CC BY
9
2001.03.013-014. КРИТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ МИРОВОГО БАНКА.
2001.03.013. STOREY A. The World Bank, neo-liberalism and power: discours. analyses and implications for campaigners. //Development in practice. - Oxford, 2000. - Vol. 10, № 3/4 - P.361-370.
2001.03.014. STANDING G. Brave new words?: A critique to Stiglitz's World Bank rethink. //Development a. change. - Beverly Hills, London, 2000. - Vol. 31, № 4. - P. 737-763.
Программы экономической структурной перестройки под руководством МВФ и Мирового банка (СБ), принятые почти всеми развивающимися странами (РС) с начала 80-х годов, пишет А. Сторей (1). Центр изучения развития, Дублин /Ирландия/), дали мало положительных результатов. Особенно в Африке, что вызвало большую волну критики. В связи с этим автор ищет ответ на вопрос, почему МБ принял неолиберальную экономическую политику.
МБ является инструментом развитых стран Севера. И изменение его политики зависело от изменения их интересов. Особенно США. В 70-е годы МБ сосредоточился на «модернизации» РС посредством коммерциализации сельского хозяйства. Индустриализации и т.п. при значительной роли государства в развитии, включая политику протекционизма и других мер, угнетающих рынок. Такая политика требовала капитала (займы, помощь, инвестиции) от самого МБ и от стран Севера и соответствовала интересам разных групп частных коммерческих заимодавцев, производителей Севера, а также администрации США. Которая видела в таком развитии невоенный путь противодействия коммунизму.
Долговой кризис, стремление частных коммерческих банков получить обратно свои капиталы и другие события изменили интересы Севера и способствовали повороту МБ к неолиберализму. При Рейгане США перешли к более агрессивной политике по отношению к Югу, «палка снова стала более популярной, чем «морковка»» (1, с.302), в ходе атак справа МБ упрекали в поддержке южного «социализма». Вместо северных производителей готовых товаров на первое место выдвигались банки, отражая переход власти к финансовому капиталу. П.Гиббон объясняет это «глобализацией», при которой огромную роль играет финансовый капитал, а корпорации получают возможность осуществлять свои операции по всему миру; при этом происходит крушение национальных торговых барьеров.
Р.Вейд объясняет смену политики МБ как результат споров между правительствами США и Японии о роли государства в развитии:
Япония отстаивала ведущую роль государства в развитии, а США стояли за либерализацию, Влияние американского финансового капитала. Правительства и специалистов МБ (из которых 2/3 обучались в американских университетах) оказалось решающим.
Правительства и предприниматели Юга также участвовали в этом процессе. Стратегия перестройки, по словам Дж.К.Якобсена, преподносилась местным руководителям как возможность «усилить их власть или ослабить врагов и прагматическими призывами вызвать доверие граждан к своей политике» (1, с.364). Правящие круги не сопротивлялись перестройке, а скорее приспосабливали ее к своей выгоде. Это было особенно заметно при осуществлении приватизации: правящая верхушка быстро обогащалась при ослаблении регулирующих механизмов. Снятии валютного контроля, возникновении новых финансовых институтов и т.п. в Индонезии, Кот-д Ивуаре и многих других РС. Реализация проектов МБ приводила к усилению власти бюрократии, и в большинстве случаев этому не удавалось противодействовать, поскольку государство рассматривалось как нейтральная сила. То, что «технократы и администраторы» имеют собственные интересы редко принималось во внимание.
В заключение автор подчеркивает, что интересы, влияющие на принятие определенного курса, никогда не бывают постоянными. Именно их изменение привело к неолиберализму 80-х и 90-х годов. Этот новый курс отвечал интересам влиятельных кругов не только Север, но и Юга.
Дж.Стендинг (2, МОТ) комментирует ряд публикаций главного экономиста МБ Й.Стиглица, в которых он предлагает перейти от Вашингтонского консенсуса (ВК) к «новой парадигме развития» (НПР). Основные ее положения: отказ от обусловленности при предоставлении помощи, помощь развитию должна преследовать ускорение социально-экономической трансформации, а не предоставляться под проекты, МБ должен стать Банком знаний. Автор считает, что необходимы серьезные обсуждения, «прежде чем критические комментарии по поводу прежних стратегий соединятся в новую ортодоксию» (2, с.737).
Стиглиц начал критиковать неолиберальную политику и еще будучи председателем американского Совета экономических консультантов, в начале 1998 г. Характеристики ВК не были твердо закреплены, в начале 80-х его идеи выглядели как реакция на неудачи стратегий развития, признающих ведущую роль государства. В послевоенные десятилетия главным тезисом в развитии было утверждение, что страны с низким доходом страдают главным образом от
нехватки капитала, а в 80-е возобладало мнение, что бедные и стагнирующие экономики страдают от политики, препятствующей рыночным силам. И МБ перешел от крупномасштабных инфраструктурных проектов и займов к продвижению по всему миру рыночных институтов и демонтированию госпредприятий в рамках программ структурной перестройки. Постепенно и МВФ двигался от своей первоначальной роли инструмента краткосрочной стабилизации в том же направлении.
В 80-е годы ВК состоял в основном из 11 элементов: торговая и финансовая либерализация, приватизация, дерегулирование, либерализация иностранного капитала, защита прав собственности, унификация и конкуренция обменных курсов, сокращение государственных расходов, их переключение на здравоохранение образование и инфраструктуру, налоговая реформа, система социального страхования. МВФ, МБ и ОЭСР добавили гибкость рынка рабочей силы. « Впервые в истории с 80-х годов миру была предложена модель для ВСЕХ стран» (2,с.738).
Стиглиц призывает к изменению мировой тенденции, и его критика ВК, безусловно, здравая и обоснованная, считает автор. Отрицание перспектив консенсуса - это необходимый первый шаг в переосмыслении стратегии развития. Но для смены курса, «прежде чем новый институт приобретет доверие, потребуется больше, чем покаянные похороны старого. Необходима новая форма управления» (2, с.740). Стиглиц употребляет слова более мягкие - «участие» или «партнерство».
Он утверждает, что для стратегии развития требуется ясно представлять, каким будет общество через 10-20 лет. Т.е. он воспринимает развитие как линейный прогресс. Как продвижение общества от «традиционного пути» к «современному пути» и затем к «пути научного мышления». Его рассуждения не историчны. Наиболее «трансформативные» изменения разрушали системы социальной поддержки, вели к новым формам контроля над рядовыми людьми и состоянию неуверенности для многих групп населения.
Самое удивительное в НПР - это недооценка политики социальной защиты, которая и стала причиной неудачи ВК и МБ. Стиглиц делает упор на «трансформации институтов» и «новый социальный капитал». Но игнорирует перераспределительные механизмы, не показывает, каким будет «хорошее общество» и как и кем оно будет формироваться.
По мнению Стиглица, стратегия развития должна установить приоритеты. И первый из них - последовательность реформ.
Действительно, многие экономисты доказывали, что причиной наиболее серьезных неудач в «переходных» странах была именно неправильная последовательность: реструктуризация предприятий, государственной администрации, законов и учреждений должна была предшествовать полной рыночной либерализации и изменениям собственности. Но последовательность зависит от того, куда вы хотите или можете идти. Существует опасение, что страна может оказаться запертой таким «типом зависимой политики», что новому правительству будет очень трудно изменить курс. Стиглиц признает это, оговариваясь, что устанавливаются «стадии развития». Критики требуют ответа на вопрос, почему определенная последовательность поддерживалась так долго, хотя и теоретически, и эмпирически было очевидно, что она неподходяща. Стиглиц принимает эти упреки, оценивая приватизацию как идеологическую кампанию.
Для того чтобы предложить новую стратегию развития, надо учесть противостоящие интересы, сколотить достаточно сильную коалицию для регулирования новых социальных и экономических институтов, для создания новой стратегии. При этом следует «различать стратегическое видение - куда хотят идти, и операционное - как туда хотят идти» (2, с.743). По утверждениям экспертов МБ, до недавнего времени конкурировали четыре модели развития. Победила модель экспорториентированного развития, основанная на экономической либерализации и дерегулировании. С позиций МБ, как предополагает Дж.Вэлброк, мы должны говорить об «общемировом консенсусе», который соответствует и представлениям Стиглица о НПР. Это «имеет привкус интеллектуального империализма с человеческим лицом и высокомерия, основанного на убеждении, что есть только одна правда. Это напоминает тезис о «конце истории» и опасно». (2, с.744).
Представления и знания о развитии проделали «нечто вроде диалектического пути»; согласно Поланьи, были периоды, когда экономика встраивалась в общество, распределительные и защитные механизмы обеспечивали удовлетворительное перераспределение; однако в периоды трансформации экономика не встроена и механизмы перераспределения разрушены. С начала 90-х годов термин глобализация был придан тому, что должно быть названо новой Великой Трансформацией. ВК совпал с фазой невстроенности, модель либерализации-приватизации-индивидуализма представляет интересы богачей и финансового капитала. Ранее рабочий класс в индустриальных странах был достаточно сильным и многочисленным, чтобы обеспечить встроенность экономики. Опирающуюся на капитализм социально
ориентированного государства, и РС и международное сообщество видели это как долгосрочную цель, к которой двигались РС.
Великая Трансформация увеличила неравенство и надежность существования до такой степени, что они угрожают устойчивости экономического развития, и, по-видимому. Правительства и представительские организации будут искать новые пути обеспечения перераспределения и законности. Возможно, это будет в начале 3-его тысячелетия. Трудность ответа на вопрос, действительно ли ВК потерпел неудачу, зависит от неопределенности критерия: те, кто от него зависит, доказывают, что экономический кризис возник просто из-за блокирования местных интересов предписаниями МАФ, или из-за «градуалистского» характера реформ, или из-за их раздельного проведения и т. п. Кроме того, замечает автор, то, что считается неудачей сегодня, может оказаться успехом через несколько лет: «историческая память представляет в лучшем свете «краткосрочные издержки», если экономика быстро растет десятью годами позже» (2, с.745).
В своей НПР Стиглиц выступает против обусловленности, считая, что изменения в общество не могут быть внесены извне, поскольку это связано с изменением образа мыслей, а людей нельзя заставить сделать это. Автор возражает, считая, что изменение образа мыслей у людей вполне возможно. Не согласен автор и с утверждением Стиглица, что обусловленность подрывает мотивацию для привлечения ресурсов, ибо когда донор обещает, что доллары будут прибывать, если государственная администрация научится действовать по данной схеме, мотивация скорее становится большой «морковкой».
Стиглиц атакует те результаты обусловленности, которыми в глубине сердца недовольны сами Международные финансовые институты (МФИ), но в условиях глобализации и ослабления национальных государств и политических партий наивно ожидать отказ от обусловленности; желательно регулировать ее использование: увязывать с усилением демократического управления, обеспечивать прозрачность использования займов и повышение уровня жизни наименее обеспеченных групп общества.
Стиглиц считает, что именно правительство должно «владеть» стратегией развития, а не вынуждаться извне. Это совмещается с принципами управления МБ и других МФИ. Автор согласен со Стиглицем, что МФИ не должны играть все роли и формировать потенциальных собственников, ибо моральные риски слишком велики. В то же время противопоставление взглядов МФИ и правительства не позволяют сформулировать эффективную стратегию развития и в этом
слабость ВК. Так, защита быстрой приватизацией в странах бывшего СССР была ошибкой, потому что иностранные консультанты пренебрегали агентами развития, которые могли бы предотвратить ставшие неисправимыми коррупцию и оппортунизм; вместо усиления государства и новых механизмов, которые могли бы регулировать получение больших доходов, они активно урезали госсектор.
По мнению Стиглица, МБ в возрастающей степени воспринимает себя как Банк знаний (БЗ) с центральной задачей - ликвидировать разрыв в знаниях. Мотивы Стиглица автор признает безупречными, проблема в управлении - кто определяет, что есть разрыв в знаниях, чьи знания должны быть приняты в расчет, кто определяет выбор тех немногих, кто судит о знаниях. Но существует мнение, что МБ должен быть банком, а не БЗ, должен получать знания извне и процесс информирования должен быть прозрачным и ответственным. Действительно, МБ может выбрать лучших специалистов, но это означает неизбежные пристрастия, уклон и открывает слишком много моральных рисков. Трудно представить крупное финансовое агентство, действующее как независимый исследовательский институт. Известно, что в МФИ, опирающихся на ВК, преобладают экономисты из Чикаго, Вашингтона и Кембриджа; они заметно повлияли на преобразования в Центральной и Восточной Европе и России в начале 90-х годов, и результаты показали, что их знания об этом регионе были ошибочны. В связи с этим Стиглиц выдвигает тезис, что если последовательность и ход реформ не принимают в расчет институционных возможностей страны, то знания, привносимые извне, очень опасны.
Тем не менее, складывается перспектива гегемонии знаний: уже долгое время исследования и взгляды американских институтов распространяются по всему миру, их «мозговые центры» внедряют свои ценности и идеологию, дают оценки действительности в разных странах. В то же время барьеры для доступа к знаниям значительны и могут расти с его глобальным массовым производством. Какие исследования будут приняты во внимание, зависит не только от их качества, но и от знакомств и степени близости к кругам Вашингтона, Кембриджа, Чикаго. Превращение МБ в БЗ усиливает тенденцию, которая вела к ВК. Опыт показывает, что МБ, как и большинство крупных институтов и корпораций, медленно обучается: обладая большими знаниями и командами специалистов, крупными суммами, вложенными в долгосрочные проекты, он очень неохотно будет отказываться от своего знания ради новой парадигмы. Стиглиц, работая в американском правительстве, наблюдал, как даже хорошие экономисты выдвигали
плохие аргументы, чтоб выиграть свою битву; эта черта свойственна и международным агентствам. «Назначив себя центрами мировой мудрости, они рискуют быть опасными, напыщенными или глупыми, возможны и все три качества вместе» (2, с.753).
Беспокоит то, что Стиглиц представляет знания как количественную проблему - если добавить еще, то закроется разрыв. Но одна из серьезнейших проблем в последние 20 лет в том, что человеческие измерения - качество жизни, чувство созидательности в работе, социальной солидарности и общности, красоты природы сильно пострадали от «абсолютного объема знаний». Банк имеет дело с измеряемыми единицами; «если он утверждает себя в качестве мирового судьи, решающего, что является знаниями, а что нет, как мы можем доверять, что показателям качества жизни и развития будут приданы соответствующие веса?» (2, с.753). В течение многих лет МБ пренебрегал показателями качества жизни, среды и экологии, пока очевидная реальность и критика не стали сокрушительными; изменили ситуацию не знания, а внешнее давление.
МВФ также, будучи пользователем и генератором знания, неоднократно терпел неудачи в предсказании финансовых кризисов. Как и МБ, он должен пользоваться внешними знаниями, а не утверждать себя как «фонд знания» ввиду опасности оппортунизма. МВФ почти не принимал во внимание исследований, которые не соответствовали его основным принципам. После падения мексиканского песо в 1994-1995 гг., которые МФИ не могли предотвратить, МВФ создал «систему раннего предупреждения» для обеспечения информацией и предсказания спадов, но перед азиатским кризисом эта система молчала. В азиатском кризисе МФИ как потенциальные банки знаний показали, что их аналитические разработки были систематически ошибочны, т.е. нет причин верить в знания, заявленные двумя основными МФИ, создающими мировую финансовую архитектуру, слишком много моральных рисков.
В качестве катализаторов развития Стиглиц называет «проекты», которым предназначено «трансформировать все общество», но нельзя априори утверждать, что такая трансформация желательна или возможна, или что «успешное развитие» всегда требует такой всеохватной трансформации может вести открытая политика в отношении торговли, капитала и передачи технологии, хотя остается неясным, каким образом.
Развитие, по утверждению Стиглица, зависит от «партнерства». Это означает, что доноры должны «следовать за правительствами, чтоб
вовлечь и поддержать группы гражданского общества» (с.758). В конце ХХ в. это стандартное направление, но Стиглиц не разъясняет, какого вида должно быть это партнерство, на каких условиях, как и какие группы должны быть в него вовлечены, он не дает представления о системе социальной защиты и характеристиках человеческого развития. Проблема в том, что Стиглиц предлагает одно единственное представление, видение развития, объединенное в ВК, заменить другим единственным представлением - новой парадигмой. В конечном итоге решающим в развитии является управление, и его основной вопрос - кто осуществляет контроль - остается без ответа. Смена тысячелетий подталкивает к новой структуре глобального управления, но и смена руководства в МФИ оставит крупные сомнения в том, что они смогут преобразоваться их институтов усиления и стабилизации мирового капитализма в агентства социального прогресса.
Считая, что ни один институт не имеет монополии на мудрость, автор предлагает создать межинститутское объединение быстрого взаимодействия, ослабить господство стратегий, отражающих взгляды узкой элиты, в основном американских экономистов, в составе ООН учредить совет по социально-экономическому развитию и урегулированию с широким представительством.
С.М.Макарова.
