CC BY
16
2002.02.020-021. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИЗМЕНЕНИЯ В НЕЗАВИСИМОЙ КИРГИЗИИ.
2002.02.020. ЭЛЕБАЕВА А., ПУХОВА М. Особенности политической трансформации в Кыргызстане // Центр. Азия и Кавказ. - Ьи1ео, 2001. -№4. - С.160-167;
2002.02.021. МАЦУЗАТО К. Местное самоуправление на «островке демократии». - Там же. - с.167-180.
Айнура Элебаева (Международный университет Кыргызстана) и Маргарита Пухова (Кыргызский государственный национальный университет) анализируют конституции 1993 и 1996 гг. приходят к заключению, что «переход от недемократических форм правления к демократическим в Кыргызстане находится на первой стадии - либерализации, в результате которой возникает так называемая «опекунская демократия» - режим с формально демократическими институтами. Этот режим может существовать достаточно долго, чему способствуют следующие обстоятельства: существующие институты слишком слабы, чтобы уравновешивать и контролировать президентскую власть; многопартийная система только формируется; в новой системе власти сохраняют определенные позиции представители старых элит, предпочитающие президентство. Кроме того, отсутствует сильная оппозиция власти» (020, с.166-167).
Кимитака Мацузато (Славянский научно-исследовательский центр Университета Хоккайдо, Япония) использовал в статье материалы своих полевых исследований в июне 2000 г. в Бишкеке, Узгене, Оше и Ноокат-ском районе Ошской области. Он считает, что, «несмотря на более благоприятное, нежели в других странах Центральной Азии, положение с правами человека в Кыргызстане, его унитарное устройство мало чем отличается от ситуации в остальных республиках региона. Иными словами, власть местных элит здесь весьма ограничена» (021, с.168). Подобная централизация объясняется демографическими (в республике с населением около 5 млн. человек, 2/3 которых живет в деревне, основной структурой может быть село, а не район и область) и этническими (выборы губернаторов могут спровоцировать этнические конфликты) факторами.
Чтобы несколько смягчить унитарную систему государства, в последние годы поощряется развитие местного самоуправления. Это стало возможным, поскольку А.Акаеву нет оснований бояться серьезных конкурентов, а властная элита дорожит имиджем республики как «островка демократии в Центральной Азии» и пользуется им для выкачива-
ния денег из международных организаций, в том числе неправительственных (НПО).
В марте 1992 г., по инициативе А.Акаева, был принят Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», согласно которому сложилось своеобразное двоевластие: местные кенеши (советы) избираются, тогда как акимы (главы местных исполнительных органов) назначаются.
В 1994 г. в республике началась радикальная деколлективизация1), повлекшая реорганизацию местного самоуправления. В СССР истинными хозяевами на селе были председатели колхозов и директора совхозов. Социальной же сферой занимались только местные советы. Поэтому деколлективизация могла вызвать серьезные социальные последствия. Чтобы их избежать, во-первых, в ведение сельских земельных комитетов, которые прежде распределяли земельные наделы, передали и решение социальных проблем: они оказывали населению помощь, используя средства, получаемые от налогов. Во-вторых, приступили к совершенствованию местного самоуправления: по указу президента 1994 г. предусматривалось вначале реформировать самоуправление в аилах (селах), небольших и крупных городах, затем провести муниципализацию областей и районов как «ассоциаций органов самоуправления первичного звена - аилов, небольших и крупных городов» (021, с. 172). В сентябре 1994 г. состоялись выборы в местные кенеши. 13 января 1995 г. утверждено Временное положение о районных и областных кенешах, по которому кандидатов на пост председателя районного кенеша предлагает губернатор, а на пост председателя областного кенеша - представитель президента. «Таким образом, руководителей не только исполнительной, но и представительной власти фактически назначали сверху» (021, с.173).
Сельские управы (исполнительная власть) учреждены весной 1996 г. Они подчиняются в решении муниципальных проблем руководителям районных (или городских) кенешей, а в решении государственных вопросов контролируются районной (или городской) администрацией. Наконец, их руководители назначаются из числа председателей сельских кенешей. Иначе говоря, отмечает автор, принцип назначения на руково-
1) Например, в селе Зулпуево (Ноокатский район) из колхоза в 1995-1996 гг. выделилось 785 фермерских хозяйств; однако экономические результаты оказались катастрофическими, ибо, как рассказали автору районные работники, фермеры выращивали продукцию только для потребления своими семьями, техника брошена, севообороты нарушены (021, с.171)
дящие должности распространен здесь гораздо шире, чем в Татарстане, где действуют более демократические правовые нормы России.
Массовая муниципализация государственных и ведомственных общественных фондов (школ, больниц, детсадов, библиотек и так далее) проходила в ноябре 1996-1997 гг. За это время в собственность сельских управ передано более 5 тыс. объектов стоимостью свыше 100 млн. долл. (021, с. 173). Массовая муниципализация, как и массовая деколлективизация 1994-1995 гг., означала «сознательный отказ государства от ответственности за благополучие людей» (021, с.174). Сельским управам трудно финансировать переданные им объекты.
Одновременно восстановлена разветвленная сеть квазиобщественных организаций, которые в советский период помогали местным властям. Например, в 2000 г. в Ошской области действовали 339 советов ветеранов, 329 женсоветов, 419 молодежных советов, 374 общественных суда старейшин, 347 дружин (021, с.174). «Короче говоря, руководство Кыргызстана пыталось использовать местные власти не как органы самоуправления, а как низовые звенья в системе государственного управления... Несмотря на весь бюрократический характер реформирования местного самоуправления, создание сельских управ все же помогло преодолеть не только традиционное «двоевластие» (колхозы и сельсоветы), но также и «вакуум власти», образовавшийся на селе в 1994-1996г.» (021, с.174-175).
В июне 1998 г. началась реформа местного самоуправления в городах. До апреля 2000 г. она осуществлена в 13 из 21 города республики, включая Бишкек: органы госадминистрации преобразованы в исполнительные комитеты кенешей, однако мэры назначались сверху. Автор присутствовал на сессии кенеша Ноокатского района, и она ему показалась похожей на партхозактив, а не на парламентаризм (021,с. 175).
В качестве положительного примера местного самоуправления приводится город в Ферганской долине Узген (42 тыс. населения, 90% -узбеки). Мэр здесь избирается городским кенешем (в 1994 г. и в 1999 г. победил молодой энергичный руководитель Б.Салиев, который считает, что прямые выборы мэра хуже, поскольку еще не преодолено родопле-менное сознание населения). Городские власти сумели утвердить в центре свой вариант бюджета на 2000-2001 гг. Они поддерживают реформы, тогда как районные руководители оказывают им яростное сопротивление, не желая делиться властью. «Правительство республики делает ставку на аилы, но не районы. Причину несовершенства муниципальных
органов самоуправления, по мнению Б.Салиева, следует искать не в унитаристских тенденциях руководства страны..., а в сопротивлении и саботаже районных руководителей» (021, с.177).
В заключение автор вновь подчеркивает, что, в отличие от Татарстана и Украины, где М.Шаймиев и Л.Кучма опираются на среднее звено - региональные органы власти, в Киргизии А. Акаев сделал ставку на базовые звенья - аилы. Для восстановления сельского хозяйства в республике необходимо усилить принципы коллективизма. «Возврата к обобществлению земли не произойдет, но технические проблемы, возможно, будут решать сообща» (021,с.180).
В борьбе за полномочия между властными структурами проявилась общая для всех постсоветских республик тенденция в отношениях между центром, областями, районами: недовольство своим непосредственным начальством и терпимое отношение к вышестоящим инстанциям. Когда начнется радикальная административно-территориальная реформа в Киргизии, то она может развиваться по «типичному российскому сценарию конфликта между властными структурами: "Самый плохой начальник - непосредственный начальник", что, впрочем, похоже и на другой вариант: "Возлюби дальнего для победы над ближним"» (021, с. 180).
С.И.Кузнецова
