CC BY
8
стей прозрачность важна по той причине, что она позволит получать информацию, необходимую для своевременного выявления рисков и слабых игроков, для целей прогнозирования и выработки адекватной монетарной политики. Для участников рынка прозрачность дает возможность правильно оценивать сложившуюся ситуацию, в том числе цены, уровень ликвидности, риски, доходность и т. д.
ЕЦБ и ЦБ стран зоны евро неоднократно подчеркивали значение усиления прозрачности ПБС. По их мнению, это первостепенная задача на сегодняшний момент, поскольку прозрачность позволит лучше понимать механизмы работы нерегулируемого ПБС, получать информацию об операциях на рынке репо, что важно для реализации грамотной монетарной политики и обеспечения финансовой стабильности.
Г.В. Семеко
2013.04.022-025. ОБЩЕЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА БАНКОВСКОГО НАДЗОРА В ЕС. (Сводный реферат).
2013.04.022. COULOMB E. Supervision européenne: Un pour tous, tous pour un // Rev. Banque. - P., 2013. - N 757. - Mode of access: http://www.revue-banque.fr/article/supervision-europeenne-un-pour-tous-tous-pour-un
2013.04.023. LAROSIÈRE J. de. Privilégier une structure légère mais aux aguets // Ibid. - Mode of access: http://www.revue-banque.fr/risqu es-reglementations/article/privilegier-une-structure-legere-mais-aux-aguets
2013.04.024. VÉRON N. L'EBA, arbitre des différends entre le Royaume-Uni et l'Union bancaire // Ibid. - Mode of access: http://www. revue-banque.fr/risques-reglementations/article/eba-arbitre-des-differen ds-entre-royaume-uni-union
2013.04.025. LEBOUCHER S. La BCE comme superviseur: Un risque de conflit d'intérêt? // Ibid. - Mode of access: http://www.revue-banque. fr/risques-reglementations/article/bce-comme-superviseur-un-risque-con flit-interet
В досье французского журнала «Banque» обсуждаются вопросы, связанные с новым законодательством Евросоюза в области банковского надзора.
Сообщение о достигнутой странами ЕС договоренности о создании общеевропейской системы банковского надзора, распро-
страненное в декабре 2012 г., было благожелательно встречено всеми заинтересованными сторонами, в том числе банками и другими рыночными игроками. Такое случалось достаточно редко в истории европейской интеграции, отмечает главный редактор французского журнала «Banque» (022).
Предложения о создании общеевропейской системы банковского надзора были выдвинуты на саммите глав государств и правительств стран зоны евро в июне 2012 г. Уже в сентябре Евроко-миссия опубликовала проекты будущих законодательных актов, а в декабре 2012 г. Совет ЕС огласил свою позицию относительно двух регламентов: о передаче надзорных функций Европейскому центральному банку (ЕЦБ) и об изменении полномочий Европейской банковской администрации (European banking authority, EBA). Первым регламентом предусматривается, что с 1 марта 2014 г. ЕЦБ возьмет на себя функции главного органа контроля над всеми банками зоны евро. Это станет первым этапом строительства Банковского союза. По словам главы Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу, общеевропейская система банковского надзора даст возможность «разорвать порочный круг», связывающий банковскую и суверенную задолженности стран - участниц зоны евро.
Ж. де Ларозьер, бывший директор Международного валютного фонда, Европейского банка реконструкции и Центрального банка Франции, а сейчас президент научно-исследовательского центра «Eurofi», считает, что соединение в гармонизированную систему банковского надзора и механизмов разрешения банковских кризисов соответствует логике развития Европейского валютного союза (023). Принятие соответствующего решения является шагом вперед. Основные вехи унификации банковского надзора были заложены в докладе, подготовленном в 2009 г. группой экспертов, возглавляемой Ж. де Ларозьером. Еще тогда эксперты рекомендовали Евросоюзу реформировать всю действующую систему общеевропейского финансового регулирования. Правда, речь шла о создании общеевропейской децентрализованной системы финансового надзора, в которой надзорные функции выполняют национальные органы финансового регулирования. В докладе также рекомендовалось создать орган на уровне ЕС - Европейскую банковскую администрацию (EBA) (что и было сделано в 2010 г.), основной задачей которой является гармонизация банковского регулирования.
Однако, по мнению Ж. де Ларозьера, которого называют «отцом ЕВА», этот орган выполняет другую роль - занимается интерпретацией норм и правил и разрешением конфликтов между органами власти стран ЕС. Такая роль предполагает наличие более интегрированной системы общеевропейского банковского надзора.
Ж. де Ларозьер и его сторонники неоднократно говорили о необходимости ревизии миссии ЕВА. В докладе 2009 г. не предусматривалась передача функции банковского надзора Европейскому центральному банку, и соответствующие полномочия, как планировалось первоначально, постепенно должны были перейти к ЕВА. По мнению авторов доклада, ЕЦБ представляет только страны зоны евро, а потому не может решать проблемы ЕС в целом. С тех пор ситуация в ЕС серьезно изменилась в связи с финансовым и долговым кризисом в зоне евро, а потому решение руководства ЕС о передаче ЕЦБ функций банковского надзора Ж. де Ларозьер считает оправданным. Сделав такой выбор, отмечает он, руководство ЕС должно помнить, что остался открытым важный вопрос о взаимосвязях между странами - участницами Банковского союза (т.е. странами зоны евро и теми, кто намерен к ней присоединиться) и остальными странами ЕС.
Крайне болезненными, кроме того, остаются вопрос об эффективности Банковского союза в условиях, когда система банковского надзора распространяется только на страны зоны евро, а также вопрос о соблюдении экономических прав стран, которые не перешли на единую валюту, но могли бы присоединиться к общеевропейской системе банковского надзора. По мнению Ж. де Ла-розьера, тот факт, что ЕЦБ является проводником монетарной политики в зоне евро и осуществляет надзор над банками этой зоны, не ослабит Банковский союз как таковой. ЕЦБ должен наладить необходимое взаимодействие между 17 странами зоны евро и остальными странами ЕС в области банковского надзора.
По мнению некоторых экспертов, существует опасность, что, выполняя надзорную функцию, ЕЦБ может утратить независимость в области монетарной политики. Опираясь на свой опыт работы в качестве главы Банка Франции, Ж. де Ларозьер заявляет о несостоятельности такого опасения. По его мнению, центральный банк, постоянно осуществляющий надзор над межбанковским рынком, лучше осведомлен о том, в каком состоянии находятся кре-
дитные учреждения. Он лучше информирован относительно тех трудностей, которые могут у них возникнуть, а потому может быстро реагировать на них.
Выполнение функции банковского надзора подразумевает определенные организационные изменения в ЕЦБ. Ж. де Ларозьер не считает необходимым расширение штатов ЕЦБ, поскольку в большинстве случаев ежедневным надзором будут по-прежнему заниматься национальные органы. Вместе с тем надо создать два подразделения: первое -для контроля системных рисков в банковском секторе и второе, состоящее из опытных специалистов в области надзора, - для осуществления «точечного контроля» при содействии национальных надзорных органов.
В отличие от Европейской организации по ценным бумагам и рынкам (European securities and markets authority, ESMA), которая в ближайшие годы получит новые полномочия, расширение функций ЕВА в области банковского надзора, которое предполагалось при создании администрации, стало невозможным в связи с решением поручить миссию общеевропейского банковского надзора ЕЦБ, указывает Н. Верон, научный сотрудник Института международной экономики Петерсона (Вашингтон) (024). В юридическом плане ЕВА, базирующейся в Лондоне, будет трудно существовать при таком распределении функций, поскольку первоначально эта структура задумывалась как орган регулирования работы банков всех стран - членов ЕС, а не только зоны евро.
В настоящее время ЕЦБ является самой сильной институциональной структурой в Европе, которая пользуется доверием среди руководителей кредитных учреждений и способна справиться с задачей создания единого надзорного механизма (mécanisme de supervision unique, MSU).
Создание MSU изменит работу ЕВА. До принятия решения о передаче ЕЦБ общеевропейских функций пруденциального надзора в компетенцию ЕВА входила координация политики 27 национальных органов банковского регулирования, под контролем которых находилось не более четверти банковских активов. В результате реформы численность национальных органов, деятельность которых будет координироваться ЕВА, сократится, так как значительная их часть консолидируется вокруг ЕЦБ. Основной функцией ЕВА останется урегулирование разногласий между Великобри-
танией и Банковским союзом. Центральной проблемой для руководителей ЕВА будет выполнение возложенной на нее миссии при наличии такого мастодонта, как ЕЦБ. В ее решении многое зависит от того, каким будет механизм управления ЕВА: сейчас он опирается на принцип «двойного большинства»1, и остается только узнать, какое количество стран, в конечном счете, присоединится к MSU. Если число неприсоединившихся стран будет меньше 5, то принцип «двойного большинства» не будет работать. Придется принимать специальные решения на уровне ЕС, чтобы можно было достигать консенсуса в ЕВА. По мнению Н. Верона, логика подсказывает, что механизм управления ЕВА должен эволюционировать от защиты национальных интересов к защите интересов всего Евросоюза, т.е. в соответствии с моделью, принятой в ЕЦБ. Иными словами, члены совета контролеров ЕВА (board of supervisors) должны представлять не свои страны, а Евросоюз в целом. Это похвальное, но трудно реализуемое намерение. Вряд ли эти люди, будучи наемными сотрудниками на полной ставке национальных органов контроля, смогут игнорировать интересы своих стран.
Помимо обеспечения стабильности цен, перед ЕЦБ поставлена задача по обеспечению финансовой стабильности кредитных учреждений. Многие экономисты сомневаются в совместимости этих двух миссий, указывает журналистка журнала «Banque» С. Лёбуше (025). Доверив ЕЦБ надзорные полномочия над банками зоны евро, руководство ЕС дало новый импульс дискуссиям экономистов о конфликте интересов между монетарной политикой и микропруденциальным надзором. Для Франции эта проблема давно решена: здесь обе миссии выполняет Банк Франции. Но, например, в Германии, где миссия надзора возложена на независимый орган -Федеральное управление финансового надзора Германии (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, Bafin), проблема конфликта интересов крайне актуальна. Как видно из таблицы (025), в зависи-
1 Проектом Конституции ЕС вводится «правило двойного большинства», согласно которому решение принимается, если за него проголосуют представители не менее половины государств - членов Евросоюза, и их население будет составлять не менее 60% населения всех стран ЕС. На практике это означает, что Германия, Франция, Великобритания и Италия всегда могут навязать свою волю «малым» и «средним» странам Европы. - Прим. ред.
мости от того, какая государственная структура отвечает за банковский надзор, страны ЕС разделены на примерно равные группы.
Таблица
Организация банковского надзора в странах Европы
Орган надзора Зона евро Остальные страны ЕС
Центральный банк 11 стран: Бельгия, Кипр, Испания, Франция, Греция, Ирландия, Италия, Нидерланды, Португалия, Словакия, Словения 4 страны: Болгария, Литва, Чешская республика, Румыния
Независимый орган 6 стран: Германия, Австрия, Эстония, Финляндия, Люксембург, Мальта 6 стран: Дания, Венгрия, Латвия, Польша, Великобритания, Швеция
Экономисты видят проблему в том, что у центрального банка всегда есть искушение понизить процентные ставки (или удерживать их на одном уровне), чтобы улучшить финансовое положение банков, и это порождает инфляционные риски, что наносит вред монетарной политике. Сомнения относительно независимости могут ухудшить репутацию центрального банка при исполнении им его миссии в области монетарной политики. Кроме того, члены Ев-ропарламента, обеспокоенные тем влиянием, которое приобретет ЕЦБ, настойчиво добиваются дополнительных полномочий по контролю его новых надзорных функций.
Вместе с тем объединение двух миссий в рамках одной государственной структуры имеет определенные выгоды. Прежде всего, это лучшее движение информации, более высокая степень реагирования. Как показывали недавние события в Великобритании, из-за плохой координации действий ведомствам банковского надзора (FSA) и центрального банка страны не удалось предотвратить кризис банка «Northern Rock». В настоящее время полномочия банковского надзора в Великобритании должны быть переданы центральному банку, как это уже было до 1997 г.
Хотя теоретики затрудняются однозначно оценить двойной мандат центрального банка, практики сходятся во мнении, что в сложившихся условиях выбор в пользу ЕЦБ был единственно возможным. Иными словами, зона евро больше бы потеряла от раскола системы банковского надзора, чем от потенциального конфликта
интересов в случае концентрации миссии надзора в руках ЕЦБ. В целях достижения компромисса между двумя миссиями предусмотрена организационная перестройка ЕЦБ. Институциональное разделение двух миссий обеспечивается за счет создания, с одной стороны, Комитета по надзору (Comité de supervision), президентом которого не может быть сотрудник ЕЦБ и который включает представителей национальных органов надзора, и Совета управляющих (Conseil des gouverneurs), с другой, последней инстанции, принимающей окончательное решение, но не имеющей права вето.
Комментируя такое разделение, многие эксперты указывают на его ограниченность. Формально каждая страна будет иметь двух своих представителей: одного в Комитете по надзору и другого - в Совете управляющих. Но большую часть времени они будут работать вместе, причем член Совета управляющих будет вышестоящим должностным лицом.
Чтобы оградить себя от реального конфликта интересов, по мнению С. Лёбуше, ЕЦБ не должен использовать один и тот же инструментарий при исполнении каждого из двух мандатов. Для выполнения функции банковского надзора ЕЦБ должен располагать новым инструментом, который позволит ему воздействовать на платежеспособность кредитных учреждений. Это могут быть полномочия по раннему вмешательству, позволяющие вмешиваться в деятельность отдельных банков с целью предупреждения кризиса при выявлении несоответствия банковского учреждения требованиям по капитализации или при подозрении на несоответствие таким требованиям. Что касается процентных ставок, то они должны остаться инструментом исключительно монетарной политики. Полномочия по раннему вмешательству как основа Банковского союза должны быть дополнены созданием независимого от ЕЦБ органа, ответственного за разрешение кризиса кредитных учреждений. Этот орган будет принимать эстафету у ЕЦБ, когда возможности выживания кредитного учреждения, испытывающего трудности, будут исчерпаны. В настоящее время ответственность за этот этап несет каждое государство зоны евро в отдельности.
Г. В. Семеко
