CC BY
180
ИСТОРИЯ РОССИИ И СССР
2007.02.006-007. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА. (Сводный реферат).
1. ФАРУКШИН М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. - М.: Юристъ, 2004. - 527 с.
2. ХАЙНЕМАН-ГРУДЕР А. Жизнеспособен ли российский федерализм?
HEINEMANN-GRUDER A. Is Russia's Federalism sustainable? // Perspective on European politics and society. - Bruxelles, 2002. - Vol. 3, № 1. - P. 70-83.
Ключевые слова: федерализм, Российская Федерация, особенности развития.
В отличие от федераций Запада, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство разрозненных государственных образований и не по их взаимному согласию создать федерацию. Российская Федерация создавалась сверху, путем деволюции, т.е. путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономий, которые, становясь субъектами федерации, превращались в государственные образования, обладающие частью предметов ведения и полномочий, принадлежавших центральной власти.
В отечественной политологии было даже высказано парадоксальное суждение, что в стране реализована модель деволюции в рамках централизованного государства, а не собственно федерации. Тем не менее, считает А. Фарукшин, более соответствует истине точка зрения, согласно которой первичная база федерализма, основанного на принципах демократии и уважения прав человека, в 1990-е годы была практически сформирована.
В зарубежной литературе недостатки и противоречия российского федерализма объясняются рядом причин, в первую очередь, идеологическим и территориальным наследием СССР. Заметную роль сыграло отсутствие опыта и традиций федерализма. Конструктивный недостаток российской модели федеративного устройства, подчеркивает А. Хайнеман-Грудер, выражается в возможности пересмотра конституции с целью дефедерализации и пе-
рехода к унитарному государству без согласия субъектов Российской Федерации.
Одним из нарушений является «матрешечный принцип» организации некоторых субъектов Федерации, при котором одни равноправные субъекты (автономные округа) входят в состав других, еще более равноправных субъектов (края и области). Появилось специальное обозначение - «сложносоставной субъект Федерации». Так нарушается принцип равноправия субъектов.
Другие особенности связаны с историческими условиями развития Российского государства. Так, в основе организации Российской Федерации лежат два принципа - этнотерриториальный и территориальный. Еще в царской России некоторые регионы имели особый, более самостоятельный статус (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Бухарский эмират, Хивинское ханство). При этом выделялись они, как правило, по этнотерриториаль-ному признаку.
В настоящее время в самой России и за ее пределами ведется дискуссия по поводу того, должна ли федерация основываться на одном территориальном принципе, как, например, в США и ФРГ, или специфика федерализма в России заключается в том, что в основе ее лежат и должны лежать два принципа - территориальный и национально-территориальный. В любом случае ни тот, ни другой нельзя абсолютизировать; каждый из них может быть применен с учетом конкретной ситуации в данной стране. Именно такую позицию поддерживает зарубежный политолог Хайнеман-Крудер. «По сравнению со своими альтернативами - чисто территориальным федерализмом или чисто этнофедерализмом, соединенным с унитарным господством над территориями, как в советском прошлом, - соединение обоих принципов, по-видимому, является лучшим вариантом, доступным для России» (2, с. 72).
Исследователи отмечают, что национально-территориальный принцип сложился в России исторически объективно, в силу многонационального характера ее населения и компактного проживания ряда этнических общностей на определенной территории. Он мог бы вызывать возражения, если бы предполагал для таких образований более привилегированный статус. Однако в настоящее время происходит процесс выравнивания конституционно-правового статуса всех субъектов Федерации.
Предметом обсуждения является и проблема определенной унификации Российской Федерации за счет сокращения числа ее субъектов. Количество их действительно велико, причем они сильно разнятся по многим показателям, в первую очередь, экономическим. Эта проблема стоит и перед европейскими странами: так, например, в Германии считают, что 16 земель стоило бы сократить до 7-10.
К проблеме переустройства федерации необходимо подходить очень взвешенно. Надо определить круг субъектов Федерации, небольших по территории и численности населения, хронически отстающих в своем экономическом развитии и потому объективно неспособных превратиться в самодостаточные регионы. Их надо либо присоединить к экономически мощным субъектам Федерации, либо выделить в особые территории под прямым управлением федерального центра.
Другие особенности российского федерализма связаны с взаимоотношениями федерального центра и субъектов Федерации. В истории российского федеративного строительства Новейшего времени легкоразличимы два этапа: этап децентрализации власти и управления 1991-1999 гг. и этап централизации начиная с 2000 г.
Взятый в начале 90-х годов ХХ в. курс предполагал достижение двух главных стратегических целей - переход к рыночной экономике и к демократии. Достижение той и другой цели предполагало децентрализацию власти. В федерации, как правило, существует достаточно децентрализованная система власти и управления, в которой большинство текущих вопросов решается на местном и региональном уровнях. Но разрушение командно-административной системы и децентрализация России в тот период происходили в условиях крайне неустойчивой и неопределенной политической ситуации, глубоких расколов в общенациональной политической элите. Российский центр власти стремился опереться на регионы, обещая республикам столько суверенитета, сколько они «сумеют проглотить». Со своей стороны, региональные лидеры в торге с федеральным центром использовали его слабость и неуверенность.
Заключение двусторонних сделок между центром и регионами стало обычным явлением. Потворство региональным лидерам и элитам со стороны федерального центра осуществлялось с одной целью - привлечь на свою сторону региональные элиты. Однако
ценой было то, что принимаемые в центре меры по демократизации общества тормозились на местах. «Вместо мощного сдвига в сторону развития демократии, что должно сопутствовать становлению рыночной экономики, в немалом числе регионов при попустительстве федерального центра сформировался режим авторитарной ситуации» (1, с. 234).
Это имело печальные для страны последствия. Процесс децентрализации по существу вышел из-под контроля федеральной власти и начал превращаться в свою противоположность - анархию. В значительной степени была потеряна управляемость обществом и государством. Тому было несколько причин. Во-первых, противоречия, сложившиеся в центральном ядре власти. На руку региональным элитам оказалось и противоречие между российским президентом и Государственной думой первого и второго созывов. Позднее региональные политические элиты стали использовать в своих интересах заинтересованность федеральной власти в получении в регионах благоприятных для нее результатов на общефедеральных выборах Парламента и Президента Федерации.
Занятая междоусобной борьбой федеральная власть создала условия для усиления власти региональных лидеров, и ряд из них превратили свои регионы в собственные вотчины. «Ценой успешной интеграции региональных элит, - отмечает Хайнеман-Грудер, - явился фундаментальный дефицит демократии в самих регионах» (2, с. 78).
Во-вторых, отсутствовали продуманные стратегия и тактика социального, экономического и политического развития страны, а попытки некритического заимствования западных моделей рыночной экономики оказались провальными.
В-третьих, нормальному процессу децентрализации явно помешала поглощенность руководства приватизацией, стремление захватить и присвоить значительную часть собственности.
Реакцией на процессы ослабления федеральной власти и потери управляемости страной стал курс на централизацию. Ее результатом стало восстановление единого экономического и правового пространства. Приведение конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и федеральным законодательством положило конец своеволию ре-
гиональных элит в правовом регулировании важнейших сторон общественной жизни.
В зарубежной литературе отмечались «определенные системные предпосылки», которые «облегчили рецентрализацию власти после десятилетия децентрализации и федерализации. Эти предпосылки включают упадок этнической мобилизации в республиках, финансовую зависимость более чем двух третей регионов от федерального перераспределения ресурсов, устрашающий эффект античеченских войн, недостаточная межрегиональная координация интересов по отношению к центру и поддержка реформ Путина квалифицированным большинством в Думе» (2, с. 79).
Были созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации, реформирован Совет Федерации. Однако обозначился переход к другой крайности - жесткой централизации. «Произошла подмена объекта давления: вместо ограничения всевластия региональных лидеров и политических элит, подчинения их общегосударственной дисциплине предпринимаются меры по ограничению полномочий субъектов Федерации, по разрушению тех ростков федерализма, которые явственно обозначились в 1990-е годы» (1, с. 238).
Наиболее зримыми приметами дефедерализации являются создание федеральных округов; сдвиг в пользу центра в межбюджетных отношениях; отрицание за республиками суверенных прав и т.д. Эксцессы централизации разрушают ростки федерализма и служат проявлением набирающего силу процесса унитаризации. Между тем для России не существует проблем выбора между унитаризмом и федерализмом. Ее жизнеспособность как государства связана исключительно с федеративной формой устройства, открывающей для России демократическую перспективу.
Т.М. Фадеева
