CC BY
74
Организация деятельности
органов предварительного расследования преступлений
15 лет УПК РФ - мифы и реалии досудебного
производства
Б. Я. ГАВРИЛОВ,
профессор кафедры управления органами расследования преступлений,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
А. В. КРАСИЛЬНИКОВ,
заместитель начальника кафедры управления органами расследования преступлений,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
15 Years of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation - Myths and Realities of Pre-Trial Proceedings
B. Ya. GAVRILOV,
Doctor of Law,
Professor at the Department of Investigative Bodies Management, Honored Lawyer of the Russian Federation
A. V. KRASIL’NIKOV,
Candidate of Law, Associate Professor, Deputy Head of the Department of Investigative Bodies Management, (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Статья посвящена исследованию отдельных проблем подготовки и принятия УПК РФ, оценке результатов мониторинга его действия в целом и эффективности отдельных процессуальных институтов досудебного производства, а также выработке законодательных предложений по его совершенствованию.
Возбуждение уголовного дела, процессуальные сроки, предъявление обвинения, прокурор, руководитель следственного органа, расследование в форме дознания.
УДК 343.10
The article is devoted to the study of individual problems of preparation and adoption of the code of criminal procedure, the summary results of monitoring of its actions, the effectiveness of certain procedural institutions of pre-trial proceedings as well as legislative proposals for its improvement.
Criminal case raising, procedural terms, arraignment, Prosecutor, head of an investigative body, investigation in an inquiry form.
Для юридической общественности 2017 г. является знаковым в смысле 15-ти летия со дня вступления в действие Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации. Предваряя это событие, с 1 января 2002 г. начался мониторинг применения УПК РФ, длившийся два года, в течение которого члены рабочей группы при Комитете по законодательству Государственной Думы РФ с целью исследования проблем правоприменительной практики побывали более чем в половине субъектов Рос-
юо
сийской Федерации. Результаты мониторинга позволили уже на первом этапе действия УПК РФ выявить проблемы правоприменения и предложить меры по совершенствованию ряда его норм [41].
Принятые по результатам мониторинга поправки в УПК РФ шли в развитие его концептуальных положений и не порождали тех критических замечаний в адрес законодателя, которые звучат сегодня. Последнее обусловлено и тем обстоятельством, что часть внесенных в послед-
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности органов предварительного расследования преступлений 1
нее десятилетие изменений в УПК РФ носили характер контрреформ [29]. Отдельные из этих изменений были инициированы высшей судебной инстанцией, например, в части юридической формы изложения доказательств в обвинительном заключении — в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 05.03.2004 № 1 [19], а в последующем — в принятом по инициативе Верховного Суда РФ Федеральном законе от 09.03.2010 г. № 19-ФЗ [6], а также частичный возврат Федеральным законом от 21.07.2014 № 269 [9] к институту судебного доследования, существовавшему в УПК РСФСР, и др.
Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что принятие УПК РФ ознаменовало начало именно системной процессуальной реформы, чего не удавалось в течение ряда лет. К этому следует дополнить, что в первом чтении Уголовно-процессуальный кодекс был принят еще 6 июня 1997 г. Также необходимо отметить, что началась судебная реформа не с принятием в 2001 г. Кодекса. Многие положения в него были заложены одобренной еще 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР внесенной Президентом России Концепцией судебной реформы в РСФСР [12].
Непосредственно процессуальная реформа дала мощный толчок не только развитию судебной системы, но и совершенствованию деятельности органов предварительного расследования, прокуратуры, адвокатуры, укреплению их материально-технической базы, появлению новых научных направлений и школ.
Какие еще факторы способствовали принятию нового УПК? 28 ноября 2000 г. Президент РФ издал распоряжение об образовании рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства о судебной системе, которую возглавил Д. Н. Козак. Группе была поставлена задача сформулировать концептуальные положения будущего уголовно-процессуального законодательства. Их было предложено 36, и они были одобрены Президентом РФ.
Одним из наиболее важных представлялся вопрос о процессуальной самостоятельности следователя и выведения тем самым следствия в самостоятельную ветвь судебной власти. Во многом данная идея была заложена в российское законодательство еще в ходе судебной реформы 1860—1864 гг. Небезынтересной в данном аспекте представляется развернувшаяся в российской уголовно-процессуальной науке в последние годы дискуссия, связанная с вопросом разработки процессуального статуса нового участника уголовного судопроизводства — следственного судьи. В более широком смысле данная дискуссия затрагивает широкий круг вопро-
сов относительно места и роли судебной власти в системе обеспечения состязательного начала отечественного уголовного процесса, и особенно его досудебного этапа. Очередной «виток» развития интереса к этой идее связан с поручением Президента Российской Федерации от 14 октября 2014 г., в котором Верховному Суду Российской Федерации рекомендовано изучить предложения Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по созданию института следственных судей [36]. В разработку и презентацию собственных концепций создания нового уголовно-процессуального института включились видные российские ученые-процессуалисты. В результате был представлен ряд действительно интересных и подчас неординарных решений, среди которых можно выделить предложения Постоянной комиссии по гражданскому участию в правовой реформе Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека «О компетенции и порядке формирования института следственных судей в Российской Федерации», подготовленные под руководством профессора Т. Г. Морщаковой, концепцию «Возрождение института следственных судей в российском уголовном процессе», разработанную профессором А. В. Смирновым, и «Доктринальную модель уголовно-процессуального доказательственного права РФ» нижегородской научной школы, предложенную для обсуждения профессором А. С. Александровым [39]. На этапе же разработки проекта УПК РФ вопрос об административной независимости и процессуальной самостоятельности лица, осуществляющего расследование, активно обсуждался в контексте создания федеральной службы расследования (ФСР). В этой связи ко второму чтению законопроекта был подготовлен соответствующий пакет поправок. Это, кстати, 36-е предложение в пакете Президента РФ. Его частичная реализация начата Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ [3], но сегодня она «затормозилась».
Актуальным являлось и предложение № 14 об исключении из УПК института возвращения судом уголовных дел для дополнительного расследования (до 1998 г. ежегодно возвращались судами порядка 55 тыс. дел). В этой связи представляется непоследовательной позиция законодателя в части внесения существенных изменений в ст. 237 УПК РФ, чем сделана, по сути, попытка возвращения этого института несмотря на то, что Конституционный Суд РФ еще в постановлении от 08.12.2003 № 18-П [14] высказался о том, что доследование возможно,
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности
органов предварительного расследования преступлений
но если это не связано с восполнением неполноты произведенного дознания или предварительного следствия.
При этом российский законодатель по сути «не воспринимает» опыт абсолютного большинства зарубежных государств части возможности изменений обвинения непосредственно в суде. Подобное ходатайство может быть заявлено стороной в любое время. Так, согласно ч. 2 ст. 301 и ч. 5 ст. 302 УПК Республики Беларусь [11], если в ходе судебного следствия возникнет необходимость в изменении обвинения на более тяжкое либо в предъявлении нового обвинения, суд по ходатайству государственного обвинителя объявляет перерыв на срок до 10 суток, который может быть продлен до 30 суток, и предлагает прокурору устранить выявленные недостатки, а также подготовить новое обвинение, в том числе более тяжкое. Аналогичные, по сути, положения содержатся и в УПК Республики Казахстан, и в проекте УПК Республики Армении.
О законотворческой деятельности по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства. Говоря о количественной составляющей внесенных в УПК РФ поправок, следует отметить, что за эти годы принято 207 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс (на момент написания статьи — выделено нами). Однако немногим более 60 % [25] из них касались подсудности и подследственности, обусловленных изменениями УК РФ, изменениями названия ряда правоохранительных органов либо были связаны с принятием нормативных правовых актов, регулирующих иные сферы общественных отношений, — федеральные законы об образовании, об основах охраны здоровья и т. д. Соответственно, они повлекли изменения юридико-технического характера. Таким образом, изменений собственно процессуальных правил уголовного судопроизводства в общем объеме поправок в УПК РФ содержалось около 40 %.
Указанные и другие обстоятельства обусловливают необходимость обсуждения вопросов выработки концепции развития уголовно-процессуального права, особенно досудебного производства, в контексте совершенствования в целом уголовной политики, что имело место на Парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ 18.11.2013 г. [26] и там же, на заседании круглого стола 24 июня 2014 г., а в последующем научная дискуссия была продолжена в ходе проведенных в мае 2015 г. Нижегородской Академией МВД России и Нижегородской правовой академией «Бабаевских» чтений [39], в апреле 2016 г.
102
в Московском государственном юридическом университете им. О. Е. Кутафина (МГЮА) — «Кутафинских» чтений [40], 20 декабря 2016 г. и 29 июня 2017 г. в Совете Федерации РФ — на Парламентских слушаниях [27] и ряде других научных форумов.
Говоря о необходимости совершенствования действующего уголовно-процессуального законодательства, авторы считают возможным особо подчеркнуть ряд обстоятельств:
1) отдельные положения уголовно-процессуального закона, в т. ч. регулирующие досудебное производство, очевидно, не учитывают произошедшие за три последних десятилетия в России экономические и социально-правовые изменения, являются крайне забюрократизированными, чрезвычайно затратными и недостаточно эффективными. Как следствие, ежегодно из числа возбужденных в суд направляется менее, чем каждое третье уголовное дело, а по 70 % дел (в отдельных регионах, таких как, например, Москва, — 80 %) производство приостанавливается [20]). На это обстоятельство указывает и профессор А. С. Александров [28] в своей Доктринальной модели развития уголовно-процессуального доказательственного права;
2) 70 % внесенных в УПК РФ изменений обусловлены введением вновь или совершенствованием ряда его институтов. Так, с 1 января 2013 г. действует принципиально измененное апелляционное, кассационное и надзорное производство, а с 1 июня 2018 г. суды присяжных появятся в федеральных судах городов и районов. Федеральным законом от 30.04.2010 № 69-ФЗ в уголовно-процессуальный закон введена норма-принцип ст. 61 УПК РФ «Разумный срок уголовного судопроизводства» [7] с последующим внесением в нее изменений четырьмя федеральными законами. Существенные шаги законодателем предприняты и по совершенствованию досудебного производства. Они касаются: 1) изъятия предварительного следствия у органов прокуратуры, а также права прокурора на согласование решений следователя, дознавателя, органа дознания на возбуждение уголовного дела и права на возбуждение им уголовного дела [3]; 2) дифференциации полномочий по процессуальному руководству предварительным следствием между прокурором и руководителем следственного органа; 3) включения в российский уголовно-процессуальный закон норм, определяющих процессуальный статус новых участников — начальника подразделения дознания [4], а в последующем — начальника органа дознания [10]; 4) принятия нового для России процессуального института досудебного соглашения о сотрудничестве (глава 40.1 УПК РФ)
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности органов предварительного расследования преступлений 1
[5]; 5) возвращения в досудебное производство сокращенной формы дознания [8] и ряда других нововведений. Кстати, о необходимости принятия многих из них в сфере досудебного производства один из авторов статьи — профессор Б. Я. Гаврилов — настаивал еще в конце 90-х гг. прошлого века в период подготовки УПК РФ ко второму чтению;
3) в ответ на продолжающуюся критику оппонентов о низком качестве УПК РФ, вывод о чем делается на основании внесения за 15 лет его действия изменений более, чем 200-ми федеральными законами, мы бы хотели обратить внимание практикующих юристов и коллег по научному сообществу на то обстоятельство, что данный Кодекс принимался в условиях принципиального противостояния взглядов заинтересованных участников законотворческого процесса. В частности, Федеральный закон от 18.12.2001 № 177-ФЗ «О введении в действие УПК РФ» [1] предусматривал переходные положения, согласно которым судебное санкционирование основных следственных действий, связанных с ограничением конституционных прав граждан (осмотр жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; обыск и (или) выемка в жилище, выемка предметов и документов, содержащих банковскую тайну) вводилось в действие лишь с 1 января 2004 г., несмотря на то, что в Конституции РФ это было предусмотрено еще 10 лет назад. В определенной степени сохранялись и положения УПК РСФСР о заключении под стражу без судебного решения (с согласия прокурора) и др. Это повлекло за собой принятие Конституционным Судом РФ постановления от 14 марта 2002 г. [15] о признании не соответствующей Конституции РФ ст. 96 УПК РСФСР в части, предусматривающей заключение подозреваемого, обвиняемого под стражу с санкции прокурора. И, соответственно, Федеральным законом от 29.05.2002 № 58-ФЗ [2], когда Кодекс еще не вступил в действие, законодатель был вынужден внести в него первые изменения, предусматривающие единый судебный порядок ограничения конституционных прав и свобод участников уголовного процесса. С другой стороны, компромиссом законодателя и Генерального прокурора РФ явилась редакция ст. 146 УПК РФ, предусматривающая получение согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, против чего выступали и члены рабочей группы, а по поручению руководства Министерства внутренних дел профессор Б. Я. Гаврилов докладывал эту проблему Д. Н. Казаку. Для пересмотра данного института потребовалось 5 лет (Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ);
4) характеризуя кратко состояние уголовно-процессуального законодательства, авторы отмечают, что его отдельные положения не отражают в полной мере реалии развития российского общества; содержат в себе ряд положений, перешедших из уголовно-процессуального законодательства 1922 г., 1960 г.; законодатель уже в период действия УПК РФ неоднократно допускал, как отмечено выше, принятие поправок, носящих характер контрреформ, что для России было характерным всегда, включая судебную реформу 1860—1864 гг. Указанные выше и иные обстоятельства способствовали формированию у ряда ученых-процессуалистов позиции о необходимости отказа от современного досудебного производства и перехода на модель прокурорского дознания с одновременным введением должности следственного судьи [28], что в условиях российской модели уголовного судопроизводства и особенностей ее правосудия, по мнению авторов, сегодня представляется трудно реализуемым.
Говоря о необходимости дальнейшего совершенствования, но ни коим образом не создания нового УПК РФ, авторами обосновывается ряд предложений по оптимизации досудебного производства:
— об изменении процессуальной нормы о 2-х месячном сроке предварительного следствия (ч. 1 ст. 162 УПК РФ), поскольку она: а) воспроизводит аналогичное положение ст. 119 УПК РСФСР 1922 г., при том что по значительному количеству уголовных дел уровень сложности их расследования сегодня многократно выше, чем 90 лет тому назад; б) ее правовое содержание не соответствует введенной в УПК РФ норме-принципу (ст. 6.1 УПК РФ) о разумном сроке уголовного судопроизводства, который в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда от 29.03.2016 № 11-П [18] по уголовным делам не должен превышать 4 лет, что, безусловно, требует существенных корректив в ст. 162 УПК РФ; в) продление срока расследования, по нашему мнению, следует предусмотреть по истечении 6-ти месяцев производства по уголовному делу в форме предварительного следствия и 3-х месяцев в форме дознания;
— увеличение первоначального срока (2 месяца) содержания обвиняемого под стражей, поскольку сегодня из этого времени исключается от 10 до 30 суток для утверждения прокурором обвинительного заключения или принятия иного решения по поступившему к нему уголовному делу (ч. 1 ич. 1.1 ст. 221 УПК РФ) и еще 14 суток для принятия судом (судьей) в порядке
ч. 1 ст. 227 УПК РФ соответствующего решения.
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности
органов предварительного расследования преступлений
Как следствие такого состояния законодательства, на 1 января 2017 г. из 75 тыс. находившихся под стражей обвиняемых более 10 тыс. (15 %) содержались с продленным свыше двух месяцев сроком. При этом на подготовку ходатайств о продлении срока содержания под стражей затрачивается ежегодно труд порядка 2 тыс. следователей. В этой связи необходимо отметить, что в развитых в правовом отношении государствах Европы первоначальный срок содержания под стражей по судебному решению составляет от 100 до 120 суток;
— о принципиальном пересмотре процессуального института предъявления обвинения. Основными аргументами за его отмену являются: а) Устав уголовного судопроизводства, признанный одним из самых прогрессивных для своего времени юридических памятников, не предусматривал данного института; б) в уголовном процессе он появился на основании особого наказа Санкт-Петербургского окружного суда 1887 г., которым судебному следователю было предписано в обязанность составлять специальное постановление о привлечении к следствию в качестве обвиняемого. Аналогичное разъяснение содержало определение Высшего дисциплинарного присутствия Сената от 23.03.1898 [38]; в) значение предъявления обвинения как основания допуска к участию в уголовном деле защитника в настоящее время отсутствует. Сегодня защитник допускается для участия в процессе как с момента возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица, так и с момента проверки в отношении этого лица сообщения о преступлении. Тем самым фактически нивелированы различия в правовом статусе подозреваемого (ст. 46) и обвиняемого (ст. 47 УПК РФ); е) согласно решению Конституционного Суда РФ от 16.05.2007 № 6-П [16] «пределы судебного разбирательства должны определяться обвинением, сформулированным в обвинительном заключении (обвинительном акте)»; ж) во многом оправдала себя инициатива профессора Б. Я. Гаврилова об исключении из УПК института предъявления об-
винения при расследовании в форме дознания. Так, за 15 лет действия УПК РФ без «классического» предъявления обвинения направлено в суд более 4,5 млн уголовных дел. При этом ни в Конституционный Суд РФ, ни в Европейский Суд по правам человека за этот период не поступило ни одного обращения о нарушении права обвиняемого на защиту; з) согласно позиции Европейского Суда по правам человека (например, по делу «Экле (Eckle) против Федеративной Республики Германии») термину «обвинение» должно придаваться содержательное, а не формальное (как сегодня по УПК РФ) значение [13]. Исходя из этого, «обвинение» определяется как официальное уведомление компетентным органом государства о наличии предположения, что лицом совершено уголовно-наказуемое правонарушение. По УПК РФ это обвинение фактически формулируется, например, в постановлении о возбуждении уголовного дела, а сегодня, как отмечено выше, и в ходе проверки сообщения о преступлении.
Особое внимание в развитии идеи о реформировании досудебного производства в своих публикациях авторы уделяют реализации Федерального закона от 05.06.2007№ 87-ФЗ [30, 31, 32, 33]. Следует отметить, что вопрос о перераспределении полномочий по процессуальному руководству предварительным следствием между прокурором и руководителем следственного органа на протяжении последних 10 лет вызывает яркие научные дискуссии ученых-процессуалистов и практикующих юристов. Заметим, что многие вопросы были, в той или иной степени, разрешены в публикациях и публичных выступлениях видных ученых на научно-практических форумах. В этой связи хочется обратить внимание на аргументированную и взвешенную позицию профессора Н. Н. Ковтуна [34]. В свою очередь, нами учитываются результаты действия данного закона и через приведенные ниже статистические данные, которые отражают положительные тенденции реализации рассматриваемого нормативного правового акта в части обеспечения прав и свобод участников процесса.
Статистические данные о состоянии законности в деятельности следственного аппарата [21]
Период Число оправданных судом лиц, в т. ч. на 1000 обвиняемых по направленным в суд делам, из них незаконно, необоснованно содержавшихся под стражей
След. МВД Из них содержалось под стражей Следователи прокуратуры и СК РФ Из них содержалось под стражей
2006 1372-2,0 524 1885 - 18,0 954
2010 878 - 1,8 639 801-8,0 534
2013 509- 1,3 250 654-5,8 411
2016 324 - 0,84 208 422 - 36 193
104
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности органов предварительного расследования преступлений 1
Приведенные ниже статистические данные позволяют утверждать и о повышении уровня надзорной деятельности прокурора за качеством расследования.
Значительная роль в позитивной оценке эффективности расследования преступлений отводится деятельности подразделений дознания, которыми расследуется до 40 % уголовных дел. Во многом это связано с включением Федеральным законом от 06.06.2007 № 90-ФЗ в систему участников уголовного судопроизводства нового полноправного субъекта — начальника подразделения дознания:
а) во-первых, улучшились показатели законности. Так, за период с 2006 г. по 2016 г. уменьшилось более чем в 2 раза число оправданных (с 330 лиц в 2006 г. до 149 — в 2016 г.)
вателя, что законодатель не может осуществить на протяжении многих десятков лет.
Требует существенного реформирования процессуальный порядок производства дознания в сокращенной форме, введенной в УПК РФ указанным выше Федеральным законом от 04.03.2013 № 23-ФЗ. Сегодня, по оценкам сотрудников дознания, сокращенное дознание по своим процессуальным процедурам фактически не отличается от дознания в общей форме. С учетом этого автором предлагается ввести в УПК РФ протокольную форму расследования, близкую по своей сущности к протокольной форме досудебной подготовки материалов. Элементами предлагаемой процессуальной формы должны стать следующие основания, условия и требования:
Статистические данные о качестве расследования уголовных дел [22]
Период Возвращено прокурором уголовных дел для дополнительного расследования Возвращено дел судом прокурору в порядке ст. 237 УПК (судом для доследования)
Следователям МВД Удельный вес (в %) След, прокурат. иСК РФ Удельный вес (в %) Всем органам расследования В том числе следователям/ удельный вес (в%)
1999 21249 2,7 1 102 1,4 41 340 34 209 - 4,0 %
2006 18 373 3,3 1 286 0,8 35 930 -
2011 18 560 4,8 3 118 3,5 7 689 5 962- 1,3 %
2014 14412 4,3 3 559 3,4 5 979 4582-1,06%
2016 15 195 4,4 3 727 3,4 6 479 4443-1,0 %
и, соответственно, их доля на 1 тыс. обвиняемых по направленным в суд делам (с 0,73 — в 2006 г. до 0,36 — в 2016 г.), в том числе незаконно, необоснованно содержащихся под стражей (с 18 до 10 лиц);
б) во-вторых, существенно повысилось качество и эффективность прокурорского надзора. Так, почти в два раза (с 6 810 дел в 2006 г. до 13 146 дел в 2016 г.) увеличилось количество уголовных дел, возвращенных прокурором дознавателям для дополнительного расследования, и соответственно сократилась доля таких дел, возвращенных судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ (до 2 036 уголовных дел в 2016 г.). Это позволяет авторам и практикующим юристам поставить перед законодателем вопрос о необходимости внесения в УПК РФ изменений в части дифференциации процессуальных полномочий между прокурором и начальником подразделения дознания по аналогии с руководителем следственного органа. Одновременно с этим возможно будет сформировать в УПК РФ процессуальный статус органа дознания и его должностных лиц, кроме дозна-
- производство расследования допускается в отношении конкретного лица, признавшего факт совершения преступления, расследование которого не требует производства всего комплекса следственных действий;
- расследование уголовного дела должно начинаться незамедлительно с момента регистрации сообщения о преступлении, что возможно при исключении ст. 146 УПК РФ;
— перечень следственных действий должен быть ограничен допросом подозреваемого и потерпевшего;
— проведение экспертизы допускается лишь в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 196 УПК РФ;
- подозреваемые (порядка 150 тыс. в год) подлежат, за исключением отдельной категории (возраст, болезнь), задержанию в порядке ст. 91, 92 УПК РФ (для сравнения, в 1998-1999 гг. ежегодно задерживалось более 0,5 млн подозреваемых, из которых заключалось под стражу 450—480 тыс. (сегодня — 130 тыс.));
— расследование уголовного дела производится в течение 48 часов с последующим его направлением прокурору для утверждения обви-
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности
органов предварительного расследования преступлений
нительного протокола и передачи материалов в суд;
— судье предоставляется право (по аналогии с ч. 7 ст. 108 УПК РФ) продлить срок задержания до 72 час., в течение которых уголовное дело подлежит рассмотрению, а при невозможности - суд возвращает дело прокурору для производства дознания в общем порядке;
— расследование по протокольной форме производится как дознавателем, так и иным должностным лицом органа дознания (полиции).
Эффективность протокольной формы расследования подтверждается и статистическими данными о направлении в суд в 1995—1996 гг. ежегодно 250—300 тыс. таких материалов.
Среди требующих своего разрешения проблем современного УПК важное место занимает вопрос о процессуальном порядке избрания меры пресечения в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск. Актуальность данной проблеме придает и тот факт, что число лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск, достигает 150 тыс. в год. Сложность разрешения рассматриваемых вопросов объясняется тем обстоятельством, что действующий порядок избрания меры пресечения допускает заочное вынесение судом решения о заключении обвиняемого под стражу только при объявлении его в международный розыск (ч. 5 ст. 108 УПК РФ). С одной стороны, это безусловно соответствует положениям Конституции РФ и Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предоставляющим задержанному лицу право предстать перед судом незамедлительно после задержания. Однако, с другой стороны, такое положение влечет за собой совершение новых и нередко более тяжких преступлений. В этой связи нами предлагается:
— предоставить суду по месту расследования уголовного дела возможность заочного заключения под стражу объявленных в федеральный розыск подозреваемых, обвиняемых;
— в случае задержания такого лица вне места производства предварительного расследования у него должна быть возможность реализовать свое конституционное право предстать в течение 48 час. перед судом по месту фактического задержания, где в ходе судебного заседания устанавливается личность задержанного и проверяется, не отменено ли решение суда о заключении данного лица под стражу;
— после доставления задержанного к месту производства предварительного расследования в течение 48 час. он подлежит доставлению в суд, избравший меру пресечения, для реше-
106
ния вопроса об оставлении ее в силе либо изменении.
И, безусловно, во «главе угла» перечисленных выше и ряда иных проблем досудебного производства стоит, на наш взгляд, вопрос об изменении процессуального порядка начала производства по уголовному делу. Анализ изменений и дополнений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом от 04.03.2013 № 23-ФЗ, позволяет констатировать сохранение общих тенденций последнего времени в развитии института возбуждения уголовного дела. В самом общем виде сущность указанных процессов сводится к закреплению в законе норм, регламентирующих все более широкое применение процессуальных средств до принятия формального решения о возбуждении уголовного дела. Таким образом, по мнению ряда ученых, фактически нивелируется самостоятельность стадии возбуждения уголовного дела, обусловленная спецификой формы и содержания возникающих и реализующихся в ходе нее правоотношений. Следует согласиться, что закрепление в законе новых требований относительно содержания начального этапа уголовного судопроизводства определенным образом изменяет саму сущность рассматриваемой стадии процесса. Все более очевидной становится единство форм, методов и средств, применяемых компетентными органами и их должностными лицами при проверке сообщения о преступлении и непосредственно в процессе расследования уголовного дела. Думается, что указанное обстоятельство, наряду с иными аргументами, дает основание ряду уче-ных-процессуалистов (С. Е. Вицин, Л. М. Володина, Ю. Ю. Деришев, Б. Я. Еаврилов [30]) говорить о назревшей необходимости полной отмены стадии возбуждения уголовного дела и соответствующей реформы всей системы российского уголовного процесса [37]. Следует согласиться с тем, что сложившаяся практика организации проверки сообщения о преступлении свидетельствует, с одной стороны, о «затягивании» принятия процессуального решения о возбуждении уголовного дела (в срок до 3-х суток в 2016 г. возбуждено менее 35 % уголовных дел), а с другой стороны — о сохраняющейся тенденции принятия незаконных и необоснованных решения об отказе в возбуждении уголовного дела (от 1,4 до 2,6 млн ежегодно). Е[рямым негативным последствием такого положения является двукратное снижение, только на протяжении последних 10-ти лет, доли возбужденных уголовных дел, показатели чего приведены в таблице.
Особенно наглядно о сложившейся негативной практике отказа в возбуждении уголовного
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности органов предварительного расследования преступлений 1
дела по основной массе сообщений о преступлениях свидетельствует анализ статистических данных за 25 лет в части соотношения «отказных» материалов к возбужденным уголовным делам, показатель которого за последние годы возрос почти в 8 раз (с 47,7 % до 367 %).
В свою очередь, прямым следствием действия института «отказных» материалов являются: а) ежегодно до 10 млн потерпевших от совершенных в отношении них противоправных
изменении процессуальных правил начала производства по уголовному делу является и складывающаяся, с учетом решений Конституционного Суда РФ, начиная с определения от 18.07.2006 № 343-0 [17], и, соответственно, Верховного Суда РФ, следственная и судебная практика, которая сегодня исходит из необходимости возбуждения самостоятельного уголовного дела, например, в случае установления нового лица, совершившего преступление,
Статистические данные о разрешении сообщений о преступлениях за 2006—2016 гг. [23]
2006 2013 2014 2015 2016
Всего зарегистрировано сообщений о преступлениях (млн) 10,7 11,7 11,8 12,2 11,6
Возбуждено уголовных дел (млн) 3,3 1,78 1,73 1,89 1,85
В т. ч. удельный вес к числу сообщений о преступлениях 30,8% 15,2% 14,6% 15,5% 15,9%
Количество (без повторных) «отказных» материалов (млн) 4,5 6,7 6,7 6,8 6,8
деяний не получают юридической помощи от государства в лице правоохранительных органов и судов, чем прямо нарушаются положения ст. 52 Конституции РФ; б) искусственное изменение «тренда» преступности, уровень которой к 2010 г. должен был достигнуть 4,4 млн преступлений в год, однако в 2007—2016 гг.
по факту которого уже возбуждено основное дело, или при выявлении нового преступления лицом, в отношении которого уголовное дело было возбуждено ранее.
Так, Судебной коллегией по уголовным делам Верховного Суда РФ было возвращено прокурору уголовное дело, возбужденное по при-
Статистические данные о принятых решениях (без повторных) по сообщениям о преступлениях
за 1992-2016 гг.
Период Возбуждено уголовных дел Количество «отказных» материалов Удельный вес к возбужденным делам (в %)
1992 2,8 млн 1,3 млн 47,7%
2002 2,5 млн 3,8 млн 148,4%
2012 1,9 млн 6,4 млн 336,8 %
2016 1,85 млн 6,8 млн 367 %
он сократился на 1,7 млн преступлений, или на 44 %. При этом количество «отказных» материалов за этот период возросло на 2,3 млн, или на 51 % (с 4,5 млн в 2006 г. до 6,8 млн в 2016 г.)
Одним из аргументов нашего предположения об исключении из УПК процессуальных норм - ст. 146, 148 УПК РФ и, соответственно,
знаку совершения преступления группой лиц (п. «б» ч. 4 ст. 132 УК РФ), поскольку в постановлении о возбуждении был указан только гражданин «3». По мнению высшей судебной инстанции, в отношении «Г» необходимо было также вынести самостоятельное постановление о возбуждении дела. По мнению автора, подобное толкование нормы о возбуждении
Статистические данные о состоянии преступности за 1980—2016 гг. [24]
Временной период 1980 1991 1999 2006 2010 2014 2015 2016
Количество зарегистрированных преступлений (млн.) 1,028 2,168 3,002 3,853 4,4 прогноз 2,166 2,388 (без КФО) 2,160
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности
органов предварительного расследования преступлений
уголовного дела противоречит как непосредственно многолетней практике Конституционного Суда РФ (до 2006 г.) и Верховного Суда РФ (до 2013 г.) [35], так и правовому содержанию остающейся неизменной на протяжении 55 лет норме о возбуждении дела и ч. 1 ст. 148 действующего УПК РФ, не требующей вынесения самостоятельного постановления о возбуждении уголовного дела, если оно возбуждено в отношении другого лица.
Реализуя данные предложения, рабочей группой МВД России был подготовлен проект соответствующего федерального закона, предусматривающий реформирование стадии возбуждения уголовного дела, который 3 ноября 2016 г. обсужден на расширенном заседании
Список литературы:
1. О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 177-ФЗ (ред. от 23.06.2016) // СПС Кон-сультантПлюс.
2. О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 мая 2002 г. № 58-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС КонсультантПлюс.
4. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ // СЗ РФ. № 24. Ст. 2833.
5. О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июня 2009 г. № 141-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
6. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 9 марта 2010 г. № 19-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»: Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ (ред. от 08.03.2015) // СПС КонсультантПлюс.
108
Экспертного совета МВД России с участием представителей Г енпрокуратуры, Минюста России, адвокатского сообщества, научной общественности, где в целом был одобрен.
Изложенное выше, включая предложения по изменению отдельных институтов УПК РФ, неоднократно озвучивалось учеными и практикующими юристами. Мнения многих из них (Гордиенко В. В., Александров А. С. и др.) созвучны с высказанными выше предложениями. Многие из этих предложений только в последние годы реализованы в УПК Республики Казахстан, а также включены в проект УПК Республики Армении, который находится на рассмотрении в Парламенте республики. Дело сегодня — за российским законодателем.
8. О внесении изменений в статьи 62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 23-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // СПС КонсультантПлюс.
9. О внесении изменений в статьи 236 и 237 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 269-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
10. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 440-ФЗ // СЗ РФ. № 1 (часть I). Ст. 60.
11. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс]: Закон Республики Беларусь от 16 июля 1999 г. № 295-3. URL: http://etalonline.by (дата обращения: 08.06.2017).
12. О Концепции судебной реформы в РСФСР: постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 31.10.1991. № 44. Ст. 1435.
13. Решение от 15.08.1982 по делу «Экле (Eckle) против Федеративной Республики Германии» (жалоба № 8130/78) // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: в 2 т. М.: Норма, 2000.
14. По делу о проверке конституционности положений статей 125, 219, 227, 229, 236, 237, 239, 246, 254, 271, 378, 405 и 408, атакже глав 35 и 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запроса-
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности органов предварительного расследования преступлений 1
ми судов общей юрисдикции и жалобами граждан: постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2003 г. № 18-П // СЗ РФ. № 51. Ст. 5026.
15. По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С. С. Маленкина, Р. Н. Мартынова и С. В. Пустовалова: постановление Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. № 6-П // СПС КонсультантПлюс.
16. По делу о проверке конституционности положений статей 237, 413 и 418 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Курганского областного суда: постановление Конституционного Суда РФ от 16.05.2007 № 6-П // СЗ РФ. № 22. Ст. 2686.
17. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарянца Андрея Эммануиловича на нарушение его конституционных прав статьями 241 и 242 Уголовного кодекса Российской Федерации, частью первой статьи 46, статьями 57, 80, частью первой статьи 108, статьями 171, 172 и 195 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: определение Конституционного Суда РФ от 18.07.2006 № 343-0. URL: http://sud-biblioteka.ru/ks (дата обращения: 14.03.2017).
18. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 марта 2016 г. № 11-П // СПС КонсультантПлюс .
19. О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 марта 2004 г. № 1 (ред. от
01.06.2017) // СПС КонсультантПлюс.
20. Статистические данные о результатах следственной работы за 2012—2016 гг. // Следственный департамент МВД России. М.: 2013-2017 гг.
21. Статистические данные о результатах следственной работы по форме 1-Е за 2006— 2016 гг. М.: Следственный департамент МВД России, 2017 г.
22. Статистические данные о результатах следственной работы по форме 1-Е за 1999-2016 гг. М.: Следственный департамент МВД России, 2017 г.
23. Сведения о результатах разрешения заявлений (сообщений) о преступлениях, об ад-
министративных правонарушениях, о происшествиях в органах внутренних дел // Статистические данные ЕИАЦ МВД России по форме 4-Е за 1992-2016 гг. (две таблицы).
24. Статистические данные ЕИАЦ МВД России по форме 1-Аза 1980—2016 гг.
25. Доклад Е. Б. Мизулиной 20 декабря 2016 г. на Парламентских слушаниях в Совете Федерации РФ. URL: http://council.gov.ru/events/ news/75374 (дата обращения: 25.03.2017).
26. Парламентские слушания в Совете Федерации 18 ноября 2013 г. URL: http://legislation. council.gov.ru/activity/activities/parliamenta-гу/37092 (дата обращения: 25.03.2017).
27. Парламентские слушания в Совете Федерации 20 декабря 2016 г. URL: http ^/council.gov.ru/activity/activities/parliamentary; Парламентские слушания в Совете Федерации 29 июня 2017 г. URL: http://council. gov.ru/events/news/81941 (дата обращения:
25.03.2017).
28. Александров А. С. Современное досудебное производство в модели прокурорского дознания: видение ученого // Стенограмма парламентских слушаний в Совете Федерации 20 декабря 2016 г. «15 лет принятия Уголовно-процессуального кодекса РФ: стратегия совершенствования уголовного правосудия».
29. Божъев В. 77. «Тихая революция» Конституционного Суда в уголовном процессе Российской Федерации // Избранные труды / В. П. Божъев. М.: Юрайт, 2010.
30. Гаврилов Б. Я. Досудебное производство по УПК РФ: концепция совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1.
31. Гаврилов Б. Я., Божъев В. П. Концепция совершенствования досудебного производства в XXI веке: мнение науки и практика // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2017. № 2 (38).
32. Гаврилов Б. Я. Эффективность досудебного производства // Уголовное судопроизводство. 2017. № 2.
33. Доктринальная модель уголовно-процессуального доказательственного права Российской Федерации и комментарии к ней. М.: Юрлитинформ. 2015.
34. Ковтун Н. Н. К дискуссии об «утраченных» полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссии? // Российская юстиция. 2010. №5.
35. Кожокаръ В. В. Возбуждение уголовного дела: правовая позиция Конституционного Суда и Верховного Суда РФ // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 1.
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
Организация деятельности
органов предварительного расследования преступлений
36. Красильников А. В. О целесообразности формирования в российском уголовном процессе института следственных судей // Российская юстиция. 2016. № 8.
37. Красильников А. В. К вопросу о содержании стадии возбуждения уголовного дела // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 1 (33).
38. Макаринский П. В. Практическое руководство для судебных следователей. СПб., 1907.
39. Новая теория уголовно-процессуальных доказательств: в рамках шестых «Бабаевских
чтений» // Вестник Нижегородской правовой академии. Научный журнал. 2015. № 5.
40. Современные проблемы доказывания и принятия решений в уголовном процессе. Социальные технологии и правовые институты: материалы международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию профессора Полины Абрамовны Лупинской. М.: Проспект, 2016.
41. Уроки реформы уголовного правосудия в России: сборник статей и материалов. М.: Юристъ, 2006.
E-mail: profgavr@yandex.ru
110
Сетевое издание «Академическая мысль» № 1
