CC BY
54ориентиров. И в этом нет вины Конституции. Сегодня остро стоит вопрос о повышении не только политической, но и экономической роли Российского государства. Это требует существенного расширения возможностей государственного регулирования, восстановления механизмов управления и обеспечения его рациональности и эффективности. Отсюда в том числе следует справедливое распределение государственной ренты, пересмотр налоговой политики, отказ от политики «угождения богатым», ведущей к всесилию денег и духовному оскудению общества, и т.д., что, в свою очередь, требует формирования соответствующей социально-психологической и идеологической базы. В противном случае, считает автор, эрозия социальной основы государства будет продолжаться. Как будет продолжаться взаимное отчуждение власти и общества и накопление социальных противоречий, усугубляемых духовным вакуумом и социальной растерянностью.
Е.В. Алферова
2014.02.007. УЭЙЛ Р. СТОЛЕТНИЙ ЮБИЛЕЙ ПАРЛАМЕНТСКОГО АКТА 1911 г.: ОШИБОЧНОСТЬ ПОРЯДКА И ФОРМЫ. WEILL R. Centennial to the Parliament Act 1911: The manner and form fallacy // Public law. - L., 2012. - N 1. - P. 105-126.
Статья доктора Р. Уэйл, профессора Радзинерской школы права, Междисциплинарного центра в Герцлии (Radzyner School of Law, Interdisciplinary Center Herzliya), предлагает новую интерпретацию британской конституционной истории, согласно которой Парламентский акт 1911 г. (Parliament Act 1911) рассматривается как конституционный документ, принятый британским народом. Процесс принятия акта, ставший следствием приверженности Британии того времени народному суверенитету, обусловил его народную поддержку. Автор доказывает, что Парламентский акт 1949 г. (Parliament Act 1949), целью которого было внести изменения в предшествующий акт, был одобрен не народом, а лишь нижней палатой парламента и короной.
В статье рассматриваются два разных подхода к парламентскому суверенитету - «длящийся суверенитет» («continuing sovereignty») и «порядок и форма» («manner and form»), - которые применяются к парламентским актам 1911 и 1949 гг. Затем исследуется дело Джексона как победа подхода «порядок и фор-
ма», предлагается новая интерпретация Парламентского акта 1911 г., согласно которой данный Акт был принят посредством процедуры реализации народного суверенитета и отражает некую приверженность народному суверенитету. Парламентский акт 1949 г., если он действителен, не соблюдает данную традицию народного суверенитета. Вопрос о том, является ли Парламентский акт 1949 г. действительным или нет, не был решен в то время, когда он был поставлен перед судом в деле Джексона. Поэтому реальным итогом дела стало дальнейшее ослабление народного суверенитета.
Согласно классическому подходу парламентский суверенитет является длящимся суверенитетом. Парламент может делать все, кроме того, что может ограничить последующие парламентские сессии, поскольку в этом случае они больше не будут суве-ренны. С точки зрения данного подхода невозможен судебный пересмотр первичного законодательства, поскольку суды не могут быть вышестоящим органом по отношению к парламенту. В отличие от этого, согласно «новой» теории парламентского суверенитета, иногда называемой «порядок и форма», парламент может быть ограничен в процессуальных аспектах законотворчества. В соответствии с таким подходом, поскольку парламент является искусственным образованием, состоящим из множества членов, правила, регулирующие законотворческий процесс, а также порядок формирования и членства, логически не могут быть суверенны. Поэтому парламентский суверенитет применим к содержанию принимаемых парламентом актов, но не к процессу их принятия.
В этой дискуссии парламентские акты 1911 и 1949 гг. сыграли решающую роль, поскольку они пересмотрели процесс принятия законодательных актов в Великобритании и могут служить в качестве яркого примера подхода «порядок и форма».
Парламентский акт 1911 г. внес изменения в существовавшее до его принятия равенство законодательных полномочий обеих палат парламента. На основании данного акта верхняя палата стала обладать лишь правом отлагательного вето на срок до двух лет в отношении законов, затрагивающих интересы государства в целом. Акт позволил нижней палате преодолевать вето верхней палаты с задержкой в два года. Несмотря на то что акт ограничил законотворческие полномочия Палаты лордов, он был принят с согласия всех трех составных частей британского парламента: Палаты об-
щин, Палаты лордов и короны. Процедуры, установленные актом, были использованы трижды для проведения важных конституционных изменений, в том числе принятия Парламентского акта 1949 г.
Либеральная партия, которая разработала Парламентский акт 1911 г., победила на всеобщих выборах последовательно три раза между 1906 и 1910 гг. Сам акт рассматривался на двух всеобщих выборах, которые проводились в течение одного 1910 г. Так, на выборах в январе 1910 г. основным вопросом был бюджет, а ограничение полномочий Палаты лордов было второстепенным вопросом, связанным с первым. После выборов Палата общин приняла Парламентский акт, однако Палата лордов отклонила его, ссылаясь на то, что законопроект не имеет поддержки народа. В ответ на это Палата общин объявила о самороспуске, чтобы на выборах поставить вопрос о конституционных изменениях. Специалисты в области конституционного права и политики признают, что последовавшие выборы являлись квази-референдумом по поводу специальных вопросов Парламентского акта. Только после того, как в результате выборов в декабре 1910 г. большинство проголосовало в пользу изменений, Палата лордов признала, что народ выразил свое мнение, и одобрила Парламентский акт.
В связи с этим автор отмечает, что между 1832 и 1911 гг. теория и практика британской конституционной системы придерживались народного суверенитета, согласно которому британский народ, а не только одни его представители, должен выразить свое согласие на то, чтобы были приняты значительные конституционные изменения. Кроме того, незначительное большинство в парламенте не может самостоятельно принять конституционный закон, и конституционные изменения не могут произойти секретно или внезапно. Предложения о конституционных изменениях должны выдержать продолжительный период общественных обсуждений, преодолеть возражения и получить статус одобренных народом.
Парламентский акт 1949 г. еще больше, чем Парламентский акт 1911 г., ограничил полномочия верхней палаты парламента. Вместо двух лет теперь верхняя палата имеет право отлагательного вето лишь в течение одного года. Более того, такое вето может быть преодолено нижней палатой в течение двух, а не трех, как было ранее, парламентских сессий. Данный акт был принят без согласия Палаты лордов: Палата общин преодолела наложенное дру-
гой Палатой вето, используя процедуры, установленные в Парламентском акте 1911 г. Измененное право преодоления вето верхней палаты было использовано четыре раза, в том числе для принятия Закона об охоте.
С точки зрения процедуры принятия Парламентский акт 1949 г. был принят по совершенно иной процедуре, нежели Парламентский акт 1911 г., а именно по процедуре, установленной последним. Он был принят в течение двух лет и не был обозначен в программе Лейбористской партии на предшествующих выборах. Лейбористское правительство предложило принять данный акт после муниципальных выборов в Англии, результаты которых были истолкованы оппозицией как отражение снижения поддержки Лейбористской партии. В итоге лейбористы проиграли выборы 1951 г., что, по мнению автора, еще раз доказывает, что их мандат был слабым и поверхностным.
Парламентский акт 1949 г. внес не просто технические изменения в право вето Палаты лордов, а пересмотрел его существо. Теперь право вето действует в течение лишь одного года, а фактически шести месяцев, что не позволяет привлечь внимание народа к законопроектам и мобилизовать его. Более того, Парламентский акт 1949 г. включал в себя положения, имеющие обратную силу и распространявшиеся на законопроекты, рассмотрение которых началось до принятия самого акта. Это было сделано с целью принятия конкретного закона - о национализации металлургической промышленности, - который не одобряла Палата лордов. Исходя их этого автор делает вывод, что Парламентский акт 1949 г. был направлен на принципиальное изменение полномочий Палаты лордов и что он завершил процесс трансформации Великобритании в «монистскую» систему парламентского суверенитета, в которой парламент, в особенности его нижняя палата, является суверенным между выборами.
Начиная с даты принятия Парламентского акта 1949 г. в научной литературе ведутся активные дискуссии в отношении его действительности. Сторонники подхода «порядок и форма» считают, что данный акт является действительным, поскольку оба парламентских акта устанавливают новые требования к «порядку и форме» для принятия первичного законодательства. Согласно данной точке зрения Парламентский акт 1949 г. установил альтернативный способ принятия законов. Напротив, сторонники традици-
онного понимания длящегося суверенитета утверждают, что парламент в целом посредством Парламентского акта 1911 г. делегировал определенным своим составным частям полномочия по принятию вторичного (делегированного) законодательства. Поэтому, когда нижняя палата, используя процедуры, установленные Парламентским актом 1911 г., преодолела вето верхней палаты и приняла Парламентский акт 1949 г., она тем самым создала делегированное законодательство, так как парламент состоит из двух палат и короны. Без согласия Палаты лордов не может быть принято первичное законодательство. Автор является сторонником традиционного подхода и подвергает сомнению действительность Парламентского акта 1949 г., поскольку нижняя палата, будучи органом с делегированными полномочиями, не могла принять акт, расширяющий ее полномочия, без согласия всего парламента, состоящего из трех частей, а именно без согласия Палаты лордов.
Парламентский акт 1949 г. может быть оспорен не только в связи с тем, что Парламентский акт 1911 г. делегировал полномочия всего парламента нижней палате, как утверждали истцы по делу Джексона, но и поскольку Парламентский акт 1911 г. был принят парламентом совместно с народом, и поэтому является конституционным документом. Соответственно, решение о внесении изменений в акт должно быть также принято народом. Парламентский акт 1949 г. изменил положения Парламентского акта 1911 г. посредством иной процедуры, нежели та, которая была использована при принятии последнего. Автор полагает, что это не могло быть сделано без согласия народа, принявшего данный акт. Исходя из этого заключения, автор указывает на возможные практические и теоретические последствия новой интерпретации парламентских актов.
Е.С. Казак
2014.02.008. СИМСОН КЭРД Дж. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ: ДЕСЯТЬ ЛЕТ СПЕЦИАЛЬНОМУ КОМИТЕТУ ПАЛАТЫ ЛОРДОВ ПО КОНСТИТУЦИИ. SIMSON CAIRD J. Parliamentary constitutional review: Ten years of the House of Lords select Committee on the constitution // Public law. -L., 2012. - N 1. - P. 4-11.
8 февраля 2011 г. исполнилось 10 лет с момента создания специального Комитета Палаты лордов по конституции (House of
