1. 13. Особенности конституционно-правового регулирования права на высшее образование в условиях формирования единого образовательного пространства Текст научной статьи по специальности «Право»

1.13. ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВА НА ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА

Чугунова Екатерина Сергеевна, аспирант. Место учебы: АНО ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации», Поволжский кооперативный институт (филиал). E-mail: [email protected]

Аннотация: В статье анализируется система нормативных правовых актов, регулирующих конституционное право на высшее образование. Отмечается возрастающая роль международных правовых актов в сфере высшего образования, указывается их значение в определении вектора развития отечественного образовательного законодательства.

Ключевые слова: глобализация образовательного пространства, конституционное право на высшее образование, Болонский процесс.

PECULIARITIES OF CONSTITUTIONAL LEGAL REGULATION OF THE RIGHT TO HIGHER EDUCATION UNDER THE CONDITIONS OF FORMING THE UNITED EDUCATIONAL AREA

Chugunova Yekaterina Sergeevna, postgraduate student. Place of study: Autonomous Noncommercial Organization of Higher Professional Education of Centrosoyuz of the Russian Federation “Russian Cooperation University”, Volga Region Cooperative Institute (affiliate). E-mail: [email protected]

Annotation: The paper analyzes the system of regulatory and legal acts regulating Constitutional right to higher education. It is mentioned that the role of international legal acts is becoming more important. Their significance in defining the vector of developing home educational legislation is specified.

Keywords: globalization of educational area, Bologna Convention, higher education development priorities.

Образование в современном мире является наиважнейшей сферой социальной жизни. Именно от него зависит интеллектуальный потенциал нации, основы ее самостоятельности, ее мощь и жизнеспособность. Унификация систем образования, объективно обусловленная процессами социокультурной глобализации, создает благодатную почву для синтезирования всех аспектов гармоничного развития личности.

В настоящее время факт влияния глобализма на правовую культуру общества, на правовые системы различных государств является общепризнанным. И как следствие в данной ситуации не могут оставаться законсервированными права человека, в том числе и право на высшее образование.

Общеевропейская интеграция в области высшего образования - это длительный, сложный процесс, затрагивающий многие аспекты правовой, политической и экономической деятельности. В условиях развития интеграционных процессов в сфере образования международно-правовые нормы играют все возрастающую роль в механизме правового регулирования образовательных отношений и реализации конституционного права на высшее образование. Развитие научного и культурного

сотрудничества, академическая мобильность и интенсификация студенческого взаимодействия, а также другие причины, содействующие расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают неизбежность международно-правовой регламентации образовательных отношений.

Основополагающие нормы международного права по вопросам образования закреплены Всеобщей Декларацией прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г., в ст. 26 которой сказано, что каждый человек имеет право на образование: «Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам»1.

Пактом об экономических, социальных и культурных правах право человека на образование провозглашено наряду с правом на труд, отдых и досуг, на необходимый жизненный уровень2. При этом в них указывается, что для каждого человека образование должно быть бесплатным на уровне начального и общего и общедоступным на уровне технического и профессионального. Высшее образование должно быть одинаково доступным для всех при наличии необходимых знаний и способностей.

Среди основных международных актов универсального характера в сфере образования можно выделить: Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования (принята в Париже 14 декабря 1960 г. на 11-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО); Соглашение о содействии распространению в международном плане наглядно-звуковых материалов образовательного, научного и культурного характера (заключено 10 декабря 1948 г.); Соглашение о ввозе материалов образовательного, научного и культурного характера (заключено в Нью-Йорке 22 ноября 1950 г.); Конвенцию № 142 Международной организации труда «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» (принята в Женеве 23 июня 1975 г. на 60-й сессии Генеральной конференции МОТ)3.

В контексте настоящего исследования представляется полезным выявить наличие или отсутствие межгосударственных соглашений, характеризующих направления международного сотрудничества в сфере образования. Такие соглашения отражают тенденции интенсивной интеграции российского высшего образования в мировое пространство, отражают вектор развития системы высшего образования Российской Федерации в условиях глобализации. В числе таких документов можно выделить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования (заключено в Риме 10 февраля 1998 г.)4; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры (заключено в Москве 15 февраля 1994 г.)5; Соглашение между Правительством Российской

1 Российская газета. 1998. 10 декаб.

2 Пакт открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН. Ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812^!!!. Вступил в силу для России с 3 января 1976 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17(1831).

3 См.: Международные акты о правах человека. М., 1999. С.539-570.

4 Бюллетень международных договоров. 2000. № 1. С. 75-78.

5 Дипломатический вестник. 1994. № 5-6. С. 21-23.

Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области высшего образования (заключено в Ташкенте 27 июля 1995 г.)6; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Алжирской народной демократической Республики о сотрудничестве в области культуры, образования, спорта, туризма и архивов (заключено в г.Москве 4 апреля 2001 г.) и др.

На двустороннем уровне вопросы сотрудничества в сфере высшего образования могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений в иных правовых и дипломатических актах, таких как меморандумы (например, Меморандум о взаимопонимании между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о принципах сотрудничества в области культуры, гуманитарных и общественных наук, образования и средств массовой информации (подписан в Москве 2 сентября 1998 г.)7, протоколы (например, Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области образования (подписан в Претории 21 ноября 2002 г.)8 и др.

В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут принимать программы сотрудничества в сфере образования (например, Программа сотрудничества в области культуры, образования и науки между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Македония на 2004 - 2006 годы (принята в Москве 16 октября 2003 г.)9; Программа сотрудничества между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария на 20082010 г. в области культуры, образования и науки (принято в г.Софии 18 января 2008 г.).

Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на уровне различных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Протокол между Министерством образования Российской Федерации и Министерством образования и исследований Румынии

о сотрудничестве и обменах в области образования на 2002/2003 и 2003/2004 учебные годы (подписан в Бухаресте 27 марта 2003 г.)10, Соглашение между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования (заключено в Москве 8 октября 1996 г.)11 и др12.

Таким образом, усиление международного сотрудничества в сфере высшего образования детерминировало принятие достаточного количества соглашений и договоров, отражающих современные тенденции глобализации высшего образования, в которых Российская Федерации принимает активное участие.

Следует отметить, что международно-правовой блок становится эффективно функционирующим элементом механизма нормативно-правового регулирования отношений в области высшего и послевузовского профес-

6 Бюллетень международных договоров. 1996. № 4. С. 37-41.

7 Дипломатический вестник. 1996. № 10. С. 22-23.

8 Бюллетень международных договоров. 2003. № 8. С. 32-34.

9 СПС Консультант Плюс (Документ опубликован не был).

10 СПС Консультант Плюс (Документ опубликован не был).

11 Дипломатический вестник. 1996. № 12.

12 См. об этом подробнее: Козырин А.Н. Нормативно-правовое

регулирование высшего образования в России (в свете вхожде-

ния России в Болонский процесс) // Юридическое образование и

наука. 2006. № 4.

сионального образования. Его роль возросла особенно заметно в связи с вхождением Российской Федерации в Болонский процесс и активизацией сотрудничества в сфера образования в рамках ЕврАзЭС. На этом фоне, как справедливо указывает А.Н. Кошнин, отчетливо проступает, пожалуй, наиболее серьезный недостаток действующего российского законодательства об образовании, состоящий в том, что само это законодательство не отражает радикального изменения концепции нормативно-правового регулирования образовательных отношений, активизации участия Российской Федерации в интеграционных процессах, прежде всего в сфере высшего образования и, как следствие, не учитывает принципиально новых подходов к практике применения источников международного образовательного права в механизме 1п3равового регулирования образовательных отношений1 .

Примечательно, что первые шаги в развитии нормативно-правовой базы в области высшего образования были сделаны российскими законодателями в начале 1990-х гг. еще до принятия Конституции Российской Федерации. До 1992 г. в нашем государстве законов прямого действия в области высшего образования не было. На начальном этапе становления современного понимания права на высшее образование нормативной базой модернизации системы образования стали Указ Президента РФ от 11 июля 1991 г. «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»14 и Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»15.

Только через три года после принятия действующей Конституции РФ Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»16. Формулируя единые задачи и принципы, оформляя общие для всей системы образования институты, закрепляя структуры отраслевой системы законодательства, определяя некоторые

13 Кошнин А.Н. Нормативно-правовое регулирование высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации: к вопросу о системе источник российского образовательного права. // Право и образование. 2007. № 2. С. 5.

14 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1025; СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 728; 2002. № 40. Ст. 3905; 2003. № 9. Ст. 851.

15 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 30; СЗ РФ. 1996. № 3. ст. 150; 1997. № 47. Ст.5341; 2000. № 30. Ст. 3120; № 33. Ст. 33 48; № 44. Ст. 4399; 2001. № 1 (ч.1). Ст. 2; № 53 (ч.1). Ст. 5030; 2002. № 7 Ст. 631; № 12. Ст. 1093; № 26. Ст. 2517; № 30. Ст. 3029; № 52(ч.1). Ст. 5132; 2003. № 2. ст. 163; № 28. Ст. 2892; № 50. ст. 4855; № 52(ч.1). Ст. 5038; 2004. № 10. Ст. 835; № 27. Ст. 2714; № 30. Ст. 3086; № 35. ст. 3607. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25; № 19. Ст. 1752; № 30 (ч. 1). Ст. 3101; Ст. 3111. 2006. № 1. Ст. 10; № 12. Ст. 1235; № 29. Ст. 3122; № 45. Ст. 4627; № 50. Ст. 5285. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 5, 21; № 2. Ст. 360; № 7. Ст. 834, 838; № 17. Ст. 1932; № 27. Ст. 3213, 3215; № 30. Ст. 3808; № 43. Ст. 5084; № 44. Ст. 5280; № 49. Ст. 6068, 6069, 6070, 6074. 2008. № 9. Ст. 813; № 17. Ст. 1757. № 30 (ч. 2). Ст. 3616, № 44. Ст. 4986. № 52 (ч. 1). Ст. 6236. № 52 (ч. 1). Ст. 6241; 2009. № 7. Ст. 786. № 7. Ст. 787. № 29. Ст. 3585. № 46. Ст. 5419. № 51. Ст. 6158, № 52 (1 ч.). Ст. 6405. № 52 (1 ч.). С. 6441. № 52 (1 ч.). Ст. 6450.

16 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135; 2000. № 3. Ст. 354; № 29. Ст.3001; № 33. Ст. 3348; № 44. Ст. 4399; 2001. № 1 (ч.1). Ст.2; № 53 (ч.1). Ст. 5030; 2002. № 26. Ст. 2517; № 52 (ч.1). Ст.5132; 2003. №2. Ст. 163; № 14. Ст. 1254; № 28. Ст. 2888; № 52 (ч.1). Ст.5038; 2004. № 35. Ст.3607; 2005. № 17. Ст. 1481. 2006. № 1. Ст. 10; № 29. Ст. 3122; № 30. Ст. 3289; № 43. Ст. 4413; № 45. Ст. 4627. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21; № 2. Ст. 360; № 7. Ст. 838; № 17. Ст. 1932; № 29. Ст. 3484; № 43. Ст. 5084; № 44. Ст. 5280; № 49. Ст. 6068, 6069, 6070, 6074. 2008. № 9. Ст. 813; № 17. Ст. 1757. № 30 (ч. 2). Ст. 3616; № 52 (ч. 1). Ст. 6236, № 52 (ч. 1). Ст. 6241; 2009. № 7. Ст. 786, № 7. Ст. 787, № 29. Ст. 3621, № 31. Ст. 3923, № 46. Ст. 5419; № 51. Ст. 6158, № 52 (1 ч.). Ст. 6405, № 52 (1 ч.). Ст. 6409.

основные понятия, давая общие правовые установления в отношении субъектов образовательного процесса, указанный закон служит гарантией реализации конституционного права на образование на всей территории Российской Федерации для каждого ее гражданина.

Отдавая должное законодателям, которым удалось заложить достаточно логичную и многоаспектную основу образовательного законодательства, в целом направленную на обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного высшего образования; формирование в системе образования эффективных организационноэкономических механизмов привлечения и использования ресурсов; развитие самоуправленческих начал в системе высшего образования, следует отметить, что изучение специальной литературы, анализ практики реализации конституционного права на высшее образование дают основание считать данные законы не свободными от недостатков как содержательного, так и технико-юридического характера.

Данный вывод подтверждается неоднократными попытками совершенствования законодательного регулирования высшего образования. Анализ динамики изменений федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» показывает, что в него вносились многочисленные изменения и дополнения как федеральными законами (в 2000 г. - два раза, 2002 г. -один раз, 2003 г. - три раза, 2004 г. - один раз, в 2005 г. - два раза, в 2006 г. - пять раз, в 2007 г.- одиннадцать раз, в 2008 г. - 6, в 2009 - 9), так и решениями Конституционного Суда РФ17. Действие ряда норм указанного Закона о высшем образовании в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета, неоднократно приостанавливалось федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год18. Приведенная статистика наглядно демонстрирует мобильность, динамичность правового поля в сфере высшего образования. Вместе с тем, это также свидетельствует о насущной необходимости совершенствования правового регулирования конституционного права на высшее образование.

Более того, в условиях глобализации втянувшей в этот процесс и реализацию права на высшее образование явно устаревшим и не соответствующим современным реалиям выглядит подход законодателя к определению системы нормативных актов об образовании Российской Федерации в Законе РФ «Об образовании». В соответствии со ст. 3 этого Закона «Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». Как мы видим в этом Законе не говориться о многочисленных международно-правовых источниках, регулирующих отношения в сфере образования, составляющих предмет

17 Отдельные положения Закона были признаны не соответствующими Конституции РФ Постановлениями Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. № 19-П (СЗ РФ. 2000. № 3. Ст. 354) и от 24 октября 2000 г. № 13-П (СЗ РФ. 2000. № 44. Ст. 4399).

18 Например, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ, от 17 декабря 2009 г. № 313-ФЗ.

международного образовательного права. О международных договорах Российской Федерации говорится лишь в п. 1 ст. 57 Закона, посвященной международному сотрудничеству Российской Федерации в области образования.

Аналогичная ситуация сложилась и в отношении ст.

1 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В действующей редакции данной статьи устанавливается, что правовое' регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется как самим Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», так и другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. При этом действующее российское законодательство о высшем и послевузовском образовании даже не упоминает о Болонской декларации.

Представляется, обоснованным в связи с подписанием Российской Федерацией Болонской Декларации включить в действующее отечественное законодательство определения основных терминов указанной Декларации, таких как «европейское пространство высшего образования», «европейская система переводных зачетных единиц», «европасс», «трансграничное образование» и т.д..

Модернизация нормативно-правовой базы в сфере образования требует теоретического осмысления имеющихся проблем и разработки вариантов их решения на всех уровнях правового регулирования. При этом в Российской Федерации целесообразно подготовить и принять новый закон «Об образовании в Российской Федерации», поскольку действующий в настоящее время Закон РФ «Об образовании» с многочисленными изменениями не отвечает требованиям юридической техники и не адекватен современным общественным отношениям в сфере высшего образования.

Список литературы:

1. Всеобщая Декларация прав человека // Российская газета. 1998. 10 декаб.

2. Пакт об экономических, социальных и культурных правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17(1831).

3. Международные акты о правах человека. М., 1999.

4. Бюллетень международных договоров. 2000. № 1; 2003. № 8

5. Козырин А.Н. Нормативно-правовое регулирование высшего образования в России (в свете вхождения России в Болонский процесс) // Юридическое образование и наука. 2006. № 4.

6. Кошнин А.Н. Нормативно-правовое регулирование высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации: к вопросу о системе источник российского образовательного права. // Право и образование. 2007. № 2.

7. Указ Президента РФ от 11 июля 1991 г. «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1025; СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 728; 2002. № 40. Ст. 3905; 2003. № 9. Ст. 851.

8. Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 30; СЗ РФ. 1996.

№ 3. ст. 150; 1997. № 47. Ст.5341; 2000. № 30. Ст.

3120; № 33. Ст. 33 48; № 44. Ст. 4399; 2001. № 1 (ч.1).

Ст. 2; № 53 (ч.1). Ст. 5030; 2002. № 7 Ст. 631; № 12.

Ст. 1093; № 26. Ст. 2517; № 30. Ст. 3029; № 52(ч.1).

Ст. 5132; 2003. № 2. ст. 163; № 28. Ст. 2892; № 50. ст.

4855; № 52(ч.1). Ст. 5038; 2004. № 10. Ст. 835; № 27.

Ст. 2714; № 30. Ст. 3086; № 35. ст. 3607. 2005. № 1 (ч.

1). Ст. 25; № 19. Ст. 1752; № 30 (ч. 1). Ст. 3101; Ст.

3111. 2006. № 1. Ст. 10; № 12. Ст. 1235; № 29. Ст.

3122; № 45. Ст. 4627; № 50. Ст. 5285. 2007. № 1 (ч. 1).

Ст. 5, 21; № 2. Ст. 360; № 7. Ст. 834, 838; № 17. Ст.

1932; № 27. Ст. 3213, 3215; № 30. Ст. 3808; № 43. Ст.

5084; № 44. Ст. 5280; № 49. Ст. 6068, 6069, 6070, 6074.

2008. № 9. Ст. 813; № 17. Ст. 1757.

9. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. №

35. Ст. 4135; 2000. № 3. Ст. 354; № 29. Ст.3001; № 33.

Ст. 3348; № 44. Ст. 4399; 2001. № 1 (ч.1). Ст.2; № 53 (ч.1). Ст. 5030; 2002. № 26. Ст. 2517; № 52 (ч.1).

Ст.5132; 2003. №2. Ст. 163; № 14. Ст. 1254; № 28. Ст.

2888; № 52 (ч.1). Ст.5038; 2004. № 35. Ст.3607; 2005.

№ 17. Ст. 1481. 2006. № 1. Ст. 10; № 29. Ст. 3122; №

30. Ст. 3289; № 43. Ст. 4413; № 45. Ст. 4627. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21; № 2. Ст. 360; № 7. Ст. 838; № 17. Ст.

1932; № 29. Ст. 3484; № 43. Ст. 5084; № 44. Ст. 5280;

№ 49. Ст. 6068, 6069, 6070, 6074. 2008. № 9. Ст. 813;

№ 17. Ст. 1757.

Репей шм

на научную статью Чугу новой К. С. на тему:

Особенности консгн 1> ционно-правово!о регулировании права на высшее обраювание п условиях формировании единою пора тиа1с.1Ы1<>| о пространства

В современных условиях всестороннее развитие человека становится не только высшей целью, но и основным источником формирования нового порядка в российском обществе. Именно образование открывает для эволюции российского государства новые горизонты, формирчет фундамент инновационного развития.

Новый век в значительной мере характеризуется развитием процесса глобализации, охватывающей сегодня все стороны жизни мирового сообщества. В эпоху глобализма национальное законодательство более серьезно ощущает влияние общепризнанных норм и принципов международного права. Отразилась указанная тенденция и на правовом регулировании конститу ционного права на высшее образование.

А(уумснтируя данный тезис, автор приводит значительное количество международных документов, отражающих современные тенденции социокультурной глобализации и унификации высшего образования, в которых Российская Федерации принимает активное участие.

Заслуживают внимания и практической реализации предложения автора о совершенствовании отечественного законодательства в сфере высшего образования с учетом тенденций развития мировой образовательной системы и принципов Болонской Декларации.

Вышесказанное свидетельствует об актуальности темы, ее пракшческой ценности и теоретической значимости.

В целом, считаю, что статья Чугуновой Е.С. написана на актуальную тему, содержит интересные, научноюбоснованные выводы и обобщения, представляющие интерес для широкого круга специалистов, занимающихся проблемами реализации права на образование. Учитывая вышеизложенное, рекомендую данную статью к опубликованию.

Д.Ю.Н., профессор кафедры публичного права Ректор Поволжскою кооперативного института (филиал)

ДНО ВПО Центросоюза РФ «Российский уннвсрсигеї кооперации»

В.І. Анненкова