CC BY
10
2008.04.003. ГОНСАЛЕС-БРАМБИЛА К., ЛЕВЕР Дж., ВЕЛОСО Ф. МЕКСИКАНСКОЕ ИННОВАЦИОННОЕ ЧА-ЧА-ЧА. GONZALEZ-BRAMBILA C., LEVER J., VELOSO F. Mexico's innovation cha-cha // Issues in science and technology online. - 2007. - Fall. -11 p. - Mode of access: http://www.issues.org/24.1/gonzalez-brambila.html
Ключевые слова: Мексика; история инновационной политики.
К. Гонсалес-Брамбила - профессор предпринимательства Мексиканского технологического автономного института в Мехико (Мексика); Дж. Левер - координатор Аризонского университетского центра (США); Ф. Велосо - профессор-ассистент по инжинирингу и публичной политике Университета Карнеги Меллон. Авторы анализируют историю, состояние и перспективы инновационной политики мексиканского правительства с конца прошлого века и до сегодняшнего дня.
Как и многие другие страны, в последнее время Мексика пыталась наращивать капиталовложения в ИР и подготовку научных кадров. И несмотря на то что в последние десятилетия эти капиталовложения значительно выросли в абсолютном значении, она все еще заметно отстает от других стран. В 2004 г. страны - члены ОЭСР вложили в ИР в среднем 2,3% своих ВВП, в Мексике в том же году эти вложения составили менее 0,4%, и этот показатель не меняется на протяжении последнего десятилетия. Почему Мексика движется так медленно в этом отношении? Каковы последствия такой медлительности? Что может быть сделано для ускорения развития?
Исторически экономика Мексики в основном базировалась на эксплуатации своих богатых природных ресурсов, значительная часть ВВП поступала от добычи нефти. Кроме того, экономика была закрытой и жестко регулировалась. Поэтому до недавнего времени мексиканские фирмы не были заинтересованы в инновациях и не видели необходимости инвестировать деньги в ИР. Средства на развитие науки и технологии практически отсутствовали и в государственном бюджете.
Научно-технический сектор появился в Мексике примерно в 1930 г., когда был создан Национальный институт здоровья
(National Institute of Health), занимавшийся в основном улучшением здравоохранения на государственные средства. И лишь в 1960 г. был сделан первый шаг в развитии науки и технологии страны -был организован Национальный институт научных исследований (National Institute for Scientific Research), где учащиеся обеспечивались стипендией до завершения высшего образования и получения ученой степени. Наука и технология Мексики начала развиваться в 1970-е годы. Прежде всего расширилась за счет создания ряда крупных государственных университетов сфера высшего образования. Мексиканская экономика развивалась за счет замены импортируемых товаров отечественными, и для решения этой задачи нужны были квалифицированные кадры. Кроме того, в 1970 г. Национальный институт научных исследований был преобразован в Национальный совет по науке и технологии (Conacyt), который начал распределять исследовательские гранты. Хотя они были невелики и служили лишь дополнением к стипендиям, в финансировании науки и технологии (S&T) в Мексике были сделаны первые шаги, и в результате возникло небольшое, но активное научное сообщество.
В 80-х годах разразился глубокий финансовый кризис. Уровень инфляции в стране достигал 150%, и покупательная способность национальной валюты резко упала. Больше всего в этой ситуации пострадал средний класс, в том числе университетские профессора. В результате те немногие ученые, кого страна еще могла содержать, начали эмигрировать, в основном в США. Во избежание полного коллапса научного сообщества в 1984 г. правительство приняло специальную программу, получившую название «Национальная система исследователей» (Sistema Nacional de Investigadores - SNI), которая платила зарплату хорошо зарекомендовавшим себя ученым. Эта «система» сохранилась и после кризиса и стала отличительной особенностью науки Мексики. В 1992 г. в нее входили менее 7 тыс. человек, а в 2005 г. - более 12 тыс. В 2003 г. около 85% ученых Мексики были членами SNI, ими в ISI Thomson Web of Science Database было опубликовано около 85% статей, прошедших международное лицензирование. И сегодня ученые получают признание (и значительную часть своих доходов), становясь членами SNI (с. 2).
К концу 80-х годов мексиканская экономическая политика изменилась. Замещение импорта перестало быть основным направлением развития, страна пошла по пути к открытой и свободной, нерегулируемой экономике, стала членом Генерального соглашения по тарифам и торговле (General Agreement on Tariffs and Trade -GATT). Эти перемены сказались не только на торговле, но и на науке. В 1991 г. Мексика получила первый займ Мирового банка на развитие S&T и организовала свою первую программу ИР -PACIME (Programa de Apoya a la Ciencia Mexico). На развитие науки в рамках этой программы было выделено 150 млн. долл., такую же сумму выделило и мексиканское правительство. На эти средства был организован ряд программ: исследовательские; приобретения оборудования; создания инфраструктуры; сдерживания эмиграции ученых и учреждения исследовательских кафедр в университетах. Все это оказало позитивное влияние на положение науки в Мексике. Правительственное финансирование выросло до 0,28% ВВП в 1990 г. и до 0,33% в 1991 г., в 1994 г. оно составило уже 0,41% ВВП и на этом уровне поддерживается в настоящее время. Бюджет Conacyt, ставшего к этому времени основным ведомством правительства, ответственным за реализацию научно-технической политики государства, за период с 1989 по 1994 г. вырос более чем на 230% в реальном исчислении (с. 3).
На протяжении 90-х годов основными задачами научно-технической политики правительства были наращивание научного потенциала страны, поддержка высшего образования и, в меньшей степени, финансирование технологических программ. Практически все программы, организованные PACIME в предыдущем десятилетии, были продолжены. Бюджет Conacyt отражал эти приоритеты, и лишь небольшая его доля выделялась на инновации. В 1993 г. 26% средств было распределено на ИР в области естественных наук, 2 - на технологию, 29 - на стипендии, 20 - на SNI и оставшиеся 23% - на прочие программы (с. 3). Такое распределение оставалось почти неизменным до конца столетия. Продуктивность ученых в эти годы возросла, увеличившись за 1993-2003 гг. с 0,2 до 0,5% от мирового объема статей в солидных научных журналах (с. 3).
На рубеже веков мексиканская научно-техническая система выросла по количественным показателям и вкладу в мировую научную «копилку», но ее финансирование отставало от роста эко-
номики. В США на науку выделялось 2,65% ВВП, в Канаде -1,58% (с. 3). Доля ВВП, расходуемая на науку, оставалась равной 0,4%, и по этому показателю Мексика занимала последнее место среди стран - членов ОЭСР. Отставала она также и по численности ученых. В 2002 г. в этой стране было только 0,33 ученых с полной занятостью на 1 тыс. человек населения. Аналогичные показатели Бразилии и Польши - 0,45 и 1,53 соответственно, а в развитых странах - гораздо больше (там же). Однако, несмотря на то что мексиканская 8&Т мала, она весьма эффективна по индивидуальным показателям ученых. Мексиканский ученый в среднем публикует больше статей и чаще цитируется, чем ученые сопоставимых по основным параметрам стран. В 2003 г. Мексика публиковала 1,14 статьи на ученого с полной занятостью, тогда как у Бразилии этот показатель равнялся 0,74, а у Польши - 0,83 (с. 3-4).
Поскольку в 90-е годы акцент делался на науку, только 2% бюджета Сопасу( тратилось на развитие технологии. Первая программа Сопасу(, направленная на развитие промышленных инноваций, была организована в начале 90-х годов. Был также основан Фонд исследований и разработок, направленных на модернизацию технологий, который предоставлял гарантии на долгосрочное кредитование работ такого рода. Дополнительно был организован целый ряд программ, ориентированных на развитие инноваций в промышленности: программа поддержки кооперации университетов и промышленных фирм; программа создания инкубаторов; программа поддержки частных исследовательских центров и программа технологической информации. Однако незначительность ресурсов, высокие проценты на займы, отсутствие опыта оценки риска и слабое организационное обеспечение программ обусловили очень малое количество участников со стороны частного бизнеса, поэтому их влияние было незначительным.
Вторая «волна» инициатив по поддержке инноваций прошла лишь в конце 90-х годов. На этот раз новые программы были обеспечены кредитом Мирового банка. Кроме того, правительство приняло ряд фискальных мер. Однако снова очень немногие компании представили свои проекты участия в программе, и лишь небольшая часть этих проектов была признана достойной финансирования. В целом неуспех этих программ можно объяснить мизерными вложениями частного бизнеса в инновации, особенно в ИР. Длитель-
ная история экономического протекционизма создала в Мексике социальную атмосферу, мало подходящую для развития инноваций. В 1999 г. только 20% общенациональных расходов на ИР приходились в Мексике на долю бизнеса (в Бразилии - 40%, а в Южной Корее - 70%). Кроме того, поскольку только немногие мексиканские ученые работали в промышленности, практически не было кооперации ее с университетами.
В начале нового тысячелетия мексиканская инновационная система демонстрировала некоторый прогресс, но были и большие неудачи. Это стало особенно заметно, когда новая администрация, пришедшая к власти в 2000 г., начала работу над планом научно-технического развития, часть которого была посвящена оценке состояния науки и техники в стране. В этой части констатировалось: 1) очень низкий уровень национальных расходов на ИР; 2) мизерные затраты частного сектора по этой статье; 3) отставание Мексики по данному показателю от других развивающихся стран; 4) очень небольшая численность ученых и инженеров; 5) низкий уровень международной конкурентоспособности мексиканской промышленности; 6) очень малое число заявок на патенты, поданных мексиканскими учеными и инженерами. Эти оценки послужили исходным пунктом при составлении Специальной программы развития науки и технологии на 2001-2006 гг., которая преследовала три основные цели: разработку и принятие федерального закона о поощрении развития науки и технологии; наращивание национального научно-технического потенциала и усиление конкурентоспособности и инновационной активности мексиканских фирм. Кроме того, программа предусматривала увеличение численности ученых и инженеров, консолидацию научно-технической инфраструктуры, использование науки и техники для решения национальных и региональных проблем, повышение количественных и качественных параметров национального научного потенциала и убеждение широкой общественности в том, что инновации важны для развития экономики страны.
Соответственно одним из первых шагов Сопасу( в 2001 г. стало представление в парламент проекта нового закона о науке и технологии. Этот закон, принятый Конгрессом в 2002 г., возлагал ответственность за координацию всей научно-технологической деятельности и бюджетов федеральных ведомств на Сопасу(.
Он обрел новый статус и автономию и теперь подчинялся не Министерству образования, а напрямую президенту. Закон предусматривал наращивание национальных расходов на ИР до 1% ВВП к 2006 г. - последнему году правления избранной в 2000 г. администрации. Кроме того, закон делал акцент на прикладные исследования и участие науки в решении национальных социальных проблем. На это были направлены некоторые новые программы и ряд крупных изменений, внесенных в существующие программы, например, пересмотр Закона 1998 г., упрощение процедур и требований, связанных с оформлением инновационных инициатив. Среди новых программ важнейшими были программы создания двух групп фондов - секторальных (Fondos Sectoriales) и Смешанных (Fondos Mixtos). Первые фонды работали в связке с федеральными агентствами и должны были финансировать проекты, соответствующие национальной стратегии развития страны (в области здравоохранения, экологии и сельского хозяйства), объединяя финансовые ресурсы Conacyt и федеральных агентств. Вторые должны были заниматься региональными проблемами, объединяя ресурсы Conacyt и штатов. Еще один фонд - промышленный - был подчинен только Conacyt. Одной из его главных программ стала программа AVANCE, которая включала три подпрограммы: «Последняя миля» (поддержка заключительных стадий инноваций), Предпринимательский фонд (управлялся Conacyt совместно с Мексиканским государственным банком развития), в задачу которого входило кредитование стартового капитала, и Гарантийный фонд, занимающийся вексельным обращением гарантиями фирм, желающих получить коммерческий банковский кредит.
Закон 2002 г. вызвал много ожиданий, связанных с развитием ИР, науки и технологии в Мексике, но не оправдал их. Прежде всего, правительство не выполнило своих обязательств. Хотя правительство в целом и лично президент Фокс (Fox) декларировали строгую приверженность упомянутому закону и развитию науки и технологии, президент не выполнил своего обещания нарастить национальные расходы на ИР до 1% ВВП к 2006 г., а правительство его обещание не поддержало ни в политическом плане, ни в финансовом. В период 2002-2006 гг. смешанные и секторальные фонды поддержали только 7122 проекта. Когда фонды были организованы, им было выделено 170 млн. долл., а в 2003 г. - 180
млн. долл. Однако с тех пор ассигнования сократились до 120 млн. долл. в год, что лишь немного больше, чем было до появления фондов (в 1999 и в 2000 гг.). Фонд AVANCE также внес свой небольшой вклад: к концу 2005 г. было одобрено 69 заявок по подпрограмме «Последняя миля» на общую сумму 14,2 млн. долл., Предпринимательский фонд поддержал всего девять фирм. Для страны таких масштабов, как Мексика, это ничтожно мало.
Объясняют эти удручающие результаты несколько факторов. Во-первых, уже отмечавшаяся пассивность правительства. Расходы на ИР были увеличены лишь незначительно, и это позволяло продолжать уже действовавшие программы, но не разворачивать новые. Деньги уходили на SNI и образовательные программы, поэтому, хотя основным приоритетом Закон 2002 г. объявлял развитие инноваций в бизнес-секторе, денег на эти цели практически не выделялось. Во-вторых, Conacyt плохо выполнял свои новые функции координатора усилий всех агентств и региональных правительств. Никаких институциональных перемен сделано не было, новые функции фрагментарно распределили между звеньями старой структуры. В-третьих, реализация новых программ столкнулась с рядом проблем, которые значительно затормозили этот процесс. Новая роль Conacyt в качестве координатора программ на федеральном уровне встретила противодействие бюджетного управления. Особенно это касалось программ индустриального плана, финансирование промышленных проектов отвергалось или сильно затягивалось. Чиновники, ведавшие бюджетом, не считали науку и технику приоритетом на фоне программ развития здравоохранения и образования. Кроме того, прохождение проекта через бюджетное управление включало ряд давно устоявшихся процедур, определявших порядок выделения и расхода государственных средств, а исследовательские и инновационные проекты сложно было подогнать под эти процедуры, которые в целом ряде случаев не были прописаны достаточно четко в регламентирующих документах и устанавливались фактически небольшой группой чиновников. Наконец, следует учитывать то, что Мексика по сей день не имеет «критической массы» обученных специалистов, способных руководить решениями научно-технических проблем как в частном, так и в государственном секторах. Небольшой масштаб инновационной системы и новизна инновационно ориентированных программ
означают и малую численность специалистов, которые могут знать, как разрабатывать, реализовывать и правильно контролировать ход выполнения таких программ. К примеру, программу AVANCE часто критикуют за то, что она рассчитана на радикальные инновации и не учитывает специфику мелких усовершенствований или модернизации технологических процессов. В этом тоже заключается одна из причин слабой заинтересованности промышленных и иных фирм в новых программах.
Несмотря на отмеченные недостатки, необходимо заметить, что рассмотренные выше новые программы, особенно AVANCE, дали важные для будущего инновационной системы Мексики косвенные результаты: они в определенной мере все же пробудили интерес инвесторов к ИР-проектам; был наращен технический потенциал оценки проектов, которого раньше в Мексике не было, но который был крайне необходим для того, чтобы эти программы оказали хотя бы ограниченное позитивное влияние на научно-техническое развитие страны. Более того, они положили начало существованию беспроцентного стартового капитала и рискового мексиканского капитала, которого ранее в стране не было как такового. Наконец, благодаря этим программам в рамках Conacyt и других правительственных ведомств начала формироваться культура руководства инновационным развитием, до этого ограничивавшаяся руководством научными исследованиями.
Налоговые льготы, содействующие прогрессу S&T, - это одна из немногих удачных составляющих новых шагов, предпринятых после принятия Закона 2000 г. В 1998 г. возврат затрат на ИР, если они превышали 500 млн. песо (примерно 56 млн. долл.), составлял 20%. В 2001 г. его подняли до 30%, а в 2006 г. установили пороговое значение, равное 4 млрд. песо (около 364 млн. долл.) (с. 8). До 2001 г., несмотря на принятие закона, на практике льгот не существовало, недальновидная политика Бюджетного управления видела в них только потери для бюджета страны и всячески препятствовала их применению. К примеру, в 2000 г. оно реализовало лишь 2% из предусмотренных на эти цели средств. В 2001 г. был принят новый закон о льготах, связанных с затратами на ИР, и ситуация принципиально изменилась. Льготы стали использоваться полностью, и «премиальные» росли быстрыми темпами: в 2000 г. их было выплачено менее 50 млн. песо, в 2004 г. - 100 млн., а в
2006 г. - почти 400 млн. песо. Столь же интенсивно увеличивалась доля частного сектора в национальных расходах на ИР: в 1993 г. она составляла лишь 14%, а в 2006 г. - 38% (с. 9-10).
Однако, несмотря на то что вложения в ИР в абсолютных значениях заметно выросли, они сильно отстают от общих темпов развития экономики, как уже было отмечено выше. По объему ВВП Мексика входит в число 15 первых стран мира, а по затратам на ИР занимает последнее место среди стран - членов ОЭСР. Вряд ли это можно считать основой для экономического роста и конкурентоспособности на мировом рынке.
За последние 20 лет был проведен ряд серьезных, тщательных анализов структурных проблем и нужд инновационной системы страны. Практически все они дали сходные результаты. Научно-техническое сообщество Мексики активно и продуктивно, но численность его очень мала. К тому же оно сконцентрировано в университетах и государственных исследовательских институтах. В частном секторе ученых и инженеров почти нет, и большинство мексиканских фирм не вкладывает деньги в ИР для поддержания своей конкурентоспособности. Национальная инновационная система дезинтегрирована, и практически отсутствует кооперация между наукой, промышленностью и государственными исследовательскими учреждениями. И в целом широкая общественность относится к науке и технологии равнодушно.
В этой ситуации, по мнению авторов, науке и технике в Мексике больше не нужны анализы и диагнозы - нужны действия. Страна способна создать и задействовать инновационные механизмы, интегрировать потребность в 8&Т и соответствующий потенциал. Зачатки всех звеньев существуют, и инновационные программы начали изменять культуру коммерциализации ИР. Первый шаг, который необходимо сделать, - это перераспределить скудные ресурсы, выделяемые правительством, таким образом, чтобы бюджет ИР страны был значительно увеличен. Для этого прежде всего нужны политическая воля и дальновидность. Если Мексика хочет быть заметным игроком на мировой арене, у нее нет выбора, нужно активно наращивать вложения в науку и технику. Кроме всего прочего, это поможет увеличить численность ученых и инженеров, в том числе в частном секторе и промышленности.
Кроме наращивания ресурсов есть еще несколько обязательных условий для развития инновационной экономики. Нужны кадры менеджеров, способных руководить реализацией инновационных программ. Необходимо также мобилизовать и активизировать все заинтересованные группы населения, особенно те, которые могут повлиять на ресурсное обеспечение процесса, - руководителей министерств, федеральных агентств и руководство штатов. Наконец, следует правильно оценить роль институциональных и управляющих структур, которые так же важны, как и ресурсы. «И последнее - мексиканские предприниматели, ученые, законодатели и правительственные чиновники должны наконец признать и понять социальное и экономическое значение науки, технологии и инноваций» (с. 10).
А.Н. Авдулов
