CC BY
15
В статье анализируются две разработки по «дискомфортному» районированию, проведенные за последние 15 лет. Показывается правовая несостоятельность попыток лишить районных коэффициентов южные районы Сибири и Дальнего Востока, равно как и несостоятельность использования баллов «интегральной дискомфортности жизнедеятельности». Предлагается решение данной проблемы, находящееся в русле становления в стране цивилизованных федеративных отношений.
15-летний тупик «балльной дискомфортности»
(к вопросу о районировании Севера России)
М. А. ТАРАКАНОВ,
Институт экономических проблем
Кольского научного центра РАН, г. Апатиты
Баллы НИИ труда и методика их применения
Исходная установка НИИ труда. Бурный рост цен в начале 90-х годов прошлого века имел своим следствием в том числе и снятие ограничений на размеры зарплаты, на которую начислялись районные коэффициенты и процентные надбавки.
В 1991 г. по заданию Госкомсевера РСФСР в НИИ труда Минтруда России была выполнена «Разработка критериев отнесения районов к Крайнему Северу и приравненным к нему районам»1. В качестве таких критериев были предложены балльные оценки дискомфортности. Мотивация и логика разработки такова - разделить районы страны на «северные» и «несеверные» и лишить последние имеющихся у них «северных» льгот.
Кроме официально утвержденных районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей, на которые рас-
1 Критерии районирования Севера России (теория, проблемы, практика). Апатиты: Изд. КНЦ РАН, 1991. © ЭКО 2006 г.
5 2 ЭКО
пространяется действие Федерального закона «О государственных гарантиях и компенсациях», существует большая территория (с юга примыкающая к Северу России), состоящая из 18 субъектов Федерации, на которую распространяется действие льгот в оплате труда по типу «северных». По данным Института труда Минтруда России, в 1997 г. в этих районах проживало 45,9 млн чел., в том числе работающих - 19,7 млн чел., то есть в 3,9-3,5 раза больше, чем в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним. Формальное объединение этих районов с территорией «Севера» существенно искажает реальную картину «поддержки Севера», значительно ее завышая (таблица).
Численность населения России, получающего районные коэффициенты и процентные надбавки в 1997 г., тыс. чел.2
Территория Всего Работающие
Крайний Север 4755,7 2108,5
Приравненные районы 7328,2 3249,0
Несеверные территории, где установлены районные коэффициенты и процентные надбавки 11072,3 4601,7
Несеверные территории, где применяются районные коэффициенты 34968,9 15088,7
Общая численность 58126,0 25334,2
Несостоятельность установки. Первый законодательный акт молодой Советской страны по территориальной дифференциации льгот использовал в качестве критерия понятие «отдаленная местность». Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 25 июля 1923 г. «О льготах для командируемых на работу в отдаленные местности РСФСР» распространялось на лиц, вновь назначенных или переведенных туда на постоянную работу. В соответствии с этим постановлением и другими более поздними нормативными актами в перечень «отдаленных» было включено девять автономных республик и областей (в частности, Туркменская, Киргизская
2 Совершенствование системы государственного экономического регулирования в регионах Севера России. Апатиты: Изд. Кольского научного центра РАН, 2002. С. 10-12.
и Дагестанская автономные области), 14 губерний, острова Северного Ледовитого и Тихого океана.
К отдаленным местностям относились удаленные от центральных территорий районы с неблагоприятными климатическими условиями - с жарким или холодным климатом, а также районы с благоприятными климатическими условиями, но малозаселенные и нуждающиеся в быстром экономическом освоении. Правовая несостоятельность рассмотрения районных коэффициентов и процентных надбавок как исключительного права районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей показана и в правовых актах, принятых в настоящее время3.
Традиционно холод ассоциируется с Севером, но он имеет место и далеко за пределами южных границ России. Вечная мерзлота распространена, например, в Монголии, где температура опускается до -50°С, а река Селенга, впадающая в Байкал, на полгода покрывается льдом до 1-1,5 м.
Стоило бы изменить парадигму «Север России» на «Север в России» с учетом определения «Севера» в Федеральном законе «О государственных гарантиях и компенсациях» как территории с «экстремальными природно-климатическими условиями», а потом обратиться к карте «Районирование России по сочетанию климатических экстрему-мов»4. Наибольшее их сочетание приходится отнюдь не на северные территории, а на южные районы Сибири, при этом шаткость мотивов и логики у Института труда Минтруда России становится более очевидной.
3 См., например: решение Верховного суда РФ от 11 января 2006 г. № ГППИ05-1570 «О гражданском деле по заявлению о признании частично недействующим Постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС от 9 января 1986 г. № 53" О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области"», Постановление правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 216 «О районных коэффициентах, применяемых при установлении трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, а также в районах с тяжелыми климатическими условиями».
4 Кренке А. Н., Чернавская М. М. Районирование территории России по сочетанию климатических экстремумов - условий возникновения чрезвычайных ситуаций // Известия РАН. Серия географическая. 2003. № 2. С. 17-25.
Недовольство балльными критериями. НИИ труда сконструировал балльную интегральную шкалу дискомфортности условий жизнедеятельности населения, на основании которой предлагалось построить «балльный» Север в противовес действующим районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностям. Через десять лет по этому поводу писалось: «Действующий федеральный закон о госгарантиях и компенсациях никак не связан с предлагаемым проектом закона "О районировании Севера РФ по зонам дискомфортности, государственной поддержке лиц, работающих и проживающих в них". Он не учитывает балльную оценку условий ни по предлагаемым трем зонам дискомфортности северных территорий, ни по локальным населенным пунктам, имеющим такую оценку»5.
Сожаление по поводу невосприимчивости властей к балльным разработкам на деле не имело под собой никаких оснований, ведь за эти годы так и не был дан ответ на естественный вопрос: каким же образом надо было учитывать эту балльную оценку условий? Говорить о необходимости «разработки методики определения величины районных коэффициентов и других компенсационных факторов в зависимости от интегральных показателей дискомфортности»6 можно было год, ну, максимум - два. Когда же и через десять лет не было найдено выхода из балльной терминологии на ясный понятийный аппарат, серьезно упрекать власти в невосприимчивости к такого рода разработкам вряд ли возможно.
Более того, внимательный взгляд на смысловое содержание балльных оценок сразу вызывает сомнение в том, что они годятся для выработки каких-то рекомендаций. Согласно им оказывается, что человеку жить на полюсе холода в Оймяконе в Республике Саха (Якутия) комфортнее, чем в более «летнем» густонаселенном промышленно-транс-портном узле на берегу Кольского залива, где сегодня строится элитное жилье. У г. Мурманска «интегральная оценка
5 Совершенствование системы государственного экономического регулирования в регионах Севера России. Апатиты: Изд. Кольского научного центра РАН, 2002. С. 10-12.
6 СУ РСФСР. 1923. № 69. Ст. 673.
дискомфортности с учетом значимости факторов» равна 33,3, в то время как у Оймяконского улуса она более благоприятна - 34,7. Как говорится, комментарии излишни.
«Северность» и «дискомфортность жизнедеятельности»
Районирование и его оценка в регионах. Приказом бывшего Минэкономразвития РФ от 8 сентября 2003 г. была создана Межведомственная рабочая группа по рассмотрению вопроса о районировании Севера. Заказчиком выступила структура при этом ведомстве - ВКНЦ «Север», исполнителем - Институт географии РАН.
Мотивация инициативы - та же, что и у НИИ труда: руководитель ВКНЦ «Север» указывает на 14 субъектов Федерации, расположенных на юге Сибири и Дальнего Востока, «где коэффициенты, как правило, небольшие (1,15-1,2), зато плотность населения, не в пример реальному северу -существенно выше. От этого и "кусок федерального пирога" больше»7.
Оценивая эту стратегию правительства, В. М. Долгих8 сказал: «До безобразия примитивно выразил стратегию правительства М. Циканов: "Сегодня бюджет платит лишних 60 млрд руб. "северных" в год"». В представлении господина Циканова у нас тут райские сады и золотые дворцы, построенные на эти 60 млрд»9. Новый проект районирования был назван «катастрофой для отдаленных районов и России в целом»10. Так, в адрес Совета Федерации поступили обраще-
7Жуков М. А. Борьба за «Севера», или долгая дорога к здравому смыслу» / www.arctictoday.ru. Раздел «Районирование».
8 Председатель оргкомитета по подготовке и проведению парламентских слушаний «О социальной и экономической политике государства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», заместитель председателя Сахалинской областной думы.
9 Долгих В. М. Об основных результатах, стратегических направлениях и перспективах социально-экономического развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей // Парламентские слушания «О социальной и экономической политике государства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Южно-Сахалинск: Лукоморье, 2004. С. 11-16.
10 http://arc.council.gov.ru/kom_home/kom_155/dispute/index.htm-l
ния администрации и совета народных депутатов Кемеровской области, а также обращение Сахалинской областной думы. Была выражена озабоченность планами Минэкономразвития России лишить 13 регионов РФ статуса северных территорий, а следовательно, отменить так называемый районный коэффициент, что нарушает права северян.
Подход, предложенный Институтом географии, вызывает сомнение как по существу выбора самих показателей «дискомфортности» природных условий, так и по ассоциации географической «зональности» и «азональности» со степенью дискомфортности.
Существенные для людей, но азональные для географов опасности землетрясений, тайфунов и других дискомфортных явлений природы при районировании лишь минимально смогут изменить сформированные географами широтные зоны дискомфортности. С точки зрения соседней Японии, находящейся в зоне тихоокеанского сейсмического кольца и тайфунов, это вопиющее недоразумение11. Недоразумение не только с чисто технической точки зрения строительства и эксплуатации зданий и сооружений, но и по отношению к психологическому состоянию людей, проживающих в этих местностях. Устойчивая тревожность в этом случае оказывает на жизнедеятельность населения более пагубное воздействие, чем другие природные факторы12.
Подмена реального положения. Географы выделяют на территории России три полосы (зоны) неблагоприятной природной дискомфортности: 1-я зона (очень неблагоприятная) - >65° северной широты; 2-я зона (неблагоприятная) - 63-65° с. ш.; 3-я зона (относительно неблагоприятная) - 60-63° с. ш. Все, что ниже 60° с. ш., - благоприятно. Причем «весомость» этих полос для последующего учета в
11 Накано Т. Стихийные бедствия в Японии // Стихийные бедствия: изучение и методы борьбы. М.: Прогресс, 1978. С. 329-348.
12 Гагиев М. А. О Концепции Правительства РФ по районированию территории России // Парламентские слушания «О социальной и экономической политике государства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Южно-Сахалинск: Лукоморье, 2004.
С. 16-18.
баллах как бы удвоена: один раз они появляются под названием «продолжительность дня и ночи», второй - «ультрафиолетовая недостаточность»13.
Оснований для такой широтной характеристики дискомфортности нет. Если говорить о продолжительности светлого периода суток, то у людей рождение потомства (в отличие от растений) происходит независимо от длины дня и ночи. Ожидаемая продолжительность жизни имеет четкую тенденцию роста с возрастанием широты: если в Псковской и Новгородской области она равна соответственно 62,3 и 63,7 лет, то в Ленинградской области и Республике Карелия она поднимается до 63,8-63,9 лет, достигая в Мурманской области 67,5 лет14.
Собственно, и традиционная ассоциация периода полярной ночи с «общей слабостью, вялостью и повышенной утомляемостью» у учащихся15 нуждается в серьезной корректировке. Так, многолетний клинический опыт детского невролога в Заполярье позволяет утверждать, что в период полярной ночи вовсе не отмечается увеличения частоты астенических жалоб, школьной дезадаптации или вегето-сосудистых расстройств. Критическими периодами в этом смысле являются, как и в более южных широтах, октябрь-ноябрь и март-апрель.
Сезонное учащение обострений хронических болезней на Севере также приходится преимущественно на осенний и весенний периоды, не отличаясь от закономерностей, известных для средних широт16. В одном из детских садов г. Апатиты Мурманской области был проведен годичный мониторинг, посвященный изучению воздействия отдельных природных факторов на организм детей. Результаты предварительного анализа исследования случаев астеновегета-
13ЖуковМ. А., Васильев В. В. и др. Районирование Севера и Арктики РФ по условиям комфортности/дискомфортности жизнедеятельности населения / www.arctictoday.ru. Раздел «Районирование».
14 Стратегия макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации / Под ред. А. Г. Гранберга. М.: Наука, 2004. С. 107.
15 Гигиенические требования к условиям обучения школьников в условиях Кольского Заполярья. Центр Госсанэпиднадзора в Мурманской области, 2000.
16 Мазурин А. В., Григорьев К. И. Метеопатия у детей. М., 1990.
тивных и невротических расстройств у детей младшего и школьного возраста показали, что наиболее неблагоприятными месяцами для состояния здоровья являются март и ноябрь, разгар же полярной ночи оказался самым благоприятным периодом в году17.
Географическая виртуальность выбранной единицы измерения интенсивности ультрафиолетового излучения также очевидна. Ультрафиолетовое излучение измеряется в фотометрии не в географических градусах широты, а физических единицах: энергия излучения - Дж/м2, мощность излучения - Вт/м2.
Ультрафиолетовая недостаточность в качестве причины плохого самочувствия не имеет особого значения даже для полярников18. Профилактические мероприятия уже давно привели к тому, что рост и физическое развитие детей Крайнего Севера России стали такими же, как и в средней полосе страны. Рахит, например, является проблемой для всех детей, живущих в городах с загрязненным воздухом, даже на экваторе19.
С точки зрения научного подхода, решение выбирать при районировании огромного пространства одно какое-то заболевание не имеет никаких оснований уже хотя бы потому, что в медицине есть целый класс эндемических (греч. -местных) заболеваний.
Если продолжительность солнечного освещения измерять не сутками, а часами, когда идет фотосинтез у растений, то по сумме этих часов высокие широты намного превзойдут умеренные. Птицы в Заполярье во время длинного
17 Шумилов О. И., Касаткина Е. А., Еникеев А. В., Храмов А. В. О сезонных аспектах воздействия природных факторов на функциональное состояние детей в Заполярье // Север-2003: проблемы и решения. Апатиты, 2004; Полярная правда. 3 февраля 2006 г.
18 Борискин В. В. Жизнь человека в Арктике и Антарктике. М.: Медицина, 1973. С. 18.
19 Барбашова 3. И. Программа изучения адаптации человека и ее принципы // Адаптация человека. Л.: Наука, 1972. С. 6-10; Галиндо Э. Влияние метеорологических факторов на здоровье человека // Климат и здоровье человека. Труды международного симпозиума. ВМО/ВОЗ/ЮНЕП. Том 1. Л., Гидрометеоиздат, 1988. С. 53,54.
полярного дня могут добывать корм круглые сутки, и поэтому необходимый гнездовой период у них гораздо короче20.
Уже приведенных примеров достаточно, чтобы показать, что идет подмена понятия «дискомфортности» своеобразной «северностью» (то есть можно и полярное сияние зачислить в «дискомфортность»!). Возможность какой-либо осмысленной практической интерпретации интегрального балла такой «дискомфортности» носит спорный гипотетический характер.
Тупик в очередной реанимации. Однако в «Проблемах Севера» (2005 г.) вновь реанимируется попытка увести проблему районных коэффициентов в терминологию «интегральных показателей дискомфортности», причем исключительно в пределах существующей южной границы Севера. Для прикрытия очевидной слабости данного подхода дается оговорка, что «наиболее корректно связывающим звеном между интегральными показателями дискомфортности и районными коэффициентами следует считать минимальные потребительские бюджеты, рассчитанные для соответствующих территорий на единую дату».
То есть, следуя логике 1990-х годов, провозглашается необходимость разработки не одной методики определения величины районных коэффициентов в зависимости от интегральных показателей дискомфортности, а сразу трех:
величина территориальных минимальных потребительских бюджетов (МПБ) в зависимости от интегральных показателей дискомфортности; ^ единая дата для динамично изменяющихся величин МПБ; ^ размер районного коэффициента в зависимости от величины территориального МПБ.
Дважды на одни грабли. Учитывая неудавшиеся в 1990-е годы попытки разработать методику определения величины районных коэффициентов в зависимости от интегральных показателей дискомфортности, есть резон не уводить в «балльную» терминологию о дискомфортности в
20 Дребенцов В. С., Сурков С. С. Животный мир Мурманской области. Мурманск: Мурманское книжное издательство, 1974. С. 2; Проблемы Севера (научно-аналитический доклад). Москва - Сыктывкар - Апатиты. 2005. С. 8.
поиск величины территориальных минимальных потребительских бюджетов. Тем более, что само по себе данное понятие не является юридически значимым и статистически рассчитываемым.
Дифференциацию районных коэффициентов можно напрямую основывать на территориальных прожиточных минимумах в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в РФ». Прожиточный минимум дает комплексный дифференцированный учет территориального удорожания стоимости жизни, в том числе и в силу сложных природно-экономических условий, независимо от того, районы это Крайнего Севера или приравненные к ним местности. Тем самым снимается проблема: что такое «балльный» Север России и как его поделить на «балльные» зоны.
В ряду социально-экономических стрессов в современной России стоит стресс минимальной заработной платы, размер которой не покрывает и 25% утверждаемого прожиточного минимума. Поэтому разговоры о его малом размере по отношению к гипотетическому потребительскому бюджету носят риторический характер. Проблема поэтапного повышения минимальной заработной платы до уровня прожиточного минимума остается на повестке дня у государства, но тогда не возникнет надобности и в районных коэффициентах.
В предложении об ограничении государственных гарантий на применение районных коэффициентов и стажевых надбавок только для бюджетного сектора, как это делается в «Проблемах Севера», много от лукавого. Например, зарплата бюджетников - государственных чиновников - уже давно вышла за приемлемые пределы, в то время когда мать не может получить мизерных «детских», если среднедушевой доход превысил территориальный прожиточный минимум даже на один рубль!
Ограничения здесь нужны иного рода. Как для бюджетного сектора, так и для бизнеса уже давно назрел вопрос об ограничении размера зарплаты, на которую начисляется районный коэффициент, как было в дореформен-
ной России. Это, с одной стороны, должно в какой-то мере уменьшить тенденцию к углублению расслоения общества по доходам, с другой - станет важным источником необходимого и социально оправданного дополнительного финансирования расходов на поэтапное повышение минимальной заработной платы.
Необходим подход к реформированию районных коэффициентов, при котором приближение минимальной заработной платы к территориальному прожиточному минимуму синхронизируется с ограничением размера зарплаты, на которую начисляется районный коэффициент, с тем, чтобы в перспективе вовсе от него отказаться21.
Установление на региональном уровне минимального размера оплаты труда вполне соответствует мировым тенденциям. В странах с федеративным устройством, а также в государствах, где регионы обладают достаточно высокой степенью самостоятельности, действует децентрализованная система установления минимальной заработной платы.
21 Числовой пример такого подхода дан в статье: Тараканов М. А. Как достичь социально-экономической ясности без баллов «северного изоляционизма» // Федерализм. 2006. № 1. С. 91-98.
В статье изложены результаты анализа европейской системы мониторинга и оценки инновационной политики. Акцент сделан на одном из инструментов этой системы - Европейской шкале инноваций.
Представленные в статье материалы заинтересуют специалистов в области технологического прогресса.
1 1 V * V *
Ьвропеискии опыт мониторинга и оценки инновационной политики: уроки для России*
О. П. ЛУКША, заместитель руководителя проекта ЕигореА^д «Наука и коммерциализация технологий», П. В. СУШКОВ,
эксперт проекта, консультант НП «Территориальное развитие и инновационная экономика», Москва
Какое оценивание инновационного развития необходимо России?
Есть разные подходы к системе организации и классификации мониторинга и оценки реализуемой политики (далее мониторинг и оценка объединяются для краткости в термин - «оценивание»1). По критерию предмета измерений выделяют два основных подхода и соответственно две основные модели оценивания: модель «барометр», когда изме-
* Статья подготовлена на основе работы в рамках одного из компонентов проекта Europe Aid/115381/C/S V/RU «Наука и коммерциализация технологий». Ее результаты представлены на тематическом семинаре по инновационной политике в июне 2006 г. Подробнее см.: www.ras-stc.ru
1 Мониторинг - это постоянное (периодическое) наблюдение за реализацией программы, проекта (выполнение календарного плана, достижение результатов, стоимость работ и другие параметры). Оценка - это измерение результатов проекта (программы) и сопоставление их с задачами, которые ставились перед этим проектом (программой). Оценка - это определение ценности, пользы идеи, замысла, выбранной модели развития.
© ЭКО 2006 г.
ИННОВАЦИИ 6 3
