CC BY
48
2001.01.072-080. ПРОБЛЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ В РОССИИ. (Сводный реферат).
1. БАРСКИЙ А., ДАНКОВ А., МИКУЛИН М. Финансовая база местного самоуправления // Вопр. экономики. - М., 1999. - №3. - С.33-41.
2. ГРАНИК И. Бюджет на регионах // Коммерсантъ. - М., 2000. -6 июня. - С.8.
3. ЛЕКСИН В., ШВЕЦОВ А. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма // Вопр. экономики. - М., 2000. - № 1. - С.71-87.
4. ЛЯСКО А. Экономический кризис и его последствия для бюджетной системы российских регионов // Вопр. экономики. - М., 1999. - № 3. -С.21-32.
5. МИХАИЛ ЗАДОРНОВ: Сверхдоходы лучше непредвиденных расходов // Коммерсантъ. - М., 2000. - 6 июня. - С.8.
6. Московская область не заплатит по долгам // Там же. - 7 июня. - С.7.
7. САБУРОВ Е., ТИПЕНКО Н., ЧЕРНЯХОВСКИЙ А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения//Вопр. экономики - М., 2000. -№ 1. - С.56-70.
8. Стратегия развития Российской Федерации до 2010 г. // Коммерсантъ. - М., 2000. - 12 мая. - С. 8.
9. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Моск. центр Ин-та “Восток-Запад”. - М.: Диалог-МГУ, 1999. - 235 с.
В статьях отечественных экономистов анализируются проблемы межбюджетных взаимоотношений в России, вызванных процессом реформирования. Становление российской федерации как суверенного государства дало мощный импульс развитию федералистских отношений. В 1992 г. доля расходов региональных и местных бюджетов в общей сумме бюджетных расходов Российской Федерации составляла около 24%, а в 1998 г. уже почти 50%. Стремительность развития бюджетного федерализма в России привела к ряду негативных последствий: отсутствует четкое разграничение расходных полномочий и не урегулированы вопросы распределения доходов между бюджетами разных уровней; усиливается межрегиональная социально-экономическая дифференциация; не решены проблемы взаимоотношений региональных и муниципальных бюджетов; сохраняется нерациональная структура расходов региональных и муниципальных бюджетов; обостряется проблема бюджетных заимствований (7, с. 56).
По мнению Е.Сабурова, Н.Типенко, А.Черняховского, в 1994 г. была фактически проведена реформа взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации. Во-первых, субъектам федерации было предоставлено право в дополнение к общефедеральной ставке устанавливать свою ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты, и тем самым самостоятельно регулировать долю оставляемого на территории важнейшего общефедерального налога. Во-вторых, в составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки субъектов федерации для оказания финансовой помощи регионам по единым для всех критериям (7).
Ключевым элементом нового механизма межбюджетных отношений стал предложенный Министерством финансов метод выравнивания бюджетных доходов субъектов Федерации. Статус региона, нуждающегося в поддержке, получили субъекты Федерации, чьи бюджетные доходы (без учета поступлений из федерального бюджета) на одного человека оказывались ниже среднего по Российской Федерации.
В июле 1998 г. была принята “Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах”. В этом документе главное внимание уделено вопросам реформирования системы межбюджетных трансфертов, а также межбюджетных отношений на региональном уровне.
Федеральное государство считается устойчивым, когда около 55% доходов перераспределяется через федеральный бюджет. До 1998 г. больше половины доходов поступало в региональные бюджеты (7, с.63). В 1998-1999 гг. правительство целенаправленно перераспределяло доходы консолидированного бюджета в пользу федерального. В первом квартале 2000 г. это соотношение фактически составило примерно 60:40 (5, с.8).
Вопросы долевого распределения доходов между федеральным центром и регионами, а также проблемы закрепленных источников доходов решаются сложно и медленно. С принятием в 2000 г. поправок к Налоговому кодексу НДС и дорожные налоги будут полностью зачисляться в федеральный бюджет. Требует также решения проблема справедливого распределения налога на прибыль для предприятий, имеющих структурные подразделения. На практике они переводят основную часть прибыли в головное предприятие или в регион,
предоставляющий налоговые льготы. Остаются нерешенными вопросы закрепления налогов на природные ресурсы. 80% этих налогов поступает в региональные консолидированные бюджеты. В проекте Налогового кодекса предусматривается передать их на федеральный уровень, что отвечало бы принципу социальной справедливости, поскольку природные ресурсы принадлежат всем гражданам.
Серьезной проблемой межбюджетных отношений в регионах, пишет А.Ляско, стало использование неденежных расчетов в налоговых отношениях (4). Жесткая монетаристская политика федеральных властей в период, предшествующий финансовому кризису 1998 г., способствовала развитию бартерных расчетов в хозяйственном обороте. По подсчетам специалистов, из-за взаимозачетов “живыми” деньгами в бюджеты регионов поступает только половина доходов (7, с. 64).
Почти во всех регионах России доля денежных средств в бюджете едва соответствует доле оплаты труда бюджетных работников в расходах бюджета. Вместе с тем в 1998 г. во многих регионах при непогашенной задолженности по заработной плате и пособиям бюджет был сведен со значительным профицитом, что можно объяснить лишь возрастанием доли региональных доходов, полученных в неденежной форме.
Разграничение расходных полномочий между уровнями законодательной и исполнительной власти закреплено в российской Конституции, а также в законе РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Однако Е. Сабуров, Н. Типенко и А. Черняховский подчеркивают, что не существует строгих правил, позволяющих однозначно определить, за каким уровнем бюджетной системы следует закрепить те или иные расходные полномочия в каждом конкретном случае и в каждом регионе (7). Во многом это объясняется тем, что в законодательстве речь идет о функциональных полномочиях (предоставление услуг образования, здравоохранения и т.д.). При этом, если учредители бюджетной организации - федеральные органы управления, то финансирование ведется из федерального бюджета, если учредителями являются региональные органы, то - из регионального бюджета.
Согласно закону РФ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” (сентябрь 1997 г.), передача полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться передачей и соответствующих финансовых средств. На практике это происходит не всегда и региональные или муниципальные органы управления
отказываются финансировать те или иные расходы, чаще всего социальные. Специалисты считают, что полномочия необходимо распределять исходя из того, на каком уровне предоставление бюджетных услуг наиболее эффективно. Более высоким уровням власти следует поручать исполнение бюджетных обязанностей по тем услугам, эффект от которых распространяется на ряд нижестоящих территорий и на государство в целом. Как правило, доля лиц, нуждающихся в социальной защите, в численности населения обычно тем выше, чем меньше возможности данного региона выделять средства на социальную защиту, поэтому расходы на обеспечение социальной справедливости или выравнивание (перераспределение) доходов населения должно взять на себя федеральное правительство.
В последние годы специалисты отмечали усиление межрегиональной социально-экономической дифференциации. В 1992-
1997 гг. разрыв между максимальными и минимальными показателями региональных расходов на душу населения увеличился вдвое. В связи с этим все более актуальными становятся вопросы перераспределения средств между уровнями бюджетной системы путем оказания финансовой помощи.
С 1994 г. для всех регионов были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов. Другим важным механизмом предоставления финансовой помощи регионам стали трансферты -дотации из созданного в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).
На трансферты приходится чуть больше половины общих перечислений в регионы из федерального бюджета (в 1998 г. трансферты составляли 7,5% доходов региональных бюджетов, безвозмездные перечисления -13%). В число таких перечислений наряду с трансфертами входят дотации, субвенции, средства, перечисляемые по взаимным расчетам (7, с.59).
Трансферты стали первым и единственным механизмом предоставления финансовой помощи регионам. Распределение средств ФФПР базируется на специальных расчетах. Источники формирования фонда и доли регионов в нем утверждаются и принимаются ежегодно законом о федеральном бюджете. Трансферты, по мнению специалистов, являются самым объективным каналом выделения средств региональным бюджетам. Основной принцип, используемый при перечислении
трансфертов, - выравнивание душевых бюджетных расходов с учетом географических и климатических различий регионов.
Расчет трансфертов на 1999 г. проводился следующим образом. Сначала определялся регион с минимальным среди всех субъектов Федерации приведенным (разделенным на индекс бюджетных расходов) душевым доходом и регион, следующий за ним по значению этого показателя. Затем рассчитывалась сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Эта сумма умножалась на индекс бюджетных расходов и на численность населения региона. Полученная величина вычиталась из проектируемого объема ФФПР. Такая процедура повторялась для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов Федерации до тех пор, пока распределяемые трансферты не превысят планируемый объем фонда. В итоге приведенные среднедушевые бюджетные доходы субъектов Федерации повышались до максимально возможного при заданном объеме фонда уровня. Для дотационных регионов он становился одинаковым, но не выше, чем у регионов, не получающих трансфертов.
Такая формула расчетов, по мнению Е. Сабурова и др., не решает всех проблем (7). Она затрагивает только одну сторону бюджетного выравнивания - расходные потребности. Доходы оцениваются на основе фактических поступлений в “отчетном” году, что подрывает стимулы к повышению собираемости налогов. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.
Усиление дифференциации регионов по доходам ведет к необходимости увеличения объема средств, расходуемых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Доля средств ФФПР, приходящаяся на 20 беднейших регионов, в 1995 г. составляла 29% (без учета трансфертов Чеченской Республике), а в 1998 г. - уже 35%. При этом в условиях слабой исполнительской дисциплины и недостаточного контроля нет уверенности в том, что средства трансфертов действительно используются по назначению (7, с.59).
Для многих регионов безвозмездные перечисления - существенная составная часть их доходов. В 1998 г. в 14 регионах они составляли более
50% бюджетных доходов, а в 24 регионах - менее 10%. В наиболее развитых регионах средства, поступающие в виде безвозмездных перечислений (включая трансферты), практически не влияют на величину подушевых бюджетных расходов. Там, где собственные доходы самые низкие - Кабардино-Балкария, Республика Алтай, Еврейская АО, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Адыгея, Республика
Бурятия, - бюджетные расходы резко увеличиваются. На практике в федеральной политике поддержки регионов на первый план часто выходят сугубо политические факторы (доля помощи в доходах всех республик Северного Кавказа составляет 70-80%) (7, с.60; 9, с.66).
Предоставление финансовой помощи из федерального бюджета направлено прежде всего на сокращение различий в способности регионов финансировать необходимые расходы. В настоящее время не существует методики оценки объективных потребностей региона в расходах. Это препятствует не только повышению объективности распределения трансфертов между ними, но и оценке выравнивающего эффекта финансовой помощи.
На 2000 г. Минфин разработал новую методику определения регионов, имеющих право на получение трансфертов, и расчета их величины (предыдущие были разработаны для 1997-1999 гг.). Как и в методике 1999 г., в ней используется показатель среднедушевых доходов, приведенных к сопоставимому виду с помощью индекса бюджетных расходов. Главным отличием новой методики является применение в расчетах оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРП).
По мнению ученых Института проблем инвестирования, в новой методике повторяются ошибки предыдущих, она также исходит из принципа “выравнивания бюджетной обеспеченности до среднероссийского уровня”. Выделять финансовые ресурсы регионам нужно таким образом, чтобы стимулировать более полное использование собственных доходных источников и достижение финансовой самодостаточности (7, с.61).
В конце 1998 г., когда федеральное правительство перечисляло в регионы средства на погашение задолженности по заработной плате, во многих из них наблюдался ее прирост. Необходима поэтому дифференцированная политика по отношению к регионам. Безусловные перечисления возможны только в адрес регионов, выполняющих свои
бюджетные обязательства. Регионам, имеющим большую бюджетную задолженность, средства, считают В.Сабуров, Н.Типенко и А.Чернявский, следует выделять лишь целевым образом, т.е. переходить от трансфертов к целевым субсидиям. При этом часть перечислений нужно переводить непосредственно получателям (населению), т. е. персонифицировать (7, с.62).
На протяжении достаточно длительного времени одной их наиболее часто обсуждаемых проблем в связи со взаимоотношениями Центра и регионов является проблема “доноров” и “реципиентов”. В подавляющем большинстве случаев донорами называют регионы, которые не получают трансфертов из ФФПР. Считается, что примерно десять таких регионов “кормят” всю страну.
Как показали проведенные специалистами Института “Восток-Запад” исследования, реальная ситуация не так проста (9). Во-первых, в региональные бюджеты перечисляются в виде финансовой помощи не только трансферты, но и дотации, средства по взаимным расчетам, бюджетные ссуды. Во-вторых, большая часть расходов федерального бюджета осуществляется в форме прямых расходов (на выплату заработной платы работникам федеральной бюджетной сферы, финансирование федеральных программ, “северный завоз” и т.д.) и имеет для социально-экономического развития регионов даже большее значение, чем собственно финансовая помощь. В-третьих, наряду с бюджетными средствами между региональными бюджетами перераспределяются средства внебюджетных фондов. Важно также учитывать не только объемы полученных регионами средств, но и размеры зачисленных с территории региона доходов в федеральный бюджет и во внебюджетные фонды.
Специалисты Института “Восток-Запад” проанализировали баланс финансовых потоков между федеральным бюджетом и регионами как разность между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и суммой финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и прямых расходов федерального бюджета на территории региона. На основе полученных результатов был сделан вывод, что в России гораздо больше, чем принято считать, относительно благополучных регионов. На протяжении 1996-
1998 гг. существовало 26 регионов-доноров, с территории которых федеральный бюджет получал больше, чем на их территории тратил. Донорами в отдельные годы являлись еще 14 субъектов Федерации.
Таким образом, относительно благополучными и устойчивыми являются примерно 30, а не 10 регионов. Именно эти регионы должны рассматриваться как наиболее перспективные с точки зрения возможностей экономического роста и инвестиционной привлекательности (9, с.12, 33-34).
Бюджетные отношения между регионами и муниципальными образованиями урегулированы хуже, чем между центром и регионами. Собственно региональные и муниципальные бюджеты близки по объему (в ряде регионов бюджеты соотносятся как 50:50).
Доля расходов местных бюджетов в общей сумме региональных расходов (без внутренних оборотов) в целом по России в 1997 г. составила 66%. Лишь в 11 регионах доля местных бюджетов была меньше 50%, а в 8 находилась в пределах 80-85%. В то же время расходные полномочия субъектов Федерации и местных бюджетов качественно различаются. Расходы на образование, здравоохранение, социальную политику и жилищно-коммунальное хозяйство практически целиком лежат на муниципалитетах. В среднем по России на долю местных бюджетов приходится 80% социальных расходов консолидированных бюджетов субфедерального уровня. Расходы собственно региональных бюджетов в основном направлены в производственную сферу (промышленность, сельское хозяйство, транспорт и т.п.).
Бюджетные отношения субфедерального и местного уровней практически полностью определяются региональным законодательством. Центр предпринимал попытки упорядочить отношения регионов с муниципалитетами. В частности, этим законом за муниципальными образованиями на постоянной основе закрепляются не менее 50% подоходного налога с физических лиц, 5% налога на прибыль предприятий и организаций, 10% налога на добавленную стоимость, 4% акцизов на спирт, водку и другие ликеро-водочные изделия. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. На практике доля отчислений от налогов в местные бюджеты часто оказывается меньше установленной законом.
Закон предусматривает создание в регионах фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Многие регионы уже перешли к финансированию муниципальных образований посредством трансфертов.
Однако доля перечислений в других формах (взаимозачеты, субсидии, ссуды и др.) все еще остается значительной.
Подавляющее большинство муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных властей, что не позволяет им на практике самостоятельно и ответственно решать вопросы местного значения. Некоторые специалисты считают, что для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов (1). Во-первых, необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных финансов на связанные с развитием и текущие. Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы. В-третьих, в рамках бюджетного процесса нужно задействовать механизм, обеспечивающий долгосрочное планирование развития соответствующего муниципального образования. В Бюджетном кодексе РФ, предусматривающем формирование в муниципальном образовании текущего бюджета и бюджета развития, для решения данных задач заложены соответствующие инструменты и механизмы.
Из-за постоянной и все возрастающей нехватки бюджетных средств и несовершенства нормативно-правовой базы субфедеральные власти в последние годы стали все чаще прибегать к заимствованиям и другим формам долгового финансирования, чтобы избежать чрезмерного сокращения бюджетных расходов на социальные нужды. Особенно бурно процесс привлечения заемных средств регионами развивался с конца 1995 г. до середины 1998 г. Однако для создания стабильно работающего механизма региональных финансов прямые займы привлекаться не должны. Займы, потраченные на социальные, чисто затратные нужды, кредиторам вернуть крайне сложно.
Ситуация с заимствованиями регионов, пишет А.Ляско, в России начинает вызывать опасения у федеральных властей (4). Коммерческие кредиты, первоначально предназначенные для инвестиций в развитие региона и предотвращения краткосрочных кассовых разрывов, быстро превратились в инструмент рефинансирования долговых обязательств региональных администраций. Регионы оказываются вовлеченными в строительство кредитной “пирамиды”, для обслуживания которой они вынуждены привлекать новые и дорогостоящие банковские ссуды. Процентные выплаты поглощают все большую часть бюджетных поступлений, производимых в денежной форме. При этом
реструктуризация задолженности перед коммерческими банками не решает проблемы финансирования бюджетного дефицита. Нехватка денежных средств заставляет регионы прибегать к новым заимствованиям для обслуживания уже реструктурированных банковских долгов, что в перспективе угрожает серией дефолтов по обязательствам региональных администраций.
Федеральные власти осознали опасность нынешнего “разрешительного” подхода к заимствованиям субфедеральных бюджетов, поскольку он таит в себе угрозу стабильности экономики и бюджетной системы страны. Правительство РФ предприняло ряд мер, ограничивающих возможности привлечения заемных средств субфедеральными органами власти. Законом РФ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрен лимит на объем заимствований со стороны муниципальных образований - 15% расходов муниципального бюджета, а также ряд важных ограничений на выпуск местных облигаций: они могут выпускаться только на
инвестиционные проекты, запрещается их размещение в муниципальных банках. Однако данный закон затрагивает только органы местного самоуправления, а не субъекты Федерации.
На региональном уровне эта проблема дефицита местных бюджетов была учтена при разработке утвержденного в 1998 г. Бюджетного кодекса - предельный уровень дефицита бюджетов регионов был ограничен 5% их доходов (без учета трансфертов и ссуд), а дефицит муниципальных бюджетов - 3% их доходов (без учета трансфертов и ссуд). В Бюджетном кодексе цели субфедеральных заимствований сведены к финансированию капитальных вложений, а право внешних заимствований предоставлено только федеральному правительству (7, с. 69).
Проблема создания эффективной системы межбюджетных отношений нашла отражение в варианте Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г., подготовленном Центром стратегических разработок (8). Специалисты Центра, в частности, предлагают реформировать межбюджетные отношения, с тем чтобы создать долгосрочные стимулы, побуждающие субфедеральную власть к проведению структурных реформ; обеспечить полное прозрачное выполнение региональными и местными властями своих обязательств; поддерживать на всей территории страны равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также
обеспечить политическую консолидацию в рамках федеральных отношений.
В сфере расходных полномочий предлагается упорядочить разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, а также сократить обязательства, возлагаемые законодательством на региональные и местные бюджеты.
В области разделения доходов предполагается отказаться от расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, ввести принцип “один бюджет - один налог”, расширить налоговые полномочия регионов и местных властей исходя из распределения расходных обязательств и особенностей отдельных налогов.
В сфере финансовой помощи предполагается разделение помощи на текущую, инвестиционную и “реформостимулирующую”. В рамках первого направления планируется завершить начатую в 1999 г. реформу Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), создать Фонд компенсаций для финансирования возложенных на региональные бюджеты федеральных мандатов и Фонд субсидий для долевого софинансирования приоритетных расходов региональных бюджетов. В рамках второго направления должен начать работу Фонд регионального развития, в рамках третьего - Фонд развития (реформирования) региональных финансов.
По мнению разработчиков Стратегии развития, необходимо упорядочить и в перспективе ликвидировать такие каналы денежной помощи, как бюджетные ссуды и средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов. Однако предложенная правительством концепция бюджета РФ на 2001 г. предусматривает ужесточение финансовой централизации (2).
Такая централизация, по мнению М.Задорнова, может осуществляться только в том случае, если в бюджете четко записано, какие статьи, например закона о ветеранах, финансируются из федерального, какие из регионального бюджетов. Вместе с тем многие аналитики считают правильным ликвидацию большинства целевых бюджетных фондов и множества налоговых льгот (5).
Е.А.Пехтерева
