CC BY
7
2008.03.021. ТЭВ Ж., ЛЕПОРИ Б., ЛАРЕДО Ф. ИЗМЕНЕНИЕ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЙ ВО ФРАНЦИИ.
THÉVES J., LEPORI B., LARÉDO Ph. Changing patterns of public research funding in France // Science a. publ. policy. - Guildford, 2007. -Vol. 34, N 6. - P. 389-399.
Ключевые слова: Франция; система ИР; финансирование ИР; источники средств; рычаги распределения средств.
Б. Лепори и Ж. Тэв работают в Институте науки и техники в Париже, Ф. Ларедо - сотрудник Университета Восточного Парижа. Работа выполнена в рамках программы «ПРАЙМ»1, реализуемой при поддержке ЕС. При сравнении исследовательской системы Франции с системами других европейских стран эксперты отмечают особый характер, отличие французской модели. При этом они ссылаются на такие моменты, как централизация системы принятия решений в сфере ИР, ограниченность автономии университетов, значимость государственных исследовательских организаций, особая роль Центра научных исследований (CNRS) с его системой объединенных лабораторий - частично государственных и частично университетских. Французскую модель характеризуют сравнительно ограниченный объем «проектного финансирования» и невысокие объемы ведомственного обеспечения университетской науки.
Авторы реферируемой публикации подчеркивают, что намерены более глубоко обсудить «степень французской специфики» и опираются на данные о финансировании исследований, в том числе о поддержке проектов ИР. Они полагают, что понимание специфики данной системы и ее стабильности сложилось в основном из-за использования традиционных классификационных схем финансирования ИР, предложенных в свое время ОЭСР. На их взгляд, «открытый вызов подобной классификации может оказаться конструктивным» для пересмотра представления о так называемой «французской специфике». В связи с этим предлагается обратить внимание на категории, «которые лучше отражают ситуацию», особенно распространение таких организационных форм, как объединенные лаборатории и специфический механизм размещения
1 См. примечание на с. 91.
ресурсов для таких лабораторий. Авторы полагают, что такой путь может привести к иной интерпретации французской системы, выявив в ней гораздо более радикальные сдвиги, чем принято думать.
Структуру предлагаемой публикации они характеризуют следующим образом. Во-первых, излагается традиционный подход к государственному финансированию исследований во Франции, при этом особое внимание уделено обсуждению данных о проектном финансировании. Во-вторых, обращается особое внимание на главные перемены, которые характерны для трех последних десятилетий. Упоминаются, в частности, такие тенденции, как распространение объединенных лабораторий - главной формы организации исследований во Франции, другой важный сдвиг - изменения в распределении ресурсов CNRS. Такие перемены привели к тому, что система становится в большей степени ориентированной на «проектное обеспечение», нежели на обычное пакетное финансирование, что делает ситуацию во Франции в большей мере похожей на модель других европейских стран. В-третьих, авторы представляют характеристику новой организации - Национального агентства по исследованиям (ANR). Они полагают, что в ближайшие годы данная структура, возможно, приблизит систему финансирования из государственного бюджета Франции к общеевропейскому стандарту.
Государственное финансирование исследований во Франции. Характеризуя содержание данного раздела статьи, авторы выделяют следующие ключевые моменты: общий уровень затрат на ИР в стране и роль различных ведомств; получатели государственного обеспечения; изменения в системе; уровень проектного финансирования и его эволюция.
По данным за 2002 г., государственное финансирование исследований во Франции составляло 15,5 млрд. евро, что соответствовало 43% национальных затрат на указанные цели. За последние 20 лет доля государства постепенно снижалась из-за роста частно-промышленных затрат и одновременного свертывания государственных оборонных программ ИР. Основной объем государственных исследовательских затрат приходится на три ведомства: высшего образования, исследований и обороны. Первое покрывает основной объем затрат по выплате жалованья университетскому персоналу, прежде всего тем специалистам, которые не менее 50%
своего рабочего времени тратят на исследовательскую работу (с. 390-391).
Ведомство, непосредственно отвечающее за обеспечение исследований, выполняет три главные задачи: во-первых, оно выступает в качестве координатора системы затрат на гражданские ИР (ведет переговоры с казначейством относительно общей суммы ассигнований); во-вторых, оно ежегодно представляет в парламент консолидированный бюджет гражданских ИР (так называемую «желтую книгу» ИР). Данное ведомство распоряжается суммами «пакетного» финансирования для государственных исследовательских организаций, оно выделяет также специальные фонды на проведение фундаментальных и технологических исследований.
Третьим крупным источником финансирования является Министерство обороны. В его ведении находятся собственные исследовательские лаборатории, целевые организации (например, Национальное управление по авиационным и космическим исследованиям - ОКЕЯЛ). Данное ведомство финансирует также проектные ИР, реализуемые главным образом в подразделениях частного сектора. Авторы обращают внимание на то, что из фондов Министерства обороны обеспечиваются также проекты ИР «двойного назначения» (прежде всего ядерные и космические).
Наряду с тремя главными ведомствами источниками средств на ИР выступают министерства, курирующие технические центры, НИИ в области сельского хозяйства, медицинские и экологические лаборатории. В целом в 2002 г. из общей суммы, выделенной государством на ИР, 58% приходилось на Министерство исследований и по 21% на два других ведомства - обороны и высшего образования (с. 391).
Каким образом распределяются государственные фонды на ИР? Ответ на этот вопрос содержится в специальном подразделе. Авторы отмечают, что в работах, касающихся государственной структуры размещения фондов на ИР, принято выделять две особенности французской модели: значительные «передачи» государственных средств на проведение ИР в промышленности (в рамках так называемых «больших программ») и «слабое» обеспечение университетских исследований при одновременном щедром финансировании целевых исследовательских учреждений.
По данным за 2002 г., около 1/5 государственных фондов на ИР направлялось в частный сектор. На долю сектора вузов приходилось 25%, основная часть таких средств - более 85% - предназначалась для покрытия затрат на выплату жалованья персоналу (с. 391). Среди самых крупных получателей государственных фондов - CNRS, Национальный институт медицинских исследований (INSERM) и Национальный институт сельскохозяйственных исследований (INRA). Среди учреждений, ориентированных на разработки и пользующихся статусом Государственных учреждений в области промышленности и коммерции (EPIC), - Комиссариат по атомной энергии (CEA), Институт океанологии и рыбного хозяйства (IFREMER) и Национальное управление по авиационным и космическим исследованиям (ONERA).
Характеризуя темпы изменений в модели государственного финансирования, авторы обозначают их как «весьма скромные». При этом на фоне «пакетного» финансирования заметен рост затрат на «проектные» ИР, доля которых за 1982-2002 гг. увеличилась с 11 до 21% (с. 392). Заметно выросла в этот период и доля вузов в общем объеме «пакетных затрат» - с 15 до 32%.
Особое внимание авторы уделили характеристике государственного проектного финансирования и эволюции данной формы обеспечения ИР. Особенность рассматриваемой структуры заключается в том, что выделяемые фонды попадают непосредственно в руки отдельных исследователей или научных подразделений. Существуют два главных критерия, позволяющих различить институциональное и проектное финансирование. Во-первых, для проектного финансирования требуются ограниченные объемы работ, затрат и сроков. Во-вторых, получатель не должен быть институционально связан с финансирующей организацией.
По оценке экспертов, объем средств, выделенных на обеспечение проектов, составил в 2002 г. 3,11 млрд. евро, или 21% в общегосударственных затратах на ИР. К примеру, аналогичные показатели для Австрии, Швейцарии, Италии и Норвегии составили, соответственно, 29; 32; 24 и 46% (с. 392).
В последние годы в структуре финансирования ИР выросла значимость нефранцузских источников. Так, на долю Рамочной программы ЕС и Европейского космического агентства в 2002 г.
приходилось 32% от суммы затрат, проходящих по статье «проектные ИР», в 1982 г. этот показатель составил лишь 13% (с. 393).
Модель государственного проектного финансирования, сложившаяся к 2002 г., свидетельствует: министерства управляют 41% сумм, направляемых на обеспечение проектов ИР. При этом доля ведомств, отвечающих за промышленность и исследования, за 20 лет почти удвоилась, в то же время доля Министерства обороны за 1982-2000 гг. сократилась с 35 до 14%. Оценивая ситуацию в сфере проектного финансирования, авторы приходят к выводу, что, хотя доля таких затрат во Франции меньше, чем в других европейских странах, по темпам роста подобных затрат она догоняет среднеевропейские показатели (с. 393).
Особенность французской модели проектного финансирования состоит в том, что подавляющий объем средств направляется в промышленность (до 70%).
Объединенные лаборатории и новая роль CNRS. Одно из важных изменений в системе исследований Франции - распространение объединенных лабораторий, относящихся одновременно к государственным научным организациям и к университетам. Параллельно вводилась система «маркирования» (оценки) такого рода учреждений. Данный механизм позволяет CNRS рационально размещать ресурсы (фонды, доступ к сложным установкам и главным образом кадровые ресурсы). В целом, утверждают авторы, можно обозначить такого рода структуру как «проектное размещение кадровых ресурсов».
Объединенные или смешанные организации во Франции действуют с 1970-х годов, их задача - поддержка университетских исследований и поощрение партнерства в системе исследований. Как правило, в такой лаборатории персонал финансируется двумя организациями-партнерами, при этом здесь действуют два бюджета и две системы подчиненности. Включение лаборатории в систему CNRS происходит на базе специального процесса «маркирования», направляемого исследовательским директоратом этого Центра. Это маркирование является, по сути, конкурсным отбором, предусматривающим процедуру «входа и выхода». По данным за 1998 г., средняя объединенная лаборатория располагала персоналом в 49 человек, в том числе 13 - университетские исследователи, 9 - исследователи CNRS; остальной персонал включал студентов докто-
рантского и постдокторантского уровней и вспомогательных сотрудников. По данным за 2002 г., 50% смешанных исследовательских подразделений управлялись преподавателями-исследователями из университета. В настоящее время, отмечают авторы, более 90% исследователей Центра и около 80% технических сотрудников работают в смешанных лабораториях на территории университетских кампусов. 1000 подразделений такого типа составляют около 30% всех исследовательских подразделений университетов (с. 394).
Особое внимание в реферируемом разделе статьи авторы уделили характеристике процесса «маркирования». Начиная с 1988 г. университеты практикуют четырехлетний контракт с Министерством высшего образования. Такого рода договор дает полномочия на формирование учебного процесса, устанавливает пакет инвестиций и вакансий; в его рамках размещаются средства на исследования для «признанных лабораторий». Оценка подразделений возложена на научные директораты Центра, всего насчитывается семь таких директоратов (физики, химии, наук о жизни, технических, социальных и гуманитарных, астрономии и математики). В данной процедуре директораты опираются на помощь Национального комитета по научным исследованиям, который сформировал 40 дисциплинарных секций в составе избранных или назначенных членов, в особых случаях организуются несколько междисциплинарных секций. Указанному Национальному комитету поручено заниматься рекрутированием и карьерой исследователей. Кандидатуры, выбранные секциями, должны быть одобрены научными директоратами (или генеральным директоратом). В основном в директоратах оценочные решения принимаются на основе информации от проверяющих комитетов, члены которых анализируют деятельность подразделения за отчетный период и оценивают новый четырехлетний проект, предложенный его сотрудниками. Окончательные решения об оценке, возобновлении, прекращении или реорганизации выносят научные директораты. Одновременно принимаются решения о размещении ресурсов: кадровых, технических (приобретение оборудования или доступ к крупным установкам) и в меньшей степени финансовых.
Руководство Центра полагает, что допуск подразделения в его систему открывает его руководителям возможности для полу-
чения дополнительных ресурсов. Считается, что поиск большей части дополнительных фондов - задача самого подразделения. Насколько изменчивой представляется данная организационная модель? Специалисты считают, что за десять лет исчезает или существенно реорганизуется 1/3 подразделений (с. 395).
Оценивая эффективность французской модели, авторы упоминают такой фактор, как мобильность персонала. Специалисты могут «мигрировать» в рамках CNRS, переходя в другие подразделения. Последние вынуждены разрабатывать стратегию повышения привлекательности работы для потенциальных сотрудников.
Одновременно с «ярлыком», свидетельствующим о допуске к CNRS, подразделения получают прямые финансовые вливания -300 млн. евро ежегодно (с. 395). Таким образом, резюмируют авторы, можно признать, что существует сильная корреляция между маркированием и ресурсами, получаемыми с помощью CNRS. В целом это открытый и конкурсный процесс, при котором ресурсы предоставляются на ограниченный период. Можно считать, что Франция реализует особую структуру государственных вложений -распределение кадровых ресурсов. Подобный механизм, на взгляд авторов, ближе по природе к проектному финансированию, нежели к пакетному.
Для оценки значимости подобного механизма авторы предлагают использовать данные, относящиеся к Национальному центру научных исследований (без учета ресурсов, выделяемых прочим государственным исследовательским организациям). Если считать только государственные целевые вложения в объединенные исследовательские подразделения, то можно получить следующую картину. В 2002 г. общий объем помощи, предоставленной объединенным лабораториям, составил 307 млн. евро, к этой цифре надо добавить долю CNRS по обеспечению «своей части персонала». Такая сумма составила 1,316 млрд. евро. Указанные суммы увеличивают общую долю проектного финансирования до 31% государственных затрат.
Французская специфика действует и при оценке роли получателей фондов. Государственные ИР - главный реципиент проектного финансирования, доля этого сектора равна 54%. Указанные фонды распределяются в виде обычной финансовой поддержки объединенных лабораторий и в виде предоставления кадровых ре-
сурсов. Доля ресурсов, распределяемых в виде целевых проектов ИР в университетском секторе, составляет 43% (с. 396).
Происходят ли в модели государственного регулирования, реализуемой во Франции, изменения, которые приближают эту страну к общеевропейскому стандарту? Авторы считают, что ответ на данный вопрос может быть утвердительным. В этом смысле они придают большое значение учреждению в 2005 г. Национального агентства по исследованиям (ANR). Эта организация создана специально для финансирования проектов, прежде всего в государственных НИИ и в университетских подразделениях. Новое агентство сосредоточило в своих руках функции двух ранее действовавших фондов - Национального научного фонда (FNS) и Фонда технических исследований (FRT). Подобная реформа позволила заметно увеличить бюджет ANR: в 2006 г. он составил 800 млн. евро, т.е. почти половину той суммы, которую CNRS выделяет для объединенных лабораторий (с. 397).
Поскольку новое агентство станет, как ожидают, приоритетным получателем дополнительных ресурсов, авторы полагают, что в длительной перспективе возможны фундаментальные сдвиги в системе государственного финансирования ИР. ANR объявило, что к 2010 г. оно будет финансировать исследовательские проекты в университетских лабораториях в объеме, равном сумме, выделяемой всеми государственными учреждениями по науке и технике, вместе взятыми. Если само создание Агентства можно рассматривать как важный инновационный шаг, то принятые им схемы финансирования продолжают многолетнюю традицию.
Дискуссия и выводы. Своеобразие французской модели финансирования - дискуссионная проблема. Отличие от большинства европейских стран, система которых строится на концентрации государственных исследований в университетах и обеспечивается за счет смешанного проектного и пакетного финансирования, позволяет говорить о французском подходе как о «гибридной модели», в рамках которой возникает новый тип агентства и посредничества. Система размещения ресурсов может рассматриваться как гибридная по двум причинам. Во-первых, потому, что объединенные лаборатории наполовину являются собственностью CNRS и наполовину принадлежат к системе университетских подразделений. Во-вторых, потому, что механизм «маркирования» содержит эле-
менты конкурсного финансирования проектов, в то же время результаты подобной конкуренции лишь косвенно влияют на размещение ресурсов, поскольку такие ресурсы выступают в форме научного персонала (потенциала, контролируемого Центром), а не в виде денежного обеспечения. Подобное размещение ресурсов тесно связано с желанием исследователей работать в той или иной лаборатории CNRS.
Гибридная природа французской модели является предметом широких дискуссий, при этом ставится вопрос и о роли самого Центра. Авторы подчеркивают, что пока еще неясно, окажется данная гибридная модель стабильной специфической особенностью французской системы или ее следует рассматривать как «эволюционный этап на пути к стандартной европейской модели».
Т.В. Горбунова
