CC BY
342001.02.028. БАЛБОНИ Е., ПАСТОРИ ДЖ. ОБЛАСТНОЕ И МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ.
BALBONI E., PASTORI G. Manuale didirito pubblico / A cura di Amato G., et al. - 5-a ed. - Bologna: Il Mulino, 1997. - Vol. 2: L organizzazione costi-tuzionale. - P.355-427.
Авторы анализируют правовое регулирование регионального и местного самоуправления в Итальянской Республике со времени принятия Конституции 1947 г. до конца 90-х годов.
Конституция 1947 г. учредила следующую структуру территориального устройства Италии: на региональном уровне - области, на муниципальном - коммуны и провинции. Ст. 5 предусматривала в рамках “единой и неделимой” республики самую широкую административную децентрализацию, сочетая ее с местной автономией. Однако реализация конституционных норм шла очень медленно.
80-е годы характеризовались инверсией процесса регионализации, предполагающей предоставление самостоятельности всем территориальным объединениям и в большей степени - областям. Вместе с тем, законом № 400 1988 г. была учреждена Постоянная конференция
“Государство - области”, призванная добиться согласованных действий государства и областей. Этот орган способствовал созданию модели кооперативного регионализма, основанного на верховенстве государственной власти над областями и их сотрудничестве.
Решающее значение для развития процесса автономизации, для всей истории итальянского государства имело принятие закона об устройстве местных автономий, форме местного управления от 8 июня 1990 г. № 142. Этот закон реально усиливал автономию коммун и провинций в духе установлений Конституции 1947 г., предусматривал более широкие формы участия населения в местном управлении путем проведения совещательных референдумов, внесения предложений, ходатайств, расширения системы контроля и форм ответственности.
Правовое положение итальянских коммун и провинций, их функции регулируются их статутами - высшими нормативными актами, принятие которых предусматривалось законом 1990 г. Изменения в этот закон были внесены законами № 81/1993 г., № 1415/1993 г. и касались формы местного управления. Статуты территориальных единиц предусматривают формирование системы органов - совета, джунты, председателя, а в коммунах - синдика. Закон № 81 1993 г. ввел прямое избрание синдика (главы городского коммунального самоуправления) и председа-
теля провинции, что усилило их статус. Синдик и председатель провинции самостоятельно формируют состав исполнительного органа (джун-ты), сообщая совету о ее составе; джунта должна периодически отчитываться перед советом.
Возглавляет джунту председатель, в ее состав входят его заместитель и советники (асессоры), руководящие определенной сферой управления.
Председатель джунты в области представляет эту территориальную единицу, руководит административными службами, промуль-гирует областные законы. Смешанная избирательная система по выборам областных советов в 15 областях с обычным статусом установлена законом № 45 от 23 февраля 1995 г. Согласно новым нормам 4/5 областных советников (80% мест) избираются по пропорциональной системе на основе провинциальных избирательных списков. Одна пятая (число советников определено для каждой области), т.е. оставшиеся 20%, избираются на основе мажоритарной избирательной системы по конкурирующим избирательным спискам.
Пять областей со специальным статусом отличаются порядком обсуждения и принятия статута. Обычные статуты обсуждаются областными советами, принимаются абсолютным большинством членов и одобряются парламентом Италии, принимающим республиканский закон. Специальные статуты областей принимаются конституционным законом государства. Области со специальным статутом наделены большими полномочиями, существенно ограничивающими вмешательство государства в их дела. Процесс пересмотра конститу-ционных законов, а соответственно и специальных статутов, требует особого порядка.
Для усиления политического веса коммун в июле 1996 г. была учреждена правительственным декретом специальная конференция “Государство - город и местные автономии” при президиуме совета министров Италии параллельно с существующей конференцией “Государство - области”. Ее задача - консультации между правительством и местными органами. В 1997 г. законом № 59 обе конференции были объединены.
Закон от 25 марта 1993 г. внес радикальные изменения в местную избирательную систему. Так, в коммунах, насчитывающих до 15 тыс. жителей, стала применяться мажоритарная избирательная система для избрания синдика, при этом избранным считается кандидат, набравший большинство голосов. Поскольку его кандидатура находится в одном
(“связанном”) списке с кандидатами коммунальных советников, то этому списку принадлежит 2/3 всех мест. Считаются избранными советники, которые получили большее число преференций. При этом избиратели вправе предоставлять только одну преференцию, а оставшиеся места делятся пропорционально между другими списками. В коммунах с числом жителей свыше 15 тыс. предусматривается голосование в два тура. Избиратели имеют два голоса: один за синдика, другой - за совет. В первом туре считается избранным кандидат в синдики, набравшие абсолютное большинство голосов, т.е. более 50%, в противном случае проводится второй тур, предусматривающий баллотирование. Если кандидат побеждает в первом туре, что бывает крайне редко, места советников распределяются пропорционально между всеми списками, если список, в который входит избранный синдик, получил не менее 50% действительных голосов или более 60%; если более 50%, но меньше 60%, то этот список получает 60% мест (а другие списки делят оставшиеся 40% мест).
Идея превращения “неделимой” Итальянской Республики в федеративное государство возникла в 90-е годы и была центральным пунктом программы регионалистской партии - движения Лиги Севера.
После кризиса Первой Республики в начале 90-х годов Лига Севера боролась с “бюрократическим и авторитарным централизмом, грабительской политикой алчных чиновников столицы”, далеких от местных интересов.
Вторая комиссия (Бикамерале), сформированная обеими палатами парламента, возглавляемая в 1992-1994 гг. известными политиками Ч.Де Мита (в прошлом политическим секретарем Христианско-демократической партии и председателем правительства) и Н.Йотти (Председателем Палаты депутатов до 1992 г.), ставила своей целью укрепление итальянского регионализма. Итогом работы комиссии явились проекты реформ, значительно изменяющих главу V итальянской Конституции “Области, провинции, коммуны” “в направлении федерализма”. Но в связи с досрочным роспуском парламента 12 легислатуры ход этих реформ был приостановлен.
В последующие годы идея федерализма обсуждалась в дебатах многих политических партий страны, коалиции 13 партий “Олива”. Итальянские политики анализировали преимущества модели федеративного государства (на примере Германии и США), изучали территориальное устройство Испании, наиболее близкое к итальянской областной автономии. Однако Испания, признающая права таких автономных образо-
ваний, как Каталония, Страна басков, Галиция, отвергает идею федерализма.
Идея федерализации Италии оставалась актуальной и рассматривалась и третьей Двухпалатной комиссией по конституционным реформам, возглавляемой лидером крупнейшей партии - М.Д.Алема и включающей по 35 сенаторов и депутатов итальянского парламента. Эта комиссия выдвинула предложение о разделении полномочий между центральными органами власти и областями.
Политические дебаты о моделях государственного устройства вылились в конкретные шаги по направлению к “административному федерализму”: был принят закон № 59 от 15 марта 1997 г., предусматривающий создание постоянной конференции “Государство - области”, делегирование правительству полномочий по принятию декретов-законов о финансовой автономии областей, ведущей к “налоговому федерализму”. Двухпалатная комиссия выдвинула также предложение о создании третьей палаты парламента, включающей представителей областей и местных автономий.
Процесс создания федеративного итальянского государства, отмечают авторы, находится еще в начальной стадии и в ближайшие годы ждет своей реализации.
А.И.Моргунова
