CC BY
17
2012.01.035-036. БЕРНАНКЕ Б. РЕФОРМА ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ США: МАКРОПРУДЕНЦИАЛЬНЫЙ ПОДХОД. (Сводный реферат).
1. BERNANKE B. Dodd-Frank implementation: Monitoring systemic risk and promoting financial stability. - Mode of access: http://www. federalreserve.gov/newsevents/testimony/bernanke20110512a.htm
2. BERNANKE B. Implementing a macroprudential approach to supervision and regulation. - Mode of access: http://www. federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20110505a.htm
Глава Федеральной резервной системы США в рамках закона Додда-Фрэнка анализирует приоритеты реформирования финансовой системы страны после финансового кризиса 2008 г.
Кризис 2008 г. обнаружил серьезные отставания и слабости в финансовой системе и ее регулировании в США. Закон Додда-Фрэнка о реформировании Уолл-Стрит и защите потребителей (Dodd-Frank Wall Street reform and consumer protection act), принятый в июле 2010 г. был призван укрепить слабые места американской финансовой системы. Центральным элементом закона стало требование о макропруденциальном подходе, которым должны руководствоваться ФРС и другие регулирующие ведомства. Предполагается, что помимо традиционного надзора и регулирования работы отдельных компаний или рынков регуляторы должны рассматривать угрозы стабильности финансовой системе в целом. Создание Совета по надзору за финансовой стабильностью (Financial stability oversight council, FSOC), в состав которого входят представители федеральных регулирующих ведомств, нацелен на координацию государственных усилий по выявлению и преодолению системных рисков.
Включение макропруденциального подхода в национальную систему финансового надзора является главной инновацией в области понимания сути финансового регулирования. Это новое направление является конструктивным и необходимым, но одновременно в ходе его осуществления возникают значительные концептуальные и операционные проблемы.
Цель макропруденциального надзора и регулирования в конечном счете состоит в минимизации рисков резких колебаний в функционировании финансовой системы, которые могут нанести серьезный ущерб экономике в целом. В отличие от этого традици-
онный микропруденциальный подход концентрируется главным образом на безопасности и прозрачности работы отдельных учреждений, рынков и инфраструктур.
Макропруденциальный подход подразумевает гораздо более высокие требования в отношении информации и более сложные аналитические оценки. Вообще говоря, такой подход может быть связан с двумя типами рисков. Первый касается некоторых аспектов структуры финансовой системы (таких, как отставание в охвате регулированием или развитие теневого банковского бизнеса); второй - рисков, которые изменяются со временем по мере эволюции финансовых и экономических условий (речь идет, например, о наращивании левериджа в периоды высокой конъюнктуры, что впоследствии чревато дестабилизацией).
Важно осознавать, что макропруденциальный подход не исключает потребность в микропруденциальном регулировании, которое преследует многочисленные цели в рамках курса на обеспечение финансовом стабильности, в том числе защиты депозитов, выявления отмывания денег и других форм финансовых преступлений, предотвращения незаконной дискриминации и злоупотреблений в области кредитования. Без микропруденциальной политики невозможно выстроить эффективную макропруденциальную политику.
Ключевой урок недавнего финансового кризиса состоит в том, что использование только микропруденциального подхода не позволяет обнаружить важные системные риски. Допустим, на основе микропруденциальной оценки установлен факт чрезмерного расширения отдельным финансовым учреждением услуг по розничному краткосрочному кредитованию. Знание данного факта определяет необходимость применения микропруденциальных мер в отношении финансового учреждения, но не дает возможности оценить его последствия для финансовой системы в целом, поскольку неизвестно, как и насколько широко используют краткосрочное кредитование другие учреждения, на какой фазе цикла находится рынок краткосрочного кредитования, насколько он уязвим, какими будут последствия избыточного кредитования для экономики в целом и т.д. Анализ рисков в системной перспективе, а не в перспективе развития отдельной компании, является признаком макропру-денциального надзора и регулирования. И выводы из такого
анализа носят далеко идущий и структурный характер (при микропруденциальном подходе - это лишь требования к некоторым компаниям изменить кредитную политику).
Основной элемент макропруденциального надзора - система мониторинга рисков, угрожающих финансовой стабильности. Проводить мониторинг финансовой системы США, выявлять риски, угрожающие ее стабильности, и поддерживать рыночную дисциплину и другие условия, которые снижают чрезмерное принятие рисков на финансовых рынках, в соответствии с законом Додда-Фрэнка, поручено FSOC. Совет состоит из десяти членов с правом голоса (включая руководителя ФРС) и пяти членов без права голоса в качестве консультантов. Б. Бернанке входит в число членов Совета, имеющих право голоса.
Представительство разных регулирующих ведомств в FSOC позволяет ограничить тенденцию к фокусированию внимания на отдельных финансовых учреждениях и рынках, рассматривать риски в их взаимосвязях, облегчить координацию действий регулирующих ведомств и обмен информацией между ними, выявить недостатки системы регулирования в целом. За первый год своего существования это ведомство провело исследования, касающиеся ограничений, тормозящих работу фондового рынка и инвестиции в хедж-фонды, процессов концентрации в финансовом секторе, а также сохранения рисков, последствий регулирования системного риска и т.д. FSOC начал проводить регулярный мониторинг рисков финансовой стабильности и подготовил инаугурационный годовой доклад.
Кстати, интересно, что США не единственная юрисдикция, где недавно была создана институциональная структура для проведения макропруденциальной политики. В частности, Евросоюз учредил Европейский совет по системным рискам (European systemic risk board), отвечаюший за макропруденциальный надзор над финансовой системой ЕС. Совет работает в тесном сотрудничестве с тремя вновь созданными общеевропейскими надзорными структурами, обеспечивающими координацию пруденциального регулирования на рынках ценных бумаг, банковских услуг и страхования стран-членов (European securities and markets agency, ESMA; European banking agency, EBA; European insurance and occupational pensions authority, EIOPA). В Великобритании правительство пла-
нирует отдать микропруденциальное регулирование полностью Банку Англии, а для проведения макропруденциальной политики, в том числе для выявления и мониторинга системных рисков и принятия мер против них, создать новый Комитет финансовой политики (Financial policy committee).
Конечно, выявление угроз финансовой стабильности должно подкрепляться соответствующими рецептами по их преодолению. Полномочия FSOC в этом плане представляются довольно ограниченными. По-видимому, самая важная функция FSOC состоит в определении небанковских финансовых учреждений и инструментов финансовых рынков, которые имеют системное значение, а потому должны подчиняться дополнительному регулированию и надзору со стороны ФРС и других регуляторов, включая Комиссию по срочной фьючерсной торговле сырьевыми товарами и Комиссию по ценным бумагам и фондовым биржам. Чтобы выполнить данную функцию, FSOC должен выработать критерии, позволяющие выявить учреждения, нарушение работы которых создает существенные риски для финансовой стабильности.
Координация и кооперация регуляторов под эгидой FSOC позволит не только улучшить управление системными рисками, но и сократить дублирование действий, противоречия и неэффективность в принятии решений. В более общем плане благодаря оценке альтернативных подходов к снижению системных рисков, регуляторы должны стремиться избегать подавления оправданного принятия рисков и разумных финансовых инноваций, когда они важны для ускорения роста производительности, экономического роста и расширения занятости.
Закон Додда-Фрэнка, обязав ФРС и других регуляторов применять макропруденциальный подход, внес изменения в полномочия и ответственность ведущих регуляторов. Так, помимо членства в FSOC ФРС отныне отвечает за надзор над сберегательными холдинг-компаниями (thrift holding companies), небанковскими финансовыми учреждениями, некоторыми платежными, клиринговыми и расчетными структурами (в соответствии с указаниями FSOC).
Основное внимание финансовой реформы сосредоточилось на рисках, создаваемых крупными, системно значимыми финансовыми учреждениями (проблема «слишком крупный, чтобы обанкротиться») и на сдерживании угрозы финансовой стабильности,
исходящей со стороны таких учреждений. В соответствии с указанным законом ФРС в координации с другими регуляторами должен разработать более жесткие пруденциальные стандарты для крупных банковских и небанковских финансовых учреждений, составление списка которых возложено на FSOC. В частности, стандарты затрагивают размеры рискового капитала, левериджа, требований ликвидности, кредитных ограничений, а также примерную систему мер по преодолению финансовых проблем в случае их возникновения. Новые стандарты должны быть введены в начале 2012 г.
ФРС совершенствует свою организационную структуру, чтобы эффективно исполнять свои новые полномочия, опираясь на предшествующий опыт. В частности, создана многодисциплинарная рабочая группа по надзору за крупными финансовыми учреждениями (Large institution supervision coordinating committee, LISCC). Для совершенствования мониторинга финансовой системы и координации работы в области финансовой стабильности при Совете управляющих ФРС создано Управление по политике и изучению финансовой стабильности (Office of financial stability policy and research).
Помимо действий, направленных на выполнение требований закона Додда-Фрэнка, ФРС расширяет сотрудничество с регулирующими органами и центральными банками других стран, в частности в области разработки внедрения жестких пруденциальных норм в отношении банковских учреждений, работающих на зарубежных рынках. Благодаря такому сотрудничеству осенью 2010 г. была достигнута договоренность по основным элементам нового соглашения Базель-3, касающимся «глобально активных банков».
Г. В. Семеко
2012.01.037. НУАЙЕ К. ИЗМЕНЕНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ В ЕВРОПЕ И США: КОНВЕРГЕНЦИЯ ИЛИ ДИВЕРГЕНЦИЯ? NOYER Chr. L'évolution de la régulation en Europe et aux États-Unis: Convergence ou divergence? - Mode of access: http://www.banque-france.fr/fr/instit/telechar/discours/2011/Paris-Europlace-Financial-Forum-intervention-gouverneur-Noyer-18042011.pdf
Глава Банка Франции отмечает, что усиление регулирования финансового сектора является одним из приоритетов посткризис-
