, и процедуры ежегодного обсуждения носили во многом формальный характер и не приводили к каким-либо существенным последствиям, несмотря на мнения экспертов о несовершенстве тех или иных положений.
Таким образом, опыт принятия двух указанных законодательных актов позволил авторам выделить следующие отличительные особенности политического и правового конституционализма.
- Политический конституционализм способствует нахождению оптимального общественного баланса, когда есть достаточное время для рассмотрения законопроекта. Если же такого времени нет, заинтересованная сторона, манипулируя общественным мнением, может протолкнуть необходимые нормы без соответствующего обсуждения. Впоследствии, однако, политический конституционализм позволяет восстановить баланс через обсуждение итогов действия закона. С другой стороны, будучи однажды принят в результате «временного» политического компромисса, он может быть несовершенен, как любой компромисс, и при этом сохраняться довольно длительное время, как любое «временное» решение.
- Правовой конституционализм, по мнению авторов, обладает преимуществами, поскольку, зная наиболее эффективное и правильное решение, можно обеспечить наиболее оптимальное соче-
тание интересов, прав и гарантий всех заинтересованных лиц. Тем не менее для этого нужно понимать, что именно является идеальным решением, а такое знание зачастую представляет сложность без наличия должного количества случаев, мнений, ситуаций, которые может дать лишь политический конституционализм.
Таким образом, важно понимать преимущества и ограничения политического и правового конституционализма, а также сочетания того и другого в качестве оптимального инструмента принятия значимых общественно-политических решений.
А.В. Четвернина
2015.03.011. ЭЛСТЕР Дж. ФИЛЬТРАЦИЯ И УКРЕПЛЕНИЕ КАНАЛОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА. ELSTER J. Clearing and strengthening the channels of constitution making // Comparative constitutional design / Ed. by Ginsburg T. -Cambridge etc.: Cambridge univ. press, 2013. - P. 15-22.
Ключевые слова: конституция; конституционное законотворчество; конституционный дизайн; мотивы законотворчества; партийные интересы; групповые интересы; конфликты.
Статья профессора социальных наук Колумбийского университета Джона Эльстера посвящена методологии и технологии конституционного законотворчества, осуществляемого специально создаваемыми для этой цели учредительными собраниями (конституционными ассамблеями, конвентами и пр.).
По мнению автора статьи, существуют три главных мотива законотворчества: интерес, причина и «страсть». Для того чтобы эти мотивы были учтены и должным образом сбалансированы при осуществлении конституционного дизайна, необходим орган, принимающий решение и имеющий определенный состав.
Реализация конституционных задач иногда требует срочности. Поэтому важное значение имеет правильно выбранный институционально-процедурный механизм конституционного дизайна. Для обеспечения эффективности конституционного законотворчества необходимо оценить следующие варианты: способ выборов или отбора делегатов; требования к голосующим или делегатам (возраст, пол, доход, грамотность и др.); число делегатов; место делегатов в конституционной ассамблее; секретность или публич-
